关于新时期依法治理工作的思考

法治进步是社会文明进步的重要标志，法治建设是政治文明建设的重要内容。依法治理作为法治建设的有效载体，自上世纪80年代开展以来，以法治精神为指引，在各个历史阶段都发挥了极其重要的作用。党的十八届四中全会，以依法治国为主题，描划出法治中国的清晰蓝图，对推进多层次多领域依法治理提出了明确要求。如何理解和做好新时期的依法治理工作，成为我们当前亟需研究和解决的重要问题。

一、法治与依法治理的关系

依法治理工作是在法治的大环境下定义和推进的。要理解依法治理，首先必须理解法治的基本涵义，进而理解两者的关系。

（一）法治的基本内涵

“法治”是一个历史范畴，不同的时代赋予其不同的含义。法治最早可追溯到亚里士多德的法治理论，亚里士多德提出的法治包括两点，一是有优良的法律，二是优良之法得到民众普遍遵守。这个思想得到了后来者的发扬，并构成了当代法治思想（Rule of law）的核心与精髓。在中华数千年的文明中，很长一段时间是封建专制的历史。即使古代也曾有过法家，有过所谓的法治，但那不是现代意义的法治，而是把法律或者说法治作为维护封建专制统治的工具和手段，是“辅之以法的人治”。到了现代，随着时代发展和社会进步，“法治”的含义有了实质变化，民主“法治”取代专制“法治”成了社会主流，现代“法治”代替传统“法治”成为社会发展趋势。

现代法治，就是通过法律治理国家，即在法治状态下，所有公民与社会组织皆依法行事，公民个人享有宪法和法律保障的广泛权利，同时也负有相应的法律义务；立法、司法、行政等权力部门都在法律框架内有序运行，依法律产生，受法律约束，对法律负责，国家的权力与公民的权利都通过法律得到合理配置。法治是以民主为基础的，以严格依法办事为核心的，以制约权力为关键的社会理想、社会治理机制以及社会活动与秩序状态。简言之，法治，就是良法善治，即通过法律使权力和权利得到合理配置的社会状态。法治的核心价值是以法律规范权力，以法律约束权力，最终实现在法律统治下的以权力约束权力，从而保障公民自由。这是法治的最高原则和根本目的。

（二）依法治理的基本内涵

依法治理是依法治理主体依据法律或运用法律手段管理公共事务的实践活动，是法治的重要组成部分。它的主体是多元化的，是一个立体互动的多层次网络体系，是指依照宪法和法律享有依法治理权利和履行依法治理义务的组织和个人，包括公民、党和国家机关、人民团体和社会组织。依法治理的客体也就是依法治理的对象，主要是公共权力和公共事务。从横向来看，涉及立法、司法、执法、普法、法律服务、法治监督等各个环节；从纵向来看，包括地方、行业和基层的依法治理，并逐步延伸到多层次多领域。

（三）依法治理与法治的关系

依法治理是法治的必然要求和载体，但依法治理能否实现真正的法治，则取决于对法治精神的把握和贯彻。尽管民主框架下的法治和专制框架下的“法治”，都有依法治理的内涵，都要凭借依法治理这一载体实现目标，但依法治理与法治的关系截然不同。作为专制延伸的“法治”，其依法治理的实质是权力意志借助法律在社会秩序中的实现；作为专制对立面的法治，远远超越了依法治理，把依法治理置于法治价值的统摄之下，使之成为法治的一个重要环节，其实质是民主精神、正义价值在法治秩序中的实现。因此，单纯的依法治理并不必然带来法治预期，只有把它纳入民主框架中，置于法治精神的价值尺度下，才能真正成为走向现代法治的通道。

二、依法治理的发展历程和经验做法

从1985年启动“一五”普法以来，中共中央、国务院转发了六个由中宣部、司法部制定的在公民中开展法制宣传教育的规划，全国人大常委会也相应通过了六个有关法制宣传教育的决议。随着普法教育深入持久地开展，公民的法律意识不断提升，人民群众对依法管理社会各项事务的要求也逐渐提高，依法治理工作开始逐步推进。30年来，我国的依法治理事业伴随中国法治的发展而发展，经历了初步开展、全面实践、深化发展阶段，已经由小变大、由弱变强、由低到高，形成了地方依法治理为主体、行业依法治理为支柱、基层依法治理为基础的三大工程和多层次、多领域的工作格局。

（一）发展历程

1.初步开展阶段。这个阶段是从“一五”普法（1986~1990年）到“二五”普法（1991~1995年）。党的十一届三中全会后，改革开放的春风伴随着中国法治的复苏。“一五”普法期间，通过全民普法教育的开展，人们的法律意识不断增强，依法办事的意识有了提高，依法治理活动开始在一些地区和企业进行实践，但尚未形成整体性的布局和态势。到“二五”普法时期，开展了依法治乡、县、市和省、自治区、直辖市依法治理及行业依法治理的试点工作。全国绝大多数省、自治区、直辖市都不同程度地开展了依法治理，纵横结合的依法治理网络初步形成。

2.全面实践阶段。这个阶段经历了“三五”普法（1996~2000年）到“五五”普法（2006~2010年）时期。伴随着依法治国基本方略的提出，“三五”普法期间，依法治理工作有了突破性进展，逐步实现从单一普法向全面推进依法治理的转变。依法治省（区、市）工作作为依法治国基本方略在区域内的生动实践，也为各级领导高度重视。“四五”普法到“五五”普法期间，依法治理工作开始与人本文化、科学发展、和谐发展相对接。把领导干部学法用法作为重中之重，要求各级领导干部“带头学法用法”，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现“领导方式和管理方式的转变”。“法律六进”活动广泛开展，民主法治村（社区）、法治县（市、区）等各类法治创建活动成为新的载体逐步推进。全国31个省（区、市）都开展了依法治省（区、市）活动。以地方依法治理为主体、行业依法治理为支柱、基层依法治理为基础的“三大工程”格局已经形成，多层次多领域依法治理工作提上日程。

3.深化发展阶段。“六五”普法（2011~2015年）伊始，党的十八大把依法治国提到了更高层次，突出强调法治是党治国理政的基本方式。习近平总书记站在党和国家全局发展的高度，多次就全面推进依法治国、建设法治中国发表重要讲话。“六五”普法期间，在总结以往经验的基础上，扎实开展了多层次多领域依法治理工作，重点开展了基层法治创建、依法行政示范单位创建和专项治理活动，不断提高民主法治村（社区）、法治县（市、区）创建水平。当前，党的十八届四中全会以依法治国为主题，强调要“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，“推进多层次多领域依法治理”，并把沿袭了近30年的“法制宣传教育”改为“法治宣传教育”，更加突出了法治理念和法治精神的培育，更加突出了运用法治思维和法治方式能力的培养，更加突出了法治实践水平的提升。至此，依法治理被赋予了推进法治社会建设的新涵义，在多层次多领域全面展开，深化发展。

（二）经验做法

1.注重探索实践。在我国，开展法治实践没有现成的模式，是在摸着石头过河。一方面，不断注重发挥各个地方、各个部门的积极性、创造性，勇于实践、大胆探索，努力体现自身特色；另一方面，加强调查研究，及时总结经验，以问题为导向，不断解决新情况、新问题，推动工作均衡发展。天津市在“四五”普法期间，探索开展了民主法治村（社区）创建活动；从2012年开始，结合自身实际，探索建立领导带头、有关部门积极参与、重点课题广泛招标的研究机制，推进重点课题攻关，促进多元化、多角度研究，为法治天津建设实践提供有力支撑。

2.突出工作重点。依法治理始终坚持重点带动，整体推进，工作的着重点主要是行政权和司法权。从地方实践来看，依法行政是建设法治国家的重头，各个地方党委、政府都抓紧抓实，从建设法治政府方面来推动依法治理和法治创建工作。天津市围绕《法治天津建设实施纲要》《深化法治天津建设实施纲要》，始终坚持有重点、有步骤、有秩序地推进工作，结合公正司法、依法行政等工作重点，每年确定年度重点任务作为抓手，明确每项任务的具体举措、时间进度和责任主体，逐步推进法治天津建设目标任务实现。

3.搭建载体平台。法治创建活动是推进依法治理的重要载体和有效途径。在实践中，各省市不断拓展法治实践的平台，努力构建多层次、宽领域的法治创建载体，形成横向到边，纵向到底的依法治理工作抓手。2008年以来，全国开展法治城市、法治县（市、区）创建活动，目前已覆盖93%的地（市、州、盟）和86.6%的县（市、区、旗），天津市有8个区县和44个村（社区）被评为“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”和“全国民主法治示范村（社区）”。

4.加强制度建设。各级党委、政府把普法和依法治理工作摆上重要议事日程，制定规划和计划，建立组织实施机构，完善工作制度，研究解决问题，加强监督指导。天津市建立健全法治天津建设领导小组和办公室，切实履行组织推动、指导协调和检查考核职能；先后出台《天津市法制宣传教育条例》《法治天津建设实施纲要》《深化法治天津建设实施纲要》《“法律六进”工作制度》，出台加强领导干部和青少年学法用法、农村和企业民主法制建设的意见，特别是印发了开展法治县（市、区）创建活动的意见和标准，有力推进依法治理工作法治化、制度化、规范化；从“四五”普法开始，每年对普法依法治理工作开展全市性督导考核，不断探索建立普治考核评价体系，2014年这项工作被纳入全市区县绩效考评，确保软任务变成硬指标，扎实有效地推动工作。

30年来，普法和依法治理工作推进法治建设稳步发展，取得了举世瞩目的成就。在总结经验的同时，我们也看到，依法治理在层面、领域和环节等诸多方面，还存在着不容忽略的问题：一是依法治理动力在地方、部门与国家不同步之间的矛盾；二是依法治理需要将法治作为价值目标与将法治作为单纯的治理工具之间的矛盾；三是依法治理需要整体推进与某些地方和部门存在的单项突进、零星治理之间的矛盾；四是依法治理需要强力推动与一定程度存在的领导和保障不够有力之间的矛盾。这些矛盾和问题亟需我们高度重视，采取有力措施切实解决。

三、当前推进多层次多领域依法治理的发展趋势和主要任务

党的十八届四中全会提出推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平，推进法治社会建设的重大任务，这是对多年来我国依法治理经验的总结和发展，反映了我们党对社会治理和依法治国规律性认识的深化。推进多层次多领域依法治理，是当前创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是全面推进依法治国、加快法治社会建设的内在需要，也是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的具体举措。要按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》部署要求，深刻领会这项工作的重大意义，明确它在时代潮流下不可逆转的发展趋势，明确它在当前所担负的目标任务，推进多层次多领域依法治理全面发展，为推进法治社会建设、加快建设社会主义法治国家奠定坚实基础。

（一）发展趋势

1.从工具论到确立法治精神。法治不仅仅是法律制度体系的建构、完善和施行，在推进法治进程中，如果没有确立起全社会的法治精神的价值信念，依法治理将很难跳出人治的怪圈。弘扬法治精神，已成为一种时代要求。立足法治精神，树立民主法治目标，是依法治理走向真正法治的前提和基础。当前，依法治理呈现出由更注重发挥工具载体的作用，向更注重与法治精神相统一的发展趋势。我们必须从树立法治精神的高度来理解和把握依法治理，不仅全体公民、社会组织要具备法治价值信仰，享有和行使国家权力的机关及领导干部更应具备这一信仰。

2.从注重直接成效到注重长期性、渐进性和全局性。依法治理是一个从量变到质变、从隐性到显性、从短期效果到长期效果逐步发展的过程。我们不能急功近利，要克服短视现象，从仅仅注重直接成效的，运动式、间歇式、突击式的短期治理活动中解脱出来，更多地抓深层次、长效性的法治建设，有计划、有步骤地推进全方位依法治理。要从推动依法治理的进程、从实现地区法治的目标、从推进“五位一体”的整体协调发展看成效，将短期成效与长期成效、直接成效与终极成效、举措成效与社会成效结合起来，统一认识，共同推进。

3.从自上而下推进到互动发展。早期的依法治理工作，主要依靠政府自上而下的推进，以达成实现法治的目标。经过多年的法治实践，自下而上的社会演进越来越发挥出不容忽视的作用。没有政府主导，仅靠民间力量来促进法治化，将会延迟这一过程的实现，还会因各种冲突和不规范，使法治化进程无端耗损社会资源。没有社会的辅推，把法治的实现仅仅看作依靠政府法治战略的设计和构想，将会忽略亿万民众在法治进程中的重要作用，从而失去其应有的社会基础。依法治理需要在这两种力量下互相渗透、折中调和，形成政府和社会互动的持续深化的推进模式。

（二）主要任务

1.深入开展多层次多形式法治创建活动。一是着力深化法治城市、法治县（市、区）等法治创建活动，深入开展民主示范村（社区）创建。进一步拓展法治创建的广度和深度，开展机关、事业单位、企业、学校和社会组织等各级各类法治创建活动。二是立足实际、突出特色开展法治创建。根据不同类型社会主体的性质、功能和特点，制定符合实际、特色鲜明的法治创建目标、标准和实施方案，分类指导、务求实效。三是探索建立科学完备的法治创建指标体系。科学确定衡量社会主体法治创建效果的代表性要素，分类研究制定法治创建考核指导标准和效果评估体系，对社会主体法治化程度进行量化评估，指导和推动法治创建活动深入发展。

2.深化基层组织和部门、行业依法治理。一是深化基层组织依法治理，认真实施村民委员会和居民委员会组织法等基层群众自治法律法规，健全完善村（居）群众组织，推进村（居）民委员会依照法律和章程自主管理村（居）事务，推广乡村（社区）律师法律顾问制度，提高基层治理法治化水平。二是深入推进部门行业依法治理，大力推动各级政府部门和各行业普遍开展依法治理，全面推行法律顾问制度，建立政府法制机构人员和行业法务人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，发挥法律顾问在制定重大行政决策、防范法律风险中的积极作用，促进各级政府部门依法行政、严格执法，社会各行业依法办事、诚信尽责。三是深入推动多层次的地方和区域依法治理，在省（自治区、直辖市）、市、县、乡各个层面上推进社会治理法治化，不断提高国家和社会治理法治化水平。

3.发挥社会规范在社会治理中的积极作用。一是制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程，推动形成多层次、多样化的社会治理规则体系，把可以通过社会成员契约合意、自我规范或解决的问题交由社会规范或契约解决。二是引导和支持城乡社区基层组织、行业和社会团体通过规约章程自我约束、自我管理，规范成员行为，依法维护成员合法权益。三是加强对社会规范制订和实施情况的审查监督，确保社会规范不违反法律规定，符合社会主义法治原则和精神。

4.发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。一是要在党的领导下，教育组织人民团体成员和所联系群众，依照宪法和法律，通过各种途径和形式参与管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。发挥组织特点和优势，完善工作机制，积极开展法治宣传教育，依法维护团体成员和人民群众合法权益。二是建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道。创新社会组织培养扶持机制，建立健全政府购买服务机制。引导社会组织发挥专业优势、开展志愿服务，构建制度化服务平台。鼓励支持社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪。三是大力培育发展行业协会商会类社会组织。进一步推进政社分开，使之真正成为组织健全、制度完善、权责明确、运行规范的社会主体，发挥行业自律和专业服务功能，为会员和社会公众提供方便快捷的专业化服务。四是切实加强对社会组织的监督管理。完善社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动。

5.建立完善的依法治理工作和保障机制。一是加强领导机制建设。进一步建立健全普法依法治理领导和办事机构，保证机构规格、编制与所承担的任务相适应。建立健全党委统一领导，职能部门依法各司其职的责任落实机制，以党委（党组）书记为第一责任人，将依法治理作为重要议题，纳入工作计划，切实推进落实。建立健全并落实工作例会、重大事项报备、情况通报等工作运行制度，完善目标任务化、任务项目化、项目责任化工作推进方式，以科学、完备、行之有效的制度体系为依托，各方联动从整体上推进工作。二是加强考核机制建设。建立健全科学完备的依法治理指标体系和考核标准，每年对普法规划和人大决议执行情况进行检查或抽查，组织好中期推动和五年检查验收工作，适时引入社会评估机制。强化考核结果的综合运用，形成相应的奖惩问责机制，确保各项工作落到实处。三是加强队伍建设。强化干部学习交流和培训，建立入门培训制度，切实提高队伍素质。

值此“六五”普法总结验收之际，我们将认真总结经验，直面存在的问题，搞好“七五”普法调研，找准定位，趁势而为，对依法治理工作进行整体谋划，做好顶层设计，以新理念提出新思路，以新办法解决新问题，进一步提升依法治理成效，不断推进法治天津建设开创新局面。

（责任编辑 赵海鸥）