滇西边境特困片区县域经济发展路径探究——来自独龙江“整乡推进整族帮扶”的经验启示

李红文　袁程炜

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江　673100；2.西南财经大学，四川成都　610072)

滇西边境特困片区县域经济发展路径探究——来自独龙江“整乡推进整族帮扶”的经验启示

李红文1袁程炜2

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江673100；2.西南财经大学，四川成都610072)

[关键词]滇西边境特困片区;县域经济发展;扶贫模式;独龙江;实践探索

[摘要]我国幅员辽阔，各地的资源享赋、区位条件、市场发育程度、思想观念等要素的差异很大，县域经济发展道路不尽相同。本文以贡山县独龙江“整乡推进整族帮扶”的扶贫模式为经验样本，深入分析滇西边境片区县域经济发展现状以及贫困特征，就解决片区深度贫困，促进县域经济发展提出对策建议，力求做到可推广、可复制，以期为我国中西部县域经济发展及扶贫开发提供可借鉴思路。

一、引言

为实现社会主义全面小康，我国农村相继实施了大规模的区域开发式扶贫政策(1986—1993 年)、攻坚式扶贫政策(1994—2000 年)和新世纪整村推进扶贫政策(2001 以来)，扶贫对象已实现了“区域—县域—行政村”推进和深入。随着我国经济在20 世纪80 年代以来的快速发展以及反贫困进程的不断深入，农村贫困的空间范围由全国逐步向中西部自然环境脆弱、基础设施薄弱和社会发展落后的区域收缩。绝对贫困人口分布也由全国农村普遍性状况变化为具有共同地理环境条件特征的局部贫困片区。同时，贫困的发生、发展与区域地理位置、自然状况、民族宗教的相关性不断增强，客观地要求我们对扶贫体系进行调整和优化。

滇西边境贫困县与缅甸、老挝、越南三国接壤，是我国目前最贫困地区之一，属于新一轮国家划分的11个集中连片特困区，是我国重要生态功能区、人口较少民族主要聚集区和边境地区。该地区4/5的县是国家扶贫开发工作重点县，素质性贫困问题突出。因此，对于滇西边境片区扶贫工作，既要从阶段性、持续性的角度把握，更要从全局性、紧迫性的眼光加以认识，从而更加主动的探索出一条符合滇西边境片区实际的扶贫开发模式。

二、 滇西边境片区贫困县分布与贡山县县情

(一)滇西边境贫困县分布情况

滇西边境片区是一个集多种特殊性为一体的连片特困山区，也是中央确定的14个连片特困贫困地区中唯一不跨省区的贫困片区①。2012年，国家公布的592个扶贫重点县中云南省占73个②，居全国第一，其中45个分布在滇西边境山区，占所在区总数的73.77%。滇西边境贫困县分布在怒江、丽江、大理、楚雄、保山、德宏、临沧、普洱、西双版纳、红河等10个市州，共有61个县(县级市、区)。其中，有48个是民族地方自治县，45个是国家扶贫开发工作重点县和19个边境县③。

滇西45个边境贫困县主要分布在偏远地区、边境地区以及少数民族集聚地区，大多数自然条件相对恶劣，资源组合差、经济基础比较薄弱，加之资金、技术、交通运输等各方面条件的限制，导致其经济、社会和文化等各方面发展落后，有些贫困县甚至处于自闭的自给和半自给的自然社会经济状态中。因此，滇西边境贫困县扶贫开发关系到全面实现小康社会的速度和进程。

(二)贡山县县情及其贫困的主要特征

贡山独龙族怒族自治县地处云南省西北部的怒江大峡谷最深地段，北与西藏察隅县接壤，西与缅甸毗邻，担当力卡山、高黎贡山、碧罗雪山三大山系与独龙江、怒江两大水系相间纵列，形成了“三山夹两江”的高山峡谷地貌。全县国土总面积4506平方千米，国境线长172.08千米、滇藏界线长135千米，国土面积70%属“三江并流”世界自然遗产核心区④，55.6%属高黎贡山国家级自然保护区。是全国唯一的独龙族怒族自治县和全省唯一的涉藏涉边县。全县辖三乡两镇，26个村委会，2个居委会，总人口35910人，人口密度为8人/平方公里。境内居住有独龙族、怒族、藏族、傈僳族等20多个民族，少数民族人口34605人，占总人口的96%。长期以来，由于恶劣的地理条件、基础设施严重滞后、社会发育程度低等原因，贡山县的贫困问题一直是该县社会经济发展的主要障碍。体现出“既小(人口少、GDP小)又大”(国土面积大)、“既穷(财政穷、百姓穷)又富”(资源富集)、“既轻(经济地位轻)又重”(政治地位重)、“既弱(基础设施和社会事业发展落后)又强”(各方支持力度大)的特点。是典型的集“边疆、少数民族、贫困、山区、特殊”为一体的地区。由于交通闭塞，人口资源、环境状况和生产力发展水平低，社会发育程度不高，贫困人口相对集中，贫困程度较深。

三、独龙江“整乡推进整族帮扶”模式的实践与探索

独龙江位于滇西边境特困片区，地处缅甸北部和中国云南、西藏交界结合部，隶属贡山县。由于基础设施条件差、社会发育程度低、经济发展底子薄，独龙江仍是一个集“边境、民族、宗教、山区、贫困”为一体的封闭、半封闭河谷区域，是全省乃至全国最偏远、最封闭、最贫困的乡镇之一。近十年来，按照“整村帮扶整族推进”的扶贫策略，实现了原始社会“直过”到社会主义社会，初步实现了扶贫开发的成功。独龙江乡的扶贫开发实践，对滇西边境片区扶贫开发具有重要示范意义。

(一)独龙江“整乡推进整族帮扶”的主要做法

一是统一指挥与共同推进相结合。按照“七位一体”帮扶模式，省、州、县、乡四级分别成立独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶领导小组，确保决策科学推进。在帮扶工作中，省州县各相关单位坚持统一指挥、加强协调、科学调度，以规划为平台，建立多部门协同和共建项目的机制，形成了党委、工作队、独龙族人民、媒体和志愿者的强大合力。

二是统筹资金与集中管理相结合。独龙江“整乡推进整族帮扶”中，省直相关部门主动打破行业界限，以项目整合资金，整合中央、省级部门和“沪滇帮扶”及社会捐助的项目资金，资金由原计划投资的8.6亿元增加到落实的11.3亿元，实现了资金整合、项目拼盘、综合建设、整体推进。

三是外部输血与内部造血相结合。可持续发展是独龙江乡整乡推进整族帮扶工作的根本途径，在国家扶持、社会帮扶与自力更生基础上，制定了“一年有起色、两年有变化、三年大翻身”的五年规划三年行动计划，做到扶贫与扶智相结合，以扶智为主，“输血”与“造血”相结合，以“造血”为主。充分调动独龙族群众自觉建设的积极性，不断激发独龙族群众追求上进、自我发展的意识。

独龙江坚持社会主义市场经济制度，运用整族推进的扶贫思想，使得独龙族的生活发生了翻天覆地的改变，取得了很多历史性突破：第一次人畜分离；第一次建成现代化公路⑤；第一位独龙族女研究生出现；第一位独龙族歌手取得全国性比赛冠军并登上央视春晚舞台⑥；第一次实现全乡低保全覆盖；第一个敬老院建成……硬件环境和软件环境的改善，使独龙江乡呈现了前所未有的市场经济活力。从某种意义上说，“整乡推进整族帮扶”工程，改变了独龙江，更改变了独龙族人的生产方式。

(二)独龙江“整乡推进整族帮扶”模式的经验启示

2014年元旦前夕，习近平总书记对独龙族干部群众来信作出重要批示，今年1月又亲切接见了独龙族群众代表，并强调独龙族今后会发展得更好。这是新历史时期党和国家再次对独龙江扶贫开发工作的指示和要求，极大地鼓舞了独龙族干部群众战胜贫困的信心和决心，推动了“整乡推进整族帮扶”帮扶模式的进一步深入，独龙族“整族帮扶”则是在新时期党中央关怀下开创了帮扶工作的先例。“整乡推进整族帮扶”是新时期对帮扶人口较少民族发展模式的一次重要实践和探索，加大对独龙江乡的扶持力度，加快独龙族发展，既是一个经济问题，更是一个政治和社会问题⑦，是各级各部门重要的政治责任和义不容辞的历史使命。

独龙江“整乡推进”着眼于全乡社会、经济、文化全面发展，坚持开发与发展并举，实行一次规划、分步实施、突出重点、整村推进的方针，以发展经济和增加收入为突破，充分调动各界力量，集中资金建设项目，达到“集小钱办大事”的目的。独龙江“整族帮扶”则着眼于全民参与，在依靠外部的“输血”的同时，更加注重党员先锋队、突击队等基层组织的带头作用，依靠和发动群众积极参与项目建设，激发他们自力更生、艰苦奋斗的信心和决心。

独龙江“整乡推进整族帮扶”模式打破了单一、常规的扶贫模式，做到了针对性的多种模式扶贫的相互补充和完善，重点突出，构成大扶贫、大整合概念，实现了边防巩固、民族团结、经济发展、生态保护与扶贫开发的有机结合。但在贫困地区选择扶贫模式时，应分析当地贫困成因，考察当地资源优势，通过比较分析平衡选择确定一种或多种形式结合的扶贫模式。

四、滇西边境特困片区县域经济发展思路及对策建议

滇西边境贫困县分布广、规模大、程度深，贫困分布集中连片，且消贫解困的难度极大，是云南省扶贫攻坚的“上甘岭”⑧。针对滇西边境贫困地区的实际情况和主要致贫因素，结合前文独龙江“整乡推进整族帮扶”模式的启示，笔者就深入推进解决滇西边境地区深度贫困，促进县域经济发展提出如下几个方面的对策建议。

(一)准确把握县域经济实情和重点，因地制宜探索特色发展之路

滇西边贫困县分布虽然集中连片，但主要致贫因素还是存在差异。因海拔高度、地理位置不同，适宜发展的产业也不同。因此，必须按照因地制宜、分类指导的原则确定发展思路。由于地处“三江并流”世界自然遗产的核心区，退耕还林、天然林保护政策及生态补偿机制是滇西最为重要的反贫困措施。因此，在珍惜生态建设成果基础上，应进一步完善生态补偿机制，调动滇西边境群众开展生态保护的积极性，让居住在保护区内的滇西群众通过生态补偿切实受益。

(二)有效推进政府与社会资源整合，强化资金的配置管理和使用

有效推进政府、社会和媒体等资源整合，依托大扶贫格局推进消贫解困，必须继续完善资源大整合、社会大参与、群众大发动、连片大开发的投入格局和扶持机制。一方面，各级政府要加大对滇西边境等连特困地区的支持力度，同时引导金融资源、社会扶贫资源支持上述地区开展扶贫攻坚。另一方面，要将连片特困地区交通、水利等基础设施建设，教育、卫生、文化等社会事业发展明确为相关行业部门的责任，细化扶贫资金管理和使用，做到“资金先行、责任落实”。

(三)统筹兼顾坚持生态化发展，培育优势产业提升区域竞争力

新时期的扶贫开发必须统筹兼顾生态保护和民生发展，因地制宜的发展民族和地方手工业和特色生态旅游业。依托当地独特的文化、人文资源以及丰富的自然资源，发展以生态旅游业为重点的文化产业。大力挖掘地方传统民族产品，鼓励民族特色工业和地方手工业的发展，通过龙头企业带动当地农民就业。开发和培育“绿色、优质、安全、高产”的农产品，形成一批规模化、标准化、设施化、品牌化、生态化的现代农业示范区，坚持走“生态产业化，产业生态化”的发展道路。把核桃、油茶等经济林果和中药材等经济作物的种植作为滇西山区群众致富的主导产业，挖掘林下资源开发、特色畜禽养殖项目的增收潜力。

五、结语

习近平总书记强调，“消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求”，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区”⑨。

在新常态下探索滇西边境特困片区实现脱贫致富，建立农村贫困行之有效的扶贫模式，既关乎云南省全面建成小康社会，也关乎全国全面建成小康社会。坚持高位规划、科学论证、部门协同是扶贫开发的首要前提；拓宽扶贫资金来源、提高资金使用效率、做到资金有效监管是扶贫开发的重要保障；“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准”则是扶贫工作落实的重要支撑；坚持“外部输血和内部造血兼顾、重在造血”的扶贫开发模式则是扶贫脱困得以成功和持续的重要机制。独龙江“整乡推进整族帮扶”的扶贫模式始终坚持省委、省政府的正确领导，纵向高位强势推进，横向部门协同配合，集中资金和力量打好深度贫困攻坚战，是新时期建设社会主义新农村的生动典范，是人口较少民族实现跨越式可持续发展的崭新模式，将为滇西贫困县探索自身扶贫开发新路径、新模式提供可推广、可复制的经验和样本。

注释：

① 2012年，国家扶贫办按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。

②参见《国家扶贫开发工作重点县名单》

③《中国农村扶贫开发纲要(2011--2020年)》

④三江并流是指金沙江、澜沧江和怒江这三条发源于青藏高原的大江在云南省境内自北向南并行奔流170多公里，穿越担当力卡山、高黎贡山、怒山和云岭等崇山峻岭之间，形成世界上罕见的“江水并流而不交汇”的奇特自然地理景观。

⑤2014年4月，独龙江公路隧道贯通通车，独龙江乡半年大雪封山的历史彻底结束。

⑥ 阿普萨萨，独龙族歌手，江西卫视2012《中国红歌会》年度总决赛总冠军，并于2013年央视蛇年春晚舞台上演唱《山路十八弯》。

⑦2011年3月，时任中共云南省委副书记李纪恒在独龙江调研时指出。

⑧2015年1月，习近平总书记在云南考察调研时强调。

⑨习近平总书记在首个“扶贫日”之际作出的重要批示，《人民日报》, 2014年10月18日 01 版。

〔参考文献〕

[1] 国务院扶贫开发领导小组办公室，《中国农村扶贫开发概要》[M]．北京：中国财政经济出版社，2003年。

[2] 刘慧, 新时期西部地区贫困问题研究[J]．地理研究，2001年第4期 : 489-497．

[3] 胡鞍钢、胡琳琳、常志霄,《中国经济增长与减少贫困》[J],清华大学学报：哲学社会科学版，2003年第5期。

[4] 郭怀成,张振兴,陈冰,等．《西部地区反贫困与生态环境可持续性研究——以新疆和墨洛地区为例》[J]．北京大学学报: 自然科学版，2004年第1期: 144-153．

[5] 余芳东,《对世界银行按美元计价的中国GDP数据分析》[J],管理世界，2004年第1期。

[6] 王雨林、黄祖辉,《影响转型期中国农村贫困率指标的因素的分解研究》[J],中国人口科学，2005年第1期。

[7] 都阳、蔡昉，《中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整》[J]，中国农村观察，2005年第5期。

[8] 国务院中国农村扶贫开发纲要( 2011-2020)， 2011-12-01。

(责任编辑：白林)

[中图分类号]F061.5

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)04-0046-04

[作者简介]李红文(1966—)，现任云南省怒江傈僳族自治州委常委、副州长。历任中共贡山县委书记、中共福贡县委书记，2015年6月获得全国优秀县委书记称号；袁程炜(1983-)，西南财经大学经济学院博士研究生，教育部第三批滇西挂职干部。

[收稿日期]2015-10-15