权力干净运行的保障：规范、监督和问责

郭万敏

（广东海洋大学，广东 湛江 524000）

权力干净运行的保障：规范、监督和问责

郭万敏

（广东海洋大学，广东 湛江 524000）

在新的历史时期，党的领导集体已不再将腐败产生的原因简单归结为思想作风问题，而是基于权力的视角来认识腐败，认为腐败产生的根源是权力异化，并将遏制腐败的办法诉诸权力制约。党的十八大以来，新一届中央领导集体在反腐倡廉建设中，围绕权力的制约、监督及问责进行了积极的探索，旨在形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，最终建构“不想腐”的标本兼治的“将权力关进制度的笼子”的反腐机制。

反腐倡廉；权力；制度的笼子；机制构建

在新的历史时期，党的领导集体已不再将腐败产生的原因简单归结为思想作风问题，而是基于权力的视角来认识腐败，把权力异化视为腐败产生的根源，并将遏制腐败的办法诉诸权力制约，提出了“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的权力制约反腐的思想。党的十八大以来，党的领导集体将这一反腐思想进一步升华为“坚持用制度管权管事管人”〔1〕28，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”〔1〕29，通过“实施问责制”，“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，从而“将权力关进制度的笼子”〔2〕，最终实现“干部清正、政府清廉、政治清明”〔2〕的反腐倡廉建设目标。

一、用权：“用制度管权”

我国宪法明确规定，权为民所有，人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会是由人民选举代表组成，代表和代表大会需向人民负责，受人民监督，其他国家机关由人民代表大会产生并向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。可见，在我国现阶段，人民行使权力是间接的，即人民将权力委托于一部分人行使，同时要求权力行使者不得违背人民的利益和侵犯人民的权利。人民间接行使权力的方式使得权力所有者与权力行使者相分离，加之权力行使者的利益具有相对独立性，使其易于运用手中权力牟取私利，出现权力错位和失控，进而导致腐败。从当前我国权力运行的实际来看，对权力的制约显得乏力，尤其是对“一把手”的权力制约不够，权大于法的现象常有发生，这也是我国腐败案件频发的原因所在。此外，由于当前我国的市场化改革还不完善，权力与市场同时作用于资源配置，这也为权力“设租”、“造租”、“寻租”提供了土壤，腐败亦随之产生，且愈演愈烈。

基于此，党的领导集体在“反腐倡廉”建设中提出了“用制度管权管事管人”〔1〕28的思想，其中的“权”、“事”、“人”是我党治国理政实践中的三个核心要素：“权”是人民权力的让度和赋予，是为人民服务、为人民谋福祉的；“事”即发展中国特色社会主义的各项事业、全面建成小康社会；“人”是掌权主体，是干“事”的主体，是直接为人民服务的主体。三者之间的关系表现为：“人”（即权力执掌者）运用人民所赋予的“权”，为人民办“事”。然而，正如李克强总理在2013年3月26日召开的国务院第一次廉政工作会上所指出的，权力是把双刃剑，用得好可以为老百姓办好事，用得不好误民误事甚至会滋生腐败。可见，通过“用制度管权管事管人”来遏制权力腐败的落脚点是“权”，即“用制度管权”是根本。

“用制度管权”就是用制度配置权力，是指以制度为依据，科学地建构决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。其旨在通过制度限定权力边界，“把权力关进制度的笼子”里，并以宪法的形式授予不同的权力主体执掌权力，使权力主体间相互制约、相互协调，权力执掌者按照法定权限和程序行使权力。

从反腐倡廉建设来看，用制度配置权力是基于防腐的考虑，是对腐败产生前的预防。科学的制度配置权力，能加强对权力的制约监督，可使权力行使更加规范、顺畅，能使掌权者“不能腐”，将腐败防患于未然。正如邓小平所言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔3〕李克强总理亦在2013年3月26日召开的国务院第一次廉政工作会上指出：制度就是给权力涂上防腐剂戴上紧箍咒。可见，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人，是从源头上防治腐败的根本途径〔4〕。

当然，要使掌权者“不能腐”，除了要在制度配置权力中作原则性规定外，还要以举例权力内容的方式来明确限定权力的边界，如此方能真正地限权。为此，党的十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”〔2〕公布权力清单，是以举例权力的形式限定权力边界。就如何确立权力清单的问题，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作了回答：“大道至简，有权不可任性”。“大道至简”意味着放权和公布权力清单，借以压缩权力寻租空间，主动接受监督和规范权力运行。“有权不可任性”意味着用法治划定权力边界，要求做到“法无授权不可为”，用法治的“金箍棒”给权力划定边界，加快建立权力清单、责任清单和负面清单制度，该做什么、该怎么做、该做到哪种程度、达成什么效果，都要在法律法规的框架中进行。

二、监督：巡视制度与对同级党委监督

加强权力制约可预防权力腐败的产生，但这仅仅是反腐的手段之一，预防和遏制权力腐败还需诉诸监督，构筑掌权者“不易腐”的防线。

改革开放以来，为了有效地预防和遏制权力腐败，我国建立了包括党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督等组成的具有中国特色的监督体系，但在实践中，对权力监督尤其是对“一把手”权力的监督却显得乏力，致使权力腐败愈演愈烈。主要表现为：高官化、期权化、巨额化、潜规则化、新型化、集团化、特权化、领域扩大化和国际化〔5〕。为此，党的十八大报告重申要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权……完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”〔1〕28-29，从而为现阶段的反腐倡廉建设中提升和落实监督功能找到了新的突破口。

一是进一步实施巡视制度。我国自1996年提出巡视制度后，于2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中，以党内法规的形式将其确定为党内监督的十项制度之一，随后又于2009年7月颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，标志着巡视制度正式实施。

巡视制度作为党内监督的制度之一，是指中央和省、自治区、直辖市党委通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度〔6〕。党的十八大以来，党中央对巡视制度高度重视，将其视为反腐败斗争的一大“利剑”而大力落实，并对巡视对象、巡视内容和巡视方式作了具体的规定和创新〔6〕，形成了“新版”的巡视制度。这一制度解决了对党的中、高级干部特别是对“一把手”权力监督中存在的普遍薄弱甚至虚化的问题，填补了我国监督制度的一个空白。这一制度还具有重点突出、权威性高、针对性强、专业性强的特征，赋予了监察工作以强大的权威，使其在开展巡视工作过程中，能够客观全面地掌握被监督对象的具体情况，可强化事前、事中和事后监督，能将监督从静态转向动态，实现动静结合，将腐败解决在萌芽状态；能形成高压态势，提高各级领导干部抵御风险和拒腐防变的能力，从而实现“关口前移、预防腐败”，对促进领导干部廉洁从政、拒绝腐败发挥了重大的作用。

二是提出并逐步实施对同级党委特别是对党委常委会成员的监督。监督同级党委特别是监督党委常委会成员的这一提法，曾在1982年党的十二大报告中提及，如各级纪委“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。但十二大通过的《党章》并未提及，此后从党的十二大到十八大，无论是政治报告还是《党章》均未再出现过此类表述。这样，在我国的政治生态中，对同级党委特别是对党委常委会成员的监督成为了一个禁区、空白和死角。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”〔2〕这是30多年来，我党首次重提对同级党委及其常委成员的监督问题，且突出了对常委的监督，同时还提出党的纪律检查委员会实行双重领导制，既接受上级纪律检查委员会的领导，也接受同级党委的领导。这就让同级的纪律检查委员会在对同级党委及其成员进行监督时，不怕穿小鞋，没有后顾之忧，使得监督能真正落到实处，监督功能得以进一步发挥。各级纪委视线“上移”、责任“上挂”，有助于走出以往“不敢监督、不能监督、不易监督”的怪圈〔7〕。

三、惩治：权力行使问责制

在掌权者的权力行使过程中，如果没有对权力行使违规失责的严肃追究、问责和处理，那么再科学的分权、再强大的监督都可能失效，权力异化、权力腐败仍将继续存在。因此，开展反腐倡廉建设，应有相应的惩治机制来制约权力执掌者。“惩”既可使腐败者受到相应处罚，也可对掌权者起到震慑作用，使其畏惧“惩”而“不敢腐”，最终可达到“治”的目的。为此，党的十八大以来，党的领导集体进一步强调要落实权力问责制以惩治腐败。

党的十八大提出要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。党的十八届三中全会又提出要完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。党的十八届四中全会则在司法公正层面对问责制度作了具体化规定，提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。在行政层面，提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。中纪委第十八届五次会议又强调：“要加大惩治力度，强化‘不敢’；坚持标本兼治，选对人用好人，深化改革、健全制度，加强管理监督，完善激励和问责机制，强化‘不能’；加强党性修养，增强宗旨意识，弘扬优秀传统文化，确立‘三个自信’，强化‘不想’。”〔8〕

从以上党关于落实权力问责制来惩治腐败的相关表述来看，问责制经历了一个从提出到具体化的过程，这充分证明了党的领导集体对反腐倡廉建设规律认识的升华。问责制的具体化，可使其在反腐倡廉建设中得到真正落实，达到“惩”和“治”的目的，使掌权者畏于“惩”而“不敢腐”。

总之，在新的历史时期，党的领导集体基于权力视角，将腐败的根源视为权力异化，提出通过权力制约以防治腐败的思想，“坚持用制度管权管事管人”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，实施“权力问责制”，即“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，最终实现“不想腐”的“干部清正、政府清廉、政治清明”的反腐目标。王岐山在2014年8月25日出席全国政协十二届常委会第七次会议时指出：“反腐要讲‘不敢’、‘不能’、‘不想’，‘不敢’是治标，‘不能、不想’是治本，我们要结合起来，标本兼治。我现在可以负责任地说，‘不敢’这条已初见成效。”〔9〕这意味着我国的反腐败斗争仅仅是“初见成效”，有了一个良好的开端，反腐败斗争将沿着上述思路继续前行，形成我国反腐败的新常态。

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-22.

〔3〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：333.

〔4〕张辉.坚持用制度管权管事管人〔N〕.人民日报，2012-11-29.

〔5〕辛向阳.当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策〔J〕.理论参考，2011（7）.

〔6〕高波.把巡视制度打造成反腐利剑——《党的纪律检查体制改革实施方案》解读之六〔N〕.中国纪检监察报，2014-08-27.

〔7〕高波.让上级纪委对下级纪委的领导“落地”——《党的纪律检查体制改革实施方案》解读之四〔N〕.中国纪检监察报，2014-08-15.

〔8〕中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报〔N〕.人民日报，2015-01-15.

〔9〕王岐山政协报告传递5个信号反腐就是要求细求实〔EB/ OL〕.http://cpc.people.com.cn/n/2014/0907/c64387-25619101. html，2014-09-07.

责任编辑 白慧玲

D262.6

A

1009-1203（2015）03-0031-03

2015-04-25

国家重大社会科学基金项目（14ZDC002）。

郭万敏（1978－），女，四川自贡人，广东海洋大学思想政治理论教学部讲师，法学博士，研究方向为马克思主义中国化和法治建设。