构建社会共治新机制推动教育公平有效实现

杨　妍　吴玉宗

(1.南京大学政府管理学院，江苏南京　210046 ；2.温州大学法政学院，浙江温州　325035)

构建社会共治新机制推动教育公平有效实现

杨妍1吴玉宗2

(1.南京大学政府管理学院，江苏南京210046 ；2.温州大学法政学院，浙江温州325035)

[关键词]社会共治；教育民主与法治；政府主导；自主办学

[摘要]党的十八大提出了“大力促进教育公平”的战略要求。解决我国当前教育不公平现象需要建立政府主导的社会共治教育资源配置的新机制。这个机制以教育的民主和法治为基础，以政府主导为平台，以教育投资主体和学校自主办学为实施载体，以多维主体的合力监督为保证。在这样的机制下可以推动和保证教育公平的发展。

教育公平是“指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上享有同等的受教育权利和机会。”[1]“所谓教育公平的问题，实际上就表现在国家或政府给每个公民提供受教育的机会, 以及这种机会的短缺与所有全体公民实现自己受教育这个基本权利之间的一个矛盾。”[2]我国的教育公平问题主要表现在教育资源(资金、学校设施、师资等)分配不均，形成了地区间、城乡间、社会群体间在受教育机会、享受优质教育资源等方面严重失衡，也形成了在同样层次的不同类型的学校之间享受教育资源的不公平，还形成了一些特殊的群体受教育权利得不到保障等。国家近期颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》把促进教育公平作为我国的基本的教育改革政策，把形成惠及全民的公平教育作为未来十年教育的发展目标。党的十八大报告提出要“大力促进教育公平，合理配置社会资源。”这实际上指出了解决教育公平的问题就是要解决教育资源的合理配置的问题。所谓资源配置是指资源在不同用途和不同使用者之间的分配。如果教育资源公平合理的配置，就不会有教育不公平问题的存在。我国过去的教育资源配置是单一政府计划配置的机制。在我国人们物质文化生活水平不断提高、教育大众化进程加快的情况下，人们对于教育公平的新诉求越来越强烈，旧机制下的教育资源配置的弊端越来越显露出来。实现教育公平的核心是建立改革旧教育资源配置的机制，创建政府主导的社会共治的教育资源配置机制。所谓政府主导的社会共治的教育新机制是指按照社会主义民主和法治原则，在政府主导下，由参与和关心教育事业的各种社会力量的权利义务关系构成的一种全社会共同治理的体系。这个新体制机制是法治为本、政府主导、投资主体和学校自主办学、社会广泛监督的体制。

一、 以民主和法治为社会共治的基础

教育关系到国家和民族的未来，是社会发展的百年大计。教育关系到社会的每一个家庭，也关系到每一个人。教育对于人的未来发展、社会的长远进步和民族的兴旺发达都有极其重要的意义。因此，如何办教育、办什么样的教育、教育资源如何筹措、教育资源如何配置等，都不只是政府的事情，更不只是教育行政部门的事情。它关系到广大受教育者、关系到众多的受教育者的家庭、关系到社会对教育产品的需求、还关系到教育机构和教育工作者，其影响是全面的。教育是全社会绝大多数人关心的大事，因此，教育的所有重大问题都必须有广大人民群众的参与和决定，必须建立在全民共识的基础上，只有这样才有有效实施的基础。因此，教育公平的机制必须建立在民主的基础上。同时，教育公平关系到全社会各个方面的努力，要把在民主基础上达成的共识上升为权威性的、刚性的法律，保证民主形成的教育公平的机制能够得到有效的运行，民主机制下形成的政策和制度能够得到有效的遵守，违反者受到应有的惩罚。民主和法治是教育资源配置社会共治机制的基础，这个基础保证着教育社会共治机制的有效运行。

教育资源配置新机制在民主的基础上运行。我国民主制度设计集中体现在人民代表大会制度上。因此，首先要充分发挥人大机关的作用，人大应该是教育资源配置社会共治的讨论、审查和决策的平台。教育事业的重大规则的制定、教育发展的重大政策的变动和教育财政资金的分配等，应该由人大来组织讨论、审查和决定。教育公平的维护应该更多的依靠人大制度来实现。各种教育社会共治主体在人大这个民主决策的平台上进行公开的利益博弈。而经过人大审查程序决定的重大事项，也更具有执行的权威性和公信力。我们过去的很多的非均衡发展的重大政策如211政策、985政策等都完全由国务院、教育部来决定，不经过人大审查和批准，是非常不正常的。从国际经验来看，要保证财政资金有效的投入到教育事业上去，必须让人大来决定和监督各级政府落实教育财政资金的拨付和使用，行政机关是社会共治的服务平台。其次，教育行政部门要建立起听取各方面意见的渠道，真正吸收广大人民群众的意见，还要建立教育诸相关方面人士的沟通、协商制度，而且还要把相关争议问题提交政府和人大审议。各级人大内要设立重大教育资源投入、配置的讨论、审查、批准的程序。只有在保证教育资源筹措、分配方面的民主机制，社会共治才有权威性的政策决定平台。最后，要保证教育资源配置的公平就必须把教育资源配置计划的制定、执行和监督全过程置于民主制度之下。第一，教育资源配置计划的制定必须公开透明。教育行政部门在制定教育资源计划前要向社会公开，教育行政部门制定的初步计划交由社会公开讨论，听取广大人民群众的意见和建议。收集意见后修订计划要召开听证会，听取与教育相关部门和人士的意见，最后由相关级别的人民代表大会决定。第二，教育资源配置计划的执行要公开透明。教育行政部门执行教育资源计划，执行过程要公开透明，接受全社会监督。第三，教育资源配置计划执行的效果要由审计部门、第三方评估机构进行绩效评估。只有这样的机制和程序才能保证教育资源配置的公平性和科学性。

教育资源配置新机制要在法治的基础上运行。社会共治是多元治理主体在法律基础上的共治。要建立社会共治的教育资源配置新机制，就必须完善《教育法》，使之成为社会共治的基础。要把民主基础上形成的教育方面的共识法律化，以保证民主的决策能够切实有效的贯彻、落实和实施。当前我国的《教育法》没有关于教育的社会共治的思想和内容，需要修订，应该在《教育法》中划分基本公共教育服务和非基本公共教育服务，明确社会力量进入不同教育服务的条件、投入比例和利益分享比例，明确各个教育主体的职责、权利和义务，把社会各个方面的力量整合起来，共同发展教育。法律中要明确政府、学校、家长、学生、社会团体、教育投资者在教育资源筹措、分配和教育管理方面的职责、权限及违约责任。特别建议制定《教育投资法》，以尽可能吸收更多的社会资金投入教育领域，确保教育资源投入相对充裕，从而为人民群众提供更多的优质服务。其中要特别对社会力量投入基本公共教育服务领域给予政府支持。对社会力量投入非基本公共教育服务的收费、经费使用原则和利润分享比例等都要规定清楚。要保证教育资源的投入和分配有法可依。这样各种社会力量才能够依法敢于、乐于投入教育资源。如果社会力量投入非基本公共教育服务，政府则可以抽出更多的教育资源投入基本公共教育服务。

二、 以政府作为社会共治的活动平台

政府是社会共治机制的活动平台，各种社会治理力量在政府的基础上来实现教育资源配置的共治。在民主决策和法律形成的过程中，政府要在其中发挥重要的提供信息、宣传主张和提供建议的作用。同时，政府也有责任把共治主体组织、召集起来协商的职责，最后，政府的政策和措施要依靠各个共治主体去实施，也需要得到其支持和配合。所以，社会共治机制的常规活动平台还是在政府。政府是共治的召集人、组织者和协调者。

我们批评政府单一化教育资源配置存在弊端，不是否认政府在教育资源配置方面的主导作用，而是认为应该拓宽教育资源的主体，增加资源投入的来源以充实教育资源。同时我们认为政府应该从具体的办学主体中退出来，更专注于履行教育资源的投入、教育资源分配的协调和教育资源使用的监督。在市场经济机制下，政府是公共教育服务的提供者，是教育资源的配置主体之一。从历史和现实的情况来看，政府的职能主要是学校举办者、办学者和教育产品消费者之间的管理者和裁判者，维护教育公平、促进教育公平的发展是政府最大、最重要的责任。胡锦涛总书记2007年《在全国优秀教师代表座谈会上的讲话》中，首次提出“要把促进教育公平作为国家基本教育政策”。因为教育公平既是社会公平的重要方面，又是促进社会公平的重要力量。所以，政府在新机制下的责任更加重大，任务也更加艰巨。但是，政府在教育资源配置新机制中确实面临职能转变的问题。公共利益能否得到维护，行政人员是否把公共权力作为公共利益的保障，行政人员的行为是否促进了公共利益的实现，是判断我国政府及其行政的公共性质是否发生了变异的依据。[3]各级政府和教育行政部门应该是教育法律和重大教育政策的执行者。它应该是利用各种行政手段和措施(最主要的是财政措施)来保障、服务于教育事业，监督、检查各种教育行为主体的行为，维护教育事业发展的公平环境。各级政府是促进教育公平的主要承担者，民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，民办教育着重满足和适应社会选择性教育的需求。各级政府在保证公办教育促进公平的基础上要大力鼓励民办教育事业的发展。在人民群众的教育产品需求越来越多样化和个性化的时代里，促进教育在公平基础上的全面发展也是各级政府的职责，要为他们服好务。

政府还是教育公平政策的具体规划者和实施人。特别是在解决教育资源短缺地区资源的增加方面发挥着重要作用。实现教育公平的根本措施是加大教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜的力度，加快缩小教育条件、教育水平的差距，加大教育投入。同时，还要把教育资源更多投向特殊困难群体，比如，农民工子女、残疾人等等。

当前，政府在教育方面的不少问题“都与政府职能越位错位、权力过于集中等相关。”[4]必须加快转变职能，简政放权。要以政府向学校放权为重点，以政府放宽对教育的管制为核心来促进社会多元主体的办学治理能力的生长，扩大学校办学自主权、发挥中介机构的作用，吸引教育事业的社会参与，这样，政府才能成为社会共治中的主导者、组织者，成为凝聚诸多教育发展力量的中心。而有诸多教育事业参与者的协助，政府也能更加超越于实际操作者的地位，看得更远，看得更深，从而把教育事业办得更好。

三、 以教育投资主体和学校自主办学作为社会共治的实施载体

在教育资源配置社会共治的机制中，教育投资主体是教育资源投入和教育资源配置执行的重要机构。在这个机制中，吸引大量投资主体兴办教育是机制实现的核心，也是社会共治的具体实施载体。没有更多的社会力量投资教育，社会共治就成为了一句空话，这个机制也就没有生存和发展的可能性。所以鼓励社会力量投资教育事业是关键、是重点。在我国当前教育发展中，教育投入不足仍然是一个严重的问题。政府的教育投入在2012年才达到国民生产总值的4%。由于教育投入不足，所以在农村地区、边远贫困地区和民族地区教育的条件还相当差，教育资源还严重短缺，一些学校校舍残破、师资不足、场地不足还一定程度的存在。当政府投入远不能满足全社会教育产品供给需要的时候，社会力量投入教育资源是一个非常重要的来源。在西方发达国家，政府教育投入远比我国高的国家，仍然大力鼓励、支持社会力量投资教育事业。我们的新机制必须在这个方面有更有效的措施来吸引社会力量投资教育。社会力量投资教育即使在城市和发达地区，也可以促进政府抽出投资在城市的资金去促进和保证山区、贫困地区和民族地区的教育公平。在社会共治的教育资源配置新机制下，有志于促进我国教育事业的企业、社会团体和个人成为教育公平发展的新生力量。在这样的机制下，他们可以以各种方式兴办或者投资学校教育。他们既可以投资兴办基本公共教育服务的实体，也可以兴办非基本公共教育服务的实体。按照法律规定，他们投资基本公共教育服务的学校，同样可以获得政府财政的拨款。他们投资非基本公共教育服务，作为投资主体，可以依法办学、依法收费和依法分享收益。作为教育兴办者，他们可以根据法律和政府政策的规定，自主决定办什么学校、怎么办学校、培养什么样的人，怎么培养等，有充分的教育自主权。多种多样的办学模式可以为学生提供更多的选择接受教育的机会，可以把学校办好、办活，办出特色、办出水平。在公平竞争中利用社会力量增加教育资源投入、提高办学质量，这样为推进教育公平提供了坚实的基础。

在教育资源配置新机制中，学校要成为争取教育资源公平配置和合理配置的主体。要让学校独立自主办学，让他们从自身的生存和发展的角度去争取教育资源的合理配置。各个学校之间要在平等、公开的基础上依靠优质的服务去争取政府和社会提供的教育资源。因此，学校的办学自主权格外重要。如果他们只是政府教育行政机关的附庸，争取教育资源只靠学校的地位和与教育行政机关的关系，那教育资源配置公平就基本不可能。办学自主权和公平公开的资源竞争是新机制的重点，如果没有具体去争取教育公平权的办学实体，教育公平实现就缺乏动力。当然，学校要发挥好维护教育资源配置公平的作用需要融合多方面的力量。首先是在办学过程中要建立起投资人、学校、家长和学生参与的多方协作机制，能够有效的争取社会资源投入教育。其次要在学校之间建立起联系沟通机制，虽然学校间有资源竞争的问题，但是，在办学、资源分配等方面应该有合作的领域，可能的话，可以建立学校联盟，增强沟通和合作。只要学校把多方面的力量融汇起来，就会形成强有力的力量，就能够有效的争取、维护和实现教育的公平。

四、 以社会广泛监督作为社会共治的保障措施

教育是政府的事情，也是全社会普遍关心的事情，因为教育关乎每一个家庭、每一个孩子，甚至关系到每一个劳动者。当今社会，接受教育被认为是公民应该享有的而由国家、社会和家长予以保障的基本权利，而绝不是同时应承担的义务，教育的目的直接指向人的个性、才智和身心能力的最充分的发展。[5]教育公平既是社会公平的重要方面，又是促进社会公平的重要力量。教育资源配置新机制保证了资源如何筹措、如何分配、如何使用，能够预防性的保证教育公平。但是，教育资源在实际利用中是否真正投入到学校设施、条件的建设，是否真正投入到学生身上，是更加关键的问题。如果这个环节出问题，教育不公平现象仍然会存在下去，所以，全社会广泛监督教育资源的配置、使用是促进教育公平的重要制度保证。教育资源既要配置公平、合理、又要利用有效，要防止教育资源的浪费、滥用或贪污腐败行为就必须加强对教育资源配置、利用的社会监督。虽然教育表面上看是政府和教育兴办主体的事情，但是，从实质上看，它是为社会培养什么样的人的大问题。它怎么发展、怎么运行影响着社会的长远发展，影响着民族的未来，也影响国家的长治久安。因此，教育不是可以由各个主体随心所欲去办的问题，必须接受全社会的监督。法律应该赋予全体人民对教育的监督之权，法律应该规定教育政策制定公开、教育管理规定公开、学校信息公开等条文，方便社会的监督。

法律要赋予公民利用各种新闻媒体、各种传播平台发表意见、建议和批评的权利，以保证教育事业的发展能够确保“公共性”。在社会监督中，公共舆论的监督极其重要，社会个体和团体要能够及时利用成本最低、效益最好的各种传播媒体。加强对教育资金使用的审计监督或者第三方监督，是确保教育资源配置公平合理和利用有效的最重要的两个环节。审计部门应该对教育资金的使用进行专项审计。对学校还可以启动第三方机构进行独立审计，保证教育资金真正用在教育上，用在受教育者身上。

五、 结论

综上所述，教育资源社会共治机制的构建，可以从以下几个方面促进教育公平。第一，通过民主的机制和程序的规定，可以让社会各种力量形成对教育和教育公平的关注，建立起促进教育公平的动力机制。第二，通过扩大社会投资教育机制的建立，可以充分发挥社会资源投资教育事业的作用，缓解教育资源的短缺，形成政府财政资金保证基本教育公平、社会资金促进教育个性化发展的协调局面。第三，通过学校自主权的扩大和投资者、家长参与学校管理机制的建立，可以既保证教育公平又给学生提供更多的接受教育的选择机会，确保教育公平与教育个性化发展的有机结合。第四，通过广泛的社会监督机制的建立，可以克服教育行政部门、教育投资者和学校在办学过程上出现由于“理性人”选择导致的教育不公平现象，保证教育公平在人民群众的审视下运行。

〔参考文献〕

[1]刘平秀．教育公平与教育政策选择[J].湖北社会科学，2010(2).

[2]万人俊．再谈教育公平问题[J].现代大学教育，2010(1).

[3]张康之．寻找公共行政的伦理视角[A]．北京：中国人民大学出版社，2012 . 194 .

[4]钟秉林．教育资源怎样配置[N].光明日报2011-12-5.

[5]谢非非．受教育权属性阐释[J]. 社会科学家，2013(9).

(责任编辑：孙开庆)

[中图分类号]G40

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)04-0053-04

[作者简介]杨妍(1979- )，女，宁夏石嘴山人，南京大学博士研究生；中国传媒大学南广学院副教授，主要从事公共管理、服务型政府研究 ； 吴玉宗(1957- )，四川威远县人，教授，温州大学公共政策与地方治理研究所所长，主要从事公共管理、公共政策研究。

[收稿日期]2015-10-10