检察机关内部权责关系之探析——以主任检察官办案责任制改革为切入

彭智刚（北京市西城区人民检察院副检察长）

邢晓玲（北京市西城区人民检察院）

引言

检察委员会制度是我国检察制度的重要组成部分，其运行状况直接关系到整个检察机关的权力运作。2013年11月，中央新一轮关于深化司法体制改革的意见要求“探索建立突出检察官主体地位的办案责任制”。2013年底、2014年初，最高人民检察院相继下发文件，在全国7个省份17个检察院开展新一轮检察官办案责任制试点改革，推广“主任检察官办案责任制”。主任检察官办案责任制改革实际涉及的是检察权具体由谁来行使的问题。由于该办案责任制赋予主任检察官一定程度的独立性,而检委会则带有明显的集体决策色彩，如何应对这种变化，是摆在检委会制度面前的一个问题。

一、考察：检委会与检察官独立办案之间存在的问题

1999年，最高人民检察院开始在北京、天津、上海等地开展主诉检察官办案责任制试点。但由于相关配套措施没有及时跟进，更主要的原因是制度设计先天不足以及司法实践中主诉检察官的“权、责不匹配”，这项制度的运行面临重重困难，终于难以为继，这项改革在很多地方名存实亡，重新回到了“三级审批制”的老路①项明：《主诉检察官办案责任制改革与完善》，载慕平主编：《检察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第182页～187页。。

在主诉（办/侦）检察官办案责任制推行的十多年司法实践中，由于该办案责任制名义上赋予了主诉（办/侦）检察官一定程度的“独立性”,将案件交由其自主判断、处理检察业务,而检委会则带有明显的检察集权色彩，基于这一原因，主诉检察官办案责任制与检委会“集体断案”在某些方面存在一定程度上的冲突。从历史发展的关系来看，“主任检察官制度”理应是“主诉检察官制度”的升华②黄曙、周甲准：《主任检察官视野下的内设机构改革》，《人民检察》2014年第10期。，二者相比，主任检察官办理案件的独立性更强，也正是这个独立性的要求，更加加剧了主任检察官办案责任制与既有检察体制的冲突，具体表现在：

（一）缺乏直接性

尽管直接言词原则并不适用于审前阶段,也不要求检察机关遵守严格的亲历性,但必须承认,亲身经历对于正确判断事实问题、法律问题以及正确作出诉讼决定、采取诉讼行为具有至关重要的作用。但是在检察长主导决策以及检委会研究案件的过程中，承办人只是一个办案的铺路石，其最终办案决策主体是检察长和检委会这两个主体，检察长和检委会承担了一个“办案人之上的办案人”角色，

在司法活动中，只有近距离观察并在此基础上作出正确的判断，才更接近真实，也更让人信服。检察委员会的成员不参加或者直接感知审查活动，在召开检察委员会会议时也不允许控辩双方到会议上当面陈述，也不直接接触证人、鉴定人、物证、书证等，而是仅仅通过书面材料、案件汇报等形式的认知容易存在偏差进而影响司法认知的准确性。“对案件情况全面了解的主诉检察官没有决断权，而对案件情况不甚了解的检委会却有决定权”，这种尴尬实际上在司法实践中很常见。

（二）检察机关办理案件责任划分不明

检察机关办理案件责任划分不明，司法实践中主要有以下两种情况：

一是检察官和检委会之间的责任难以落实。《检察人员执法过错责任追究条例》明确规定，检察机关及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。承办人员隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由承办人员承担责任。这一规定固然不错，但问题在于，事实认定是法律适用的基础，在某些案件中事实认定比法律适用更为困难，而且事实认定与法律适用相比也往往不是泾渭分明的，这就使得负责事实认定的检察官与负责法律适用的检委会之间的责任分配未必科学、合理，实际上在司法实践中双方责任也难以截然分清。

二是检委会责任追究几乎为零。尽管“检察委员会讨论案件，应当由检察委员会负责”，但是集体负责的责任承担方式，似乎人人有责，但又责任分散，实践中多出现一旦追究责任，只有检委会承担，容易造成仅仅是由检察机关承担责任甚至最终不了了之的局面③刘翠娇：《论检察委员会委员的责任追究制度》，载杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第93页。。

（三）司法资源浪费

检察官出于趋利避害的心理，难免倾向于将争议案件、新型案件、有信访风险的案件提交检委会讨论，争议案件、刺头案件俨然成了重大案件的代名词，更有甚者变相将一些普通案件或在侦查阶段就把案件提交检委会，让委员们讨论侦查技术、方法和适用法律的问题——将案件提交检委会，在检察机关内部成了检察官推卸责任的方式④谢晓歌：《检察委员会制度的特点及其改革发展思考》，《人民检察》2008年第8期。。此外，由于对重大案件的范围认识不统一，主观色彩相对比较浓厚，实务中也难免会出现“该上检委会的未上，不该上检委会的却上”的尴尬局面。过多致力于案件的讨论和处理，使得检委会俨然成了“第二办案机关”。

上述两种情况，都有冲淡主诉检察官独立、公正、高效办案的效果以及审查案件的责任感的风险，也极大地挤占了检委会从事重大问题的研究、形成科学决策的发展空间，导致检委会自身的职能严重弱化，既浪费司法资源，也损害了检委会的权威。

(四)检察官积极性降低

检察官将案件提交给检察委员会审议，从而启动检察委员会议事程序，容易形成和固化了检察官的依赖心理。审视司法实务，我们不得不承认，检察委会的存在以剥夺或者正在剥夺许多普通检察官“成长的权力”⑤孙清平：《我国检察委员会制度之探讨》，《前沿》2011年第15期。。从检察官方面讲，在办案过程中会受到希望成功与惧怕失败两种心理因素的影响，而错案追究制度使得惧怕失败的心理成为检察官办案过程中的主导心理。

实际上，在实行主诉（办/侦）检察官办案责任制以来，全国各地普遍存在主诉检察官因为惧怕办错案被追责而对案件不真正负责，转而将大量案件提交检委会讨论的情况⑥张温龙：《论现行检察委员会制度面临的困境与出路》，《中国检察官》2012年第9期。，以致一些基层检察院的检察委员会讨论案件的范围大有扩大趋势。可怕的是，总想依赖检委会帮助把关，严重限制了作为个体的检察官的独立性和积极性，不利于业务水平的提高。

可以预见的是，当前推动主任检察官办案责任制的改革，如果不对症下药，进行有针对性的解决，也会遇到在主诉（办/侦）检察官办案责任制时期遇到的问题，故上述分析显得尤为必要。

二、反思：主任检察官办案责任制对检委会的新要求

主任检察官制度的发展趋势与检委会的运作理念之间存在矛盾，为了避免与主任检察官办案责任制改革发生冲突进而削弱检察体制改革新举措的功效，检委会制度应该也必须根据新的司法改革形势的需要进行调整以适应新要求。

（一）强调检察官主体地位

在越南，检察委员会根据少数服从多数的原则，按照法律的规定讨论和决定重大问题；在荷兰，检察委员会的职能范围主要包括制定指导检察官执法的刑事政策、人事管理职能、财政管理职能；在俄罗斯，法律明定检察院检察委员会是咨议性机构。可见，检察委员会制度集多种职能于一身，特别是对案件行决策之权已不是主流，更多的是检察委员会对疑难案件的定性以及重大案件（一般为对事实、证据无争议的案件）的处理提供咨询意见，供检察官参考，而无权要求检察官执行。

我们认为，通过检察官个体决策使其相对独立地行使检察权，同时将权、责、利相结合，能够最大限度调动检察官的积极性、创造性。首先，检察官的个体决策有利于发办案人员的能动性，提高办案的效率。其次，检察官的个体决策有利于明确办案责任和监督。一旦案件出错时可以直接追究到案件的承办人，相比群体决策那种责任模糊而言更有利于责任的落实和追究。再次，检察官个体决策还有助于提高办案质量与责任意识，并促使检察官注重自身素质，从而实现检察活动专业化，提高检察机关公信力。

（二）发挥业务领导作用

法律是相对保守、稳定的，社会发展却是快速甚至迅猛的，作为检察机关的最高业务决策机构，除了对重大案件讨论决策之外，检委会还需要对检察工作中的新情况、新问题进行研究，强化与业务相关的重大问题的决策，以提高检察机关的执法能力和检察官的业务水平。对此，有人呼吁“增加对于其他重大问题讨论决定的成分”，称其为检委会的职能扩展,我们认为，这与其说是检委会职能的扩展，不如说是其本有职能的充分发挥，是法律既有规定中的应有之义。

（三）简化程序，提升效率

随着社会的发展，人们越来越多地关注于司法效益，主任检察官办案责任制改革的背后也有司法效益的考虑，司法效益不能简单归结为司法资源和司法成本的降低，也意味着公民权利在合理诉讼期限内的实现⑦王仕志：《谈检察业务决策机制》，《国家检察官学院学报》2007年第1期。。

检委会在集体研究、讨论案件中容易出现议而不决或纠缠细枝末节的现象，特别是，有时因主要领导出差或者忙于处理其他事务性的工作，往往要等到诉讼时限将到才匆忙召开检委会讨论，诉讼进程繁冗拖沓,以北京市某基层院为例，2013年，该院检委会共讨论案件196件。如此多的案件，等待会议讨论的时间就是一个有着漫长意味的数字，办案效率的消耗程度可想而知，诉讼效率的低下在所难免，并且对于侦查活动来说很可能贻误时机,造成难以预料的不利后果。

三、探索：检委会制度的完善路径

我们认为，完善检委会制度应该采取“相对合理主义”⑧所谓相对合理主义，是指在一个不尽如意人的法制环境中，在多方面条件的制约下，无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能乞求尽善尽美。见龙宗智：《相对合理主义及其局限性》，《现代法学》2002年第4期。，即在现有基础上提出符合司法实际情况的设想和中肯的改革措施，既发挥主任检察官独立办案、公正高效的优点，又实现检委会民主、科学决策，使两者之间可能出现的矛盾得以调和，各自良好运行。

（一）增强检委会的专业性

1.去行政化：调整检委会委员组成。实践当中，检委会委员的组成人员一般包括检察长、副检察长和一些内设机构负责人，这种清一色的行政化人员构成或者说将检委会成员资格作为一种行政待遇的做法遭到很多诟病。这种委员组成的行政化，不能保证检察委员会委员的业务素质，往往是“通才”较多而专家较少。

我们认为，要以精英化为导向，改善委员结构，突出专业化，积极落实2005年10月高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中尚未落实的重要内容，即“按照一定比例选拔政治强、业务精、议事水平高的资深检察官和优秀检察官担任检委会委员”。

具体而言，改变委员与行政职务挂钩的传统模式，按选贤任能之精神，除正副检察长外，其余委员名额按代表性、广泛性、公正性的要求，在层次结构上适度调整，优化合理配置。首先，明确业务部门负责人及符合条件的资深检察官可以担任委员；非业务的院级领导和其他非业务部门负责人的党组成员不得进检委会。其次，明确委员的任期、更换条件和程序，明确检委会委员任期同检察长的任期。如果委员任期届满仍需要担任的，由检察长提名，重新提请人大常委会任命，使检委会能及时补充新鲜血液。最后，应规定委员在任职期间有违反法律及相关规定的情形，如委员在一年之中出现三次或一届之中累计出现五次错误意见导致错案产生的，或一年中三次非因公事不能出席检委会等情形的，则该委员应当自动引咎辞职或由检察长提请人大常委会罢免其委员职务。同时，可根据议事事项的不同，尤其针对案件讨论，设置“机动委员”，“机动委员”并不是当然检委会委员，只有在涉及自身业务范围时成为享有同等权利的检委会委员，如可设置民行委员、公诉委员、侦监委员等。

作为检察机关业务决策机构的成员，检委会委员理应具有代表性，能覆盖主要业务部门，院领导及内设机构负责人并不天然具备委员资格，由具有较高的法律知识水平、品格高尚、法学功底深厚、办案经验丰富、在业务上有一定权威的检察官担任，即由目前的“权力型”委员向“专家型”委员转变，实现检委会委员的精英化，是不可回避的趋势。主任检察官办案责任制改革之下，根据各地检委会的工作实际，确定这一比例，量化专业指标，配置好这部分委员，并逐步扩大检察官在检委会中所占比例，应是当务之急。

2.把好关口：强化检委会办事机构作用。作为检委会运转的协调中心，检委会办事机构承担着“程序过滤”的责任，应当在会前对提请检委会讨论决定的案件进行程序性审查，把不符合上会条件的案件剔除出去，为检委会“减负”，保证检委会的权威性，也凸显检委会的专业性。

检委会办事机构对提交检委会研究的案件，在程序性审查方面要严格把关，限制个案的讨论数量，坚决避免某些案件承办人和业务部门将提交检委会讨论视为回避问题、推脱责任的手段和方式。凡属检察官独立办案范围的检察事务，不再交由检委会讨论决定，个案适用法律问题存在重大疑难的除外。属于应当由检委会研究的案件，还要严格限定提起的时间，总之，要避免检委会成为“避难所”。⑨赵志坚、徐鹤喃：《检察委员会工作机制改革研究》，载慕平主编：《检察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第49页。

此外，对于属于检委会讨论的案件，也要尊重司法规律，一般对案件事实问题不做讨论，而由承办的检察官通过直接审查证据材料建立内心确信来把握案件事实。对此，也应由检委会办事机构进行审查。

（二）整合检委会的职能

1.监督、评价：培养检察独立精神。有论者指出：“检察理念对于检察人员来说，是其法律意识结构的核心和灵魂。”⑩朱秋卫：《我国检察权的定位及职权配置研究》，中国政法大学出版社2012年版，第180页。检察独立精神的养成，固然取决于检察官内心对于法律的信仰，而多种法律、法规、规章制度乃至外部物质层面建设作为硬性措施，也是必不可少的外因。因此，在主任检察官办案责任制的推进过程中，检委会监督、评价方面的制度层面设计，能够帮助检察官尽快地成长、成熟起来，成为合格的法律职业人，得以全面展示其作为“法律监督者”或者“法律守护人”的形象。

一方面，检委会主要通过讨论重大案件，比如对不起诉案件、撤销案件、抗诉案件等讨论，加强对案件质量的监控效果。另一方面，检委会采取其他方式进行监督，比如通过检委会授权办事机构或者指派委员开展执法检查，要求办案文书向检委会备案等方式，加强对检察官办案的监督。同时，建立检委会决定执行责任制，将执行本院检委会决定的情况纳入检察官年度工作业绩考核范围，通过定期开展对检委会决定的执行和反馈方面的检查，及时发现可能存在的检委会决定无正当理由久拖不办或在执行中发现问题却不予以反馈的情形，适时、客观了解执法办案的实际情况。

需要指出的是，检察委员会的这种监督仅限于对人的监督,不针对具体的案件，不再决定案件的处理结果。只要承办案件的检察人员在办案中严格依法进行,则无权干涉其办案活动。

同时，检委会还应当立足于内部制约，通过办事机构对检察官办案质量的评查，有效掌握执法办案和检察权运行的整体情况，同时就检察官的个人品行、业务水平作出相应的评价⑪黄海、梁晓淮：《论检察委员会的法律地位及其改革完善》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。。这种评价由于具有法律上的意义,对于发现优秀人才,淘汰不合格人员,选拔优秀检察官都具有十分重要的意义。这样,检察委员会通过评价的职能不但使自己跳脱了具体的案件事务,科学合理地配置了优势资源,也调动和提高了承办案件检察官的责任心、积极性。笔者认为，检委会良性的考评考核机制,提高办案的质量与效率同时也提升了办案主体的专业素能。

2.提供指导：全面领导业务工作。检察官作为认识事物的个体，即使其政治素质很高，业务能力很强，相对于日新月异的复杂社会，其能力也是有限的，在面对知识不断更新的社会和日趋复杂的案件时，尤为如此。检委会的业务指导作用即显现出其价值来，集中表现在为检察官办理疑难、复杂案件提供智力上的支持。检委会应当藉由对讨论的案件和问题进行调查研究，归纳总结，研判检察工作中具有全局性的业务工作，发现法律适用和执法活动中存在的问题并进行指导。当然，这种指导不是一种具体的指导，二是一种宏观指导；不是一种参考性的指导，而是一种具有权威性的指导。⑫宋聚荣、朱会民：《我国检委会制度的价值、困境和出路》，载杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第61页。具体内容包括以下方面：（1）通过研究制定工作指导性文件以及检察业务、管理等规范性文件，发挥检委会的一般指导作用；（2）通过研究重大专项工作部署和专项工作、听取重大业务工作汇报等，发挥检委会的宏观指导作用；（3）通过研究类案、类罪及典型疑难复杂案件，发布指导性案例，发挥检委会对执法办案的指导作用；（4）通过及时总结检察工作经验，发现业务工作中存在的问题和不足，进一步提出加强和改进的措施，或是向有关部门提出立法或司法解释建议。

结语

检察委员会制度从其产生、发展到确立，有其历史的必然性和现实合理性。检察委员会制度将在今后一个时期内长期存在，为克服制度本身的诸多不足，功能的调整和制度的改良甚为必要。从检察委员会自身存在的问题观察，检委会存在委员偏行政化、宏观指导作用愈加削弱、无法切实发挥检委会应有职能等种种问题，这些问题如不能得到合理解决，将极大限制检委会工作的进一步开展。而从发展的角度看，检察委员会的角色淡出则是司法规律的必然要求。随着司法专业化和检察职业化进程不断加快，检察官整体素质不断提高，检察官独立性越来越强，职业检察官必将取代检察委员会的地位与作用。检察委员会制度功能作用的逐步消退将成为一种发展趋势，职业检察官的角色替代也将成为历史必然。