关于进一步完善社区矫正工作的思考

一、我国社区矫正的发展历程和基本特征

社区矫正是以社区为基础的矫正罪犯的制度与方法。社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动 ①。

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，部署在六个省区市开展社区矫正试点工作，由此拉开了社区矫正试点工作的序幕。从11年的发展历程分析，大致可以分为三个发展阶段。

第一阶段：2003年7月- 2009年9月社区矫正工作局部试点阶段。2003年7月，“两院两部”发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确规定了社区矫正试点工作的意义、社区矫正的适用范围和任务，确定在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省（市）开展试点工作。在总结首批试点经验的基础上，2005年1月，“两院两部”下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，把河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等12个省(区、市)列为第二批开展社区矫正试点地区。社区矫正试点由6省（市）扩大到18省（区、市），涵盖了中国经济最发达的东南沿海地区、欠发达的中部部分省份以及不够发达的省（区、市），以便推进和深化社区矫正工作，更全面地探索社区矫正之路，为在全国全面试行社区矫正打下实践基础。这三年，社区矫正试点工作进展顺利，在维护社会和谐稳定、降低刑罚执行成本等方面起了重要作用，发挥了非监禁刑罚在教育改造罪犯方面的积极作用，为完善我国刑罚执行制度作出了有益的探索。

第二阶段：2009年9月- 2012年1月社区矫正工作全面试行阶段。2009年9月“两院两部”下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，部署在全国试行社区矫正工作。全面试行以来，社区矫正工作迅速发展，覆盖面不断扩大，矫正人员数量也逐渐增长。在全面试行工作中，各地普遍建立完善了党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，确保了试点试行工作的扎实推进。2011年，十一届全国人大常委会第十九次会议通过的《刑法修正案（八）》明确提出“对管制的犯罪分子，实行社区矫正”，社区矫正制度首次在我国刑事基本法律中确立下来。

第三阶段：2012年1月至今社区矫正工作全面实施阶段。2012年新修订的《刑事诉讼法》第258条规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。社区矫正工作由政策性规定上升为国家基本刑事法律制度，有了明确的、完整的上位法依据。据此“两院两部”联合制定了《社区矫正实施办法》，对规范社区矫正工作提出了更加具体的要求。

从我国社区矫正实践分析，社区矫正作为一种刑罚执行措施，与传统的监禁矫正管理相比，具有以下五方面显著特征。

1.在刑罚体系上，社区矫正是与监狱行刑相对应的行刑方式，是非监禁的刑罚执行活动。社区矫正的推行“体现了我国政府在治理犯罪问题上，从一味依赖严打的思维定势向宽严相济刑事政策的一种转变，是行刑社会化理念的具体落实” ②。其目的就是要通过非监禁的刑罚执行，降低改造成本，提高改造效率，缓和罪犯与国家的敌对情绪，控制与减少重新犯罪，为促进社会稳定服务。

2.在管理对象上，社区矫正对象主要是罪行较轻、社会危害性较小的“四种罪犯”。包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行以及被裁定假释在社会上服刑的四种罪犯。这些矫正对象与监禁关押的被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑（剩余刑期在三个月以上）的罪犯相比，罪行较轻或已经监禁改造不再具有明显的社会危害性，普遍存在社会危险性不大，主观危害性小的特点。

3.在职能定位上，社区矫正是教育改造罪犯的一种方法。社区矫正是一项严肃的执法活动，是我国刑罚执行制度的一部分，具有一定的刑事惩罚性和制裁性。社区矫正工作通过不剥夺矫正对象自由，或少剥夺和限制其自由，采用社会化办法与方式，对矫正对象进行监督管理、教育矫正和适应性帮扶，将其改造成为新人，重新融入社会。另外，社区矫正工作还负责对生活困难、疾病缠身、无家可归的社区服刑人员，给予人道主义的社区服务和社会救济。

4.在组织架构上，社区矫正的主体是专门的国家机关，辅助力量是相关的社会团体、民间组织和社会志愿者。根据2003年“两院两部”联合发布的《社区矫正试点工作通知》的规定，社区矫正由司法行政机构牵头，组织有关单位和社区开展社区矫正工作。社区矫正经过探索与发展基本上形成了“政法委统一领导，司法局组织实施、政法各部门协作配合，基层司法所具体执行”的工作格局。另外，为更好地教育改造罪犯、帮助救济弱势服刑人员群体，政府还积极扶持与倡导社会团体、民间组织和社会志愿者参加社区矫正工作，充分利用社会资源，开展对社区矫正对象的教育改造工作。

5.在工作模式上，社区矫正运用社会化工作方法，充分利用社区资源和力量。社区矫正在工作模式上具有广泛的社区参与性，主要是将矫正对象置于社区内，让其与社区生活密切结合，不失掉工作、不离开家人、不断绝朋友，在社区中接受社区矫正机关及辅助机关和工作人员的监督和帮助。社区矫正对象则通过自己的努力，如社区服务、劳动赔偿、赔礼道歉等方式，弥补自己的违法行为对社区和被害人所造成的伤害，以赢得社区的尊重、接纳及被害人的谅解、宽容。

从我国实行社区矫正的实践分析，至少应该有三个方面的实践作用：

1.实行社区矫正是贯彻宽严相济刑事政策的实践选择。宽严相济刑事政策是罪刑相适应刑罚基本原则在刑事政策安排、司法实践的法定化、具体化。社区矫正既是我国一项重要刑事执行政策安排，具有明确的刑事实体法、程序法依据，也是贯彻落实宽严相济刑事政策的具体制度安排，具有可遵守的部颁规章的现实制度依据；既体现刑罚执行的法定性、严肃性，同时也适应国家行刑轻缓化、非监禁化发展趋势，体现了刑罚执行的社会化、人性化。

2.实行社区矫正是有效体现人权保障的制度安排。罪犯人权保障问题是国际人权领域斗争的一个焦点问题。1990年12月在古巴召开的第8届联合国预防罪犯与罪犯处遇大会通过的《非监禁措施最低限度标准规则》（又称《东京规则》）为非监禁措施的实施和执行提供了基本的国际准则，也以国际规则的形式为实行社区矫正，保障罪犯人权提供了国际法依据。从遵循国际通行规则的角度讲，我国实行社区矫正制度不是一项权宜之计，而是创新刑罚执行制度、维系罪犯社会关系、促进罪犯再社会化、加强罪犯人权保障的治本性实践选择。

3.实行社区矫正是提高改造质量的重要途径。我国《监狱法》确定的刑罚执行的基本方针是：惩罚和改造相结合，以改造人为目标。但在刑罚执行的目标框架中始终存在一个悖论，即监狱以高墙电网在实现了罪犯与社会的物理隔离的同时，也阻断了罪犯的社会关系，存在着“交叉感染”“深度感染”问题，影响了罪犯的再社会化进程，提高了再犯罪风险，与刑罚惩罚与改造罪犯，预防与减少犯罪的目标相背离。实行社区矫正制度，在较大程度上解决了监禁刑的一些弊端，有利于罪犯再社会化，降低再犯罪风险，提高罪犯改造质量。据统计，截至2015年5月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团都已开展社区矫正工作，各地累计接收社区服刑人员242.9万余人,累计解除矫正169.6万人,现有社区服刑人员近74万人 ③。

二、北京市社区矫正工作发展状况及存在问题分析

（一）北京市社区矫正工作发展状况及分析

经过10多年的试点试验、实践探索，北京市社区矫正工作形成了“市委政法委统一领导，市司法局组织实施，相关部门协作配合，基层司法所具体执行”的工作模式。截至目前，全市累计接收社区服刑人员4.8万余名，解除矫正近4.4万名，在矫人员4000余名，矫正期间再犯罪率始终保持在0.1%以下，取得了良好的法律效果和社会效果。

1.形成了社区矫正工作开展的新机制。在现行法律框架下，经过10多年的探索与发展逐步形成“北京模式”。在具体矫正项目上，北京积极拓宽矫正形式：启用社区服刑人员教育中心，对新接收社区服刑人员进行集中教育和分类教育；开展社区服刑人员电子监管、指纹报到试点工作；强化社区服刑人员参加社区服务公益劳动；建立社区评议、矫正宣告工作制度等；建立市、区县两级社区矫正执法督察机制，在市司法局社区矫正和安置帮教工作处及区县司法局承担社区矫正工作的科室加挂社区矫正管理总队、社区矫正管理支队的牌子，实现“一套人马，两块牌子”的工作模式，专门负责社区服刑人员的日常管理、教育、考察和监督工作。实际工作中，社区矫正的具体执行与矫正内容，由司法行政系统的基层司法所及社区工作者承担与落实，特别强调在党委政府的统一领导下，采取各相关部门密切配合、司法所承担日常管理工作，广泛调动与整合社区力量，注意社区安全，提高教育改造质量，最大限度地将罪犯改造成为符合社会要求的新人，预防、控制与减少犯罪。

2.推进了社区矫正工作运行的法制化。北京市根据《刑法》《刑事诉讼法》以及“两院两部”有关政策规章，建立健全相关社区矫正规章制度，在帮教安置、就业保障、场地建设、工作考评、责任追究、收监执行、动态管理等方面作出明确规定。如研究制定了《北京市社区矫正实施细则》《关于进一步加强社区矫正和刑释解教人员帮教安置工作的意见》《关于进一步加强社区矫正和刑释解教人员就业与社会保障工作的意见》《关于做好北京市区县阳光中途之家建设相关保障工作的指导性意见》《关于对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行社会调查工作的实施办法（试行）》《关于对新接收社区服刑人员集中开展社区矫正初始教育的实施办法（试行）》等，通过制度建设使北京市的社区矫正工作有章可循，有规可依，得到稳步推进。

3.增强了社区矫正队伍建设的专业化。北京市积极探索，建立了“专群结合、专兼结合”的“3+N”社区矫正专业队伍。“3”是在司法所建立司法助理员、抽调监狱、教育矫治局干警及社工协管员三支专业专职力量；“N”为社会辅助力量（社会志愿者），主要由社区干部、社区居民和社区服刑人员家属等志愿者组成。目前，我市从市监狱局、市教育矫治局抽调参与社区矫正工作干警387人，男性262人，女性125人，社区矫正协管员845人。北京市还积极通过岗位大练兵活动、行政执法专项整治活动等工作，提高社区矫正工作人员的专业化水平。通过对社区矫正工作人员开展心理学培训，招录具有心理学专业背景的高校毕业生等途径，建立了专兼结合的区县、街道乡镇、村居社区三级心理矫治工作队伍。

4.实现了社区矫正工作开展的规范化。北京市多方筹措资金，加强对社区矫正工作的资金支持和事业机构、办公用房、业务装备的保障。特别是为破解社区服刑人员和刑满释放人员回归难、接纳难、就业难等瓶颈问题而建立的“阳光中途之家”有力推进了社区矫正工作的规范化建设。“阳光中途之家”是专门对“两类”人员进行教育、培训、救助和过渡性安置的社区矫正和安置帮教机构。北京市出台了《阳光中途之家管理办法》，编印了《阳光中途之家教育培训课程教学大纲》，实现标准化管理，规范化运行。目前，北京市16个区县全部建立了“阳光中途之家”，各区县“阳光中途之家”累计对“两类”人员共开展教育服务53676人次。其中集中教育14028人次，社会适应指导9355人次，心理咨询和辅导8178人次，就业帮助10178人次，组织社区服务11072人次，食宿救助865人次。“阳光中途之家”建设经验和工作模式得到了中央、司法部的肯定，在国内外产生良好影响。

5.电子监管模式进入试点阶段。由于社区矫正服刑场所具有开放性，如何对社区服刑人员实施有效的监管面临挑战。北京市除了注重吸收社会力量加强对矫正对象的监管外，积极与社会相关机构合作，开发建立了社区矫正电子监管项目系统，通过无线网络技术和先进的GPS系统，及时掌握和监控罪犯行踪，实现了对社区服刑人员尤其是危险系数较高的社区服刑人员的区域监管。目前该电子监管项目系统已经在怀柔、平谷两区完成试点工作，下一步将对该系统进行完善，为全面推广打下基础。

（二）北京市社区矫正工作存在的问题及分析

经过10多年的探索实践，北京市社区矫正工作取得长足发展，但是总体上讲，社区矫正工作开展基础弱，实践经验还不够丰富。同时还有许多现实性难题需要认真加以研究解决。

1.社区矫正工作的相关规章制度还不健全。当前，《社区矫正法》还未出台，社区矫正具体如何执行，主要依据就是“两院两部”发布的有关文件。结合有关文件，北京市先后制定出台了《北京市社区矫正实施细则》等多项规章制度，但在实质上缺少全国性的上位法的支持，新修订的《刑法》和《刑事诉讼法》也未明确规定司法行政机关就是社区矫正的执行机关，导致对社区矫正的执行权没有法律依据。而且现有的规章制度也不能够满足深入推进社区矫正工作的需要。比如对目前社区服刑人员的考核、惩罚方面，缺乏恰当有效的法律制裁措施，致使对矫正对象执行刑罚，体现不出应具有的惩罚性和威慑力。在保外就医罪犯办理续保的病情鉴定方面，对于暂予监外执行女性罪犯逃避收监的处理方面以及对非京籍社区矫正人员的监管方面也都缺乏完善的制度，这些都影响着社区矫正监督管理工作的实际效果，需要进一步健全。

2.社区矫正工作队伍建设专业性不够强。由于社区矫正工作的特殊性，对矫正工作者的素质也应当有比较高的要求。但目前北京社区矫正相关的专业性人才比较缺乏，社区矫正工作者的专业水平较低。作为社区矫正工作主体的司法所工作人员现阶段基本都是兼职人员，难以指定人员专职从事社区矫正工作。区县矫正帮教科的编制普遍为3人，工作任务多，对社区矫正工作没有精力去深入钻研。虽然北京市构建了“3+N”的社区矫正队伍，但是，从实际情况看，社区矫正协管员年龄偏大，文化水平低，法律功底弱，专业性不强。由于宣传力度不够等原因，社区矫正工作志愿者的招聘也存在人数不够、志愿者自身素质不高等问题。

3.社区矫正工作开展的经费标准不够高。社区矫正工作已开展10余年，北京市目前唯一可供执行的经费标准仍是市财政局、市司法局于2004年12月出台的《关于加强北京市区县司法所经费保障指导性意见》(京财行[2004]2198号)。按照该规定，依据当时各地区经济发展水平，将十六个区县划分为三类地区，一、二、三类地区的社区矫正经费分别按照矫正人数每人每年400元、300元、200元。但是，随着社区矫正工作标准的提高，难度的加大和工作量的增加，已远远不能满足日常办公、帮扶救助、维稳安保工作的需要。

4.社区矫正工作开展的基础设施不完善。目前，基层司法所大多在地方政府办公楼里办公，甚至有的还与其他职能部门一起办公，没有独立的办公场所，难以单独设立宣告室和谈话室。基础硬件设施的不足，在一定程度上影响了社区矫正的严肃性和工作的正常开展。

5.社区矫正工作开展的社会基础不牢固。北京市社区矫正工作的开展，群众自发性的参与还相对较低。对社区服刑人员的监管，仍停留在传统报到手段，如电话报到、当面报到、矫正小组成员报告等，周围群众对其自觉监管的自觉性还不高，缺乏参与的积极性。群众对社区矫正的了解程度也比较低，参与社区矫正工作的主要是民调（治保）主任，但是由于社区工作任务繁杂，民调（治保）主任还承担多项工作，有时难以及时向司法所反馈社区服刑人员的情况，这就使我们掌握社区服刑人员情况严重滞后。与此同时，由于社区服刑人员分布广，工作、生活、身体健康情况不一，加之全市适合的社区服务项目缺乏且单一，基层司法所集体组织社区服务工作难度较大，主要是委托村（居）委会组织所属社区服刑人员进行社会服务。由于村（居）基层工作繁杂，以及部分村（居）干部对社区服务的意义理解不深，对组织社区服刑人员参加社区服务的监督管理流于形式。从社会服刑人员自身看，与监禁环境相比，在非监禁执行环境中，社区服刑人员缺乏对社区矫正刑罚执行性质和罪犯身份意识的深刻认识和体验，罪犯意识和服刑意识也普遍淡薄，接受矫正的积极性和自觉性也不高。

三、完善社区矫正工作的对策意见

（一）完善制度，创新体制机制

健全的制度是推进社区矫正工作深入开展的保障。在日本，其社区矫正发展的最鲜明的特点之一，就是实践中的每一措施背后都有制度保障，针对事后安置、假释、缓刑和其他非监禁罪犯，日本都制定颁布了一系列规章制度 ④。北京市在深入推进社区矫正工作中要修订完善社区服刑人员考核奖惩、分类管理、社区服务等相关制度，形成以《北京市社区矫正实施细则》及其补充规定为基本内容的系统完备的社区矫正制度体系，并且加大制度落实情况的监督检查力度，建立市、区县两级社区矫正执法督察机制。在制度的保障下，构建完善的非监禁刑执行和社区矫正机构。在市司法局社区矫正和安置帮教工作处和区县司法局承担社区矫正工作的科室加挂社区矫正管理总队、社区矫正管理支队的牌子，实行“一套人马，两块牌子”的工作模式，专门负责社区矫正对象的日常管理、教育、考察和监督工作。

（二）提高社区矫正工作队伍的专业化水平

提高社区矫正工作水平，必须要有一支具备专业素质的矫正人员队伍，这些人员是社区矫正工作执行的主体。在社区矫正制度比较成熟的美国，“社区矫正工作者都具有本科以上学历和刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面的专业背景，还兼具多重身份。在多数州，均规定从事社区矫正的工作者隶属公务员序列，身份上属于政府行政官员，而且他们中绝大多数从事与法律相关的工作，精通法律，专业性强，熟谙社区矫正的程序与内容。 ⑤”借鉴国外先进经验，北京将在固化抽调市监狱局、市教育矫治局干警参加社区矫正工作机制的基础上，加强社区矫正专业队伍建设，充实由司法助理员、干警、协管员、志愿者组成的社区矫正队伍。各区县司法局要统筹现有的领导职数和人员编制，落实专门分管社区矫正工作的局领导，所管社区服刑人员不足20人的司法所要落实一名专职从事社区矫正工作的司法助理员，所管社区服刑人员在20人以上且司法助理员在4人以上的司法所要配备一名专职负责社区矫正工作的副所长。同时，加强社会辅助力量建设，发展社区矫正协管员和志愿者队伍，完善社区矫正协管员队伍培养、评价、使用、激励机制，提高社区矫正协管员队伍的整体水平，真正发挥出社会志愿者在掌握社区服刑人员日常动向、开展跟踪帮教、化解矛盾等方面的积极作用。

(三)提高社区矫正工作的科学化水平

要开展针对性的个案矫正，及时、全面、深入了解社区服刑人员的思想动态和需求，成立专门的矫正小组，针对不同犯罪类型、心理特点、年龄特征和生活状况等，制定有针对性的矫正方案，做到一人一案。

社区矫正归根结底是一种刑罚制度，实际工作中要注重实现对社区服刑人员包括政治思想教育、劳动教育和心理健康教育的社区矫正教育目标。要建立固定的社区服务基地，丰富社区服务的形式和内容，开展社区服刑人员社区服务公益劳动，不断形成司法所委托村委会、居委会分散组织和区县司法局、街道乡镇司法所集中组织相结合的社区服务公益劳动模式。要加强对社区服刑人员表现情况的评议。在每个社区选聘热心社区矫正工作的居民（村民）代表，协助对社区服刑人员进行监督，并对其遵纪守法、参加社区服务等日常表现情况进行评议。充分利用北京市社区服刑人员教育中心，开展对全市新接收社区服刑人员的集中初始教育工作和重点社区服刑人员的集中法治教育工作。积极探索开展社区服刑人员电子监管工作模式，完善社区矫正电子监管系统，推广指纹报到模式，加强对社区服刑人员的监管，实现“人防”与“技防”的有效结合。

深入开展社区服刑人员心理矫正工作。充分利用区域内从事心理咨询和心理治疗的人才资源，或者向职业培训机构、心理咨询机构、行为矫治机构等社会服务机构购买公共服务，为社区矫正对象提供职业技能培训和心理咨询、心理矫治、行为矫治等服务，修复其家庭关系、友情关系、社会关系，提高矫治、教育的质量和效果。

（四）提高社区矫正工作的保障水平

2014年底，北京市印发《关于进一步加强社区矫正工作经费保障的意见》，确定每名社区服刑人员年度2850元的财政经费保障标准，为社区矫正工作的开展提供稳定的经费保障。但是，在社区矫正实行过程中,国家机关之间的互相配合是使社区矫正得以实际执行、实现刑罚目的的重要保障。北京市各区县、乡镇街道党委、政府要加强对社区矫正工作的领导，落实属地管理责任，加强社区矫正工作机构、人员、业务装备和业务场所等方面的保障，在政策范围内积极帮助解决社区服刑人员就业、就学、技能培训、最低生活保障、医疗、住房和户口等方面的实际困难，防止社区服刑人员因生活困难再次违法犯罪。公检法机关和民政、人力社保部门要依法履行各自职责，密切配合司法行政机关开展社区矫正工作。各级司法行政机关还要加强与人民法院、监狱、看守所的沟通，做好社区服刑人员管理的衔接与接收工作。

（五）营造开展社区矫正工作的良好社会氛围

要充分利用电视、广播、报纸、网络等载体，加大对社区矫正工作的宣传力度，使群众明白社区矫正是一种刑罚执行方式，对服刑人员进行矫治、教育和帮扶，是符合依法治国精神的一项制度。同时，还要广泛宣传社会力量参与社区矫正的意义、作用，争取群众的理解、参与、支持，为依法推行社区矫正工作营造良好的社会氛围，不断打牢社区矫正工作开展的社会基础。

课题组组长：

于泓源（北京市司法局党委书记、局长）

课题组成员：

康志龙、马腾（北京市司法局研究室）

（责任编辑 张文静）

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》［司发（2003）12号］。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》［司发（2003）12号］。

中国普法网：http://www.legalinfo.gov.cn.

程乾：《浅议社区矫正工作现状》，南京大学硕士学位论文（2013年）。

王顺安：《社区矫正理论研究》，中国政法大学博士学位论文（2007年）。