新常态下党领导经济工作的新要求

□黄世贤

(中共江西省委党校经济研究所，江西南昌 330003)

加强党对经济工作的领导，既是一个老话题，也是一个常讲常新的课题。2014年中央经济工作会议阐述了新常态的九大特征，强调“经济发展进入新常态，党领导经济工作的观念、体制、方式方法也要与时俱进。要加强党领导经济工作制度化建设，提高党领导经济工作法治化水平，增强党领导经济工作专业化能力，强化舆论引导工作。”这对加强党对新常态下经济工作的领导、提高领导的能力水平都提出了新的要求。

一、新常态下党领导经济工作新要求的逻辑起点

认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，也是加强和改善党领导经济工作新要求的逻辑起点。

(一)理论逻辑。经济工作是党的中心工作，领导经济工作是马克思主义政党的政治责任。在马克思主义经典作家看来，国家具有政治的和经济的两重职能。正如马克思在《资本论》中所论述的:那里的国家政治活动“既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能。”［1］P431这里所说的“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”，指的是政治活动具有一般意义上的社会经济职能。这种社会经济职能不仅在于它是由社会经济基础的性质决定的，而且还在于这种“各种公共事务”及其作用形式与职能是随着社会经济关系的变化而变化的。恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》指出:“唯物主义历史观从下述原理出发:生产以及随生产而来的产品交换是一切社会制度的基础;在每个历史地出现的社会中，产品分配以及和它相伴随的社会之划分为阶级或等级，是由生产什么、怎样生产以及怎样交换产品来决定的。所以，一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当在有关的时代的哲学中去寻找，而应当在有关的时代的经济学中去寻找。”［2］P424-425

新常态之“新”，意味着不同以往;新常态之“常”，意味着相对稳定;新常态之“态”，意味着趋势性特征。转入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变。“变”是事物发展的常态，党的领导干部是经济活动的领导者和推动者，其领导经济工作的观念、体制、方式方法也要与时俱进，“在生产方式和交换方式的变更中”转变思维，主动作为。

我们党和国家领导人历来对加强和改善党对经济工作的领导给予了高度重视，并在不同发展时期提出了不同的要求。在七届二中全会上，毛泽东及时地提出我们党的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市，城市工作必须以生产建设为中心，因此要采取一种新的工作方式，“我们的同志必须用极大的努力去学习生产的技术和管理生产的方法，必须去学习同生产有密切联系的商业工作、银行工作和其他工作。”他要求我们党努力“学会我们原来不懂的东西”，“中国靠我们来建设，我们必须努力学习”［3］P1020，如果我们不学习，在经济建设中就会茫然失措，无所适从。邓小平经济领导思想的核心内容是实现了党和国家的工作重心转到以经济建设为中心的轨道上来、经济体制从计划经济转到市场经济上来的两大历史性转变，他指出:“改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要。”他还强调:“各个经济战线不仅需要进行技术上的重大改革，而且需要进行制度上、组织上的重大改革”［4］P126-127。习近平在中共中央政治局2015年首次集体学习辩证唯物主义时强调，准确把握我国不同发展阶段的新变化新特点，使主观世界更好符合客观实际，按照实际决定工作方针，这是我们必须牢牢记住的工作方法。

党领导经济工作新要求的理论逻辑起点是唯物史观。新常态决定了新的社会生产方式的存在，从而决定了上层建筑的性质。同样的，上层建筑的性质也反作用于新的社会生产方式，从而决定了新的经济发展方式的形态、内涵和性质。因而，经济发展新常态下必须加强和改善党对经济工作的领导。

(二)现实逻辑。30多年来，随着中国对计划与市场关系的探索，我们党领导经济工作的观念、体制和方式方法也发生了重大转变。具体说来，大致经历了两个阶段。

第一阶段(1978—1992年)，适应中国计划商品经济的发展，采用集中决策和分散决策相结合，具有明显的“过渡”特征。

党的十一届三中全会以后，针对高度集权的计划经济体制的弊端，开始重新认识计划与市场的关系，在经济活动中开始重视市场调节。十二大把计划经济与市场调节的关系确定为“计划经济为主，市场调节为辅”，并提出要正确划分指令性计划、指导性计划和市场调节各自的范围和界限。十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了“计划经济即有计划的商品经济”，破除了长期以来把计划经济与商品经济对立起来的传统观念。十三大对计划与市场关系的认识又有了进一步发展，指出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的，新的运行机制应该是国家调节市场，市场引导企业的机制”。总的看，1978—1992年，这一时期党领导经济工作的调整，已经突破了改革前只是在中央与地方权限上调整的旧思路，市场机制的作用范围越来越大，较多地扩大了企业的自主权，从根本上打破了传统的高度集中的以指令性计划为主要形式的计划管理体制。

第二阶段(1992年—至今)，主要实行以市场经济为取向的经济领导模式。随着社会主义市场经济体制的确立，市场已成为资源配置的基本方式，党着重从市场经济改革方向进行领导。

1992年邓小平南方谈话和党的十四大，确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。党的十四大指出，中国建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家的宏观调控下对资源配置起基础性作用。之后，党的十四届三中全会规划出了社会主义市场经济体制体系的宏伟蓝图与基本框架结构，1997年党的十五大又作出了一系列新的论断、部署与要求。十五大之后，中国社会主义市场经济体制初步确立。这期间，我们党正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系，正确处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系，正确处理中央和地方的关系，更大程度地发挥了市场在资源配置中的基础性作用。自十六大提出“提高驾驭社会主义市场经济的能力”这一重大命题以来，我们党对领导经济工作的观念、体制、方式方法等作了与时俱进的论述。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在党的历史上第一次对“党领导经济工作”的职责作出了具体而明确的规定:“党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。”并提出了按照发展社会主义市场经济要求完善党领导经济工作的体制机制和方式:“涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。党委要支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”十七大要求深化对社会主义市场经济规律的认识，形成有利于科学发展的宏观调控体系。十八大强调必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。十八届三中全会提出了有利于树立关于政府和市场关系的正确观念的一个重大理论观点:使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。十八届四中全会就推进国家治理体系和治理能力现代化部署了依法治国理政的基本方略和基本方式。

党领导经济工作新要求的现实逻辑起点是我国社会主义市场经济体制的构建和完善。36年来，我们党结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，把握社会主义市场经济的内在要求和运行特点，始终站在时代前列领导和谋划改革，在领导经济工作的观念、体制和方式方法上努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。

二、地方党委领导经济工作常见的“三失”

一段时期，增长速度偏高、经济偏热、经济增长不可持续的因素累积并带来环境污染加剧、社会矛盾增加以及国际压力变大的严峻挑战，这也是长期以来一些地方党委领导经济工作的观念、体制、方式方法不臻完善所带来的经济状态。

(一)领导经济工作的观念“失偏”，陷入以追求经济高增长为“最高目标”的误区。“在一个计划的制度中，所有的经济问题都变成了政治问题”(哈耶克，1940)。对于转型社会来说，从计划经济体制向市场经济体制转型，是一个持续性和适应性的调整过程。“经济问题”在以GDP为中心的考核机制下便成为党组织的“政治问题”，领导经济工作便自觉不自觉地把经济和财税收入的高速增长作为“最高目标”考量。作为人民利益的代表，党领导经济工作的行为目标与社会大众利益是一致的。但党组织本身又是由各种机构与官员所组成，他们都有自己的既得利益与行为目标。因为“每一个活动于经济过程中的主体都以追求个人的经济利益为动机，勉励选择时总是倾向于选择能给自己带来最大受益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动”［5］P20。“如果没有一种明确的意识形态理论，那么，我们在说明无论是自愿的现代配置还是历史变迁的能力上就存在着无数的困境”［6］P51。以“经济增长”作为最高目标，必然导致为生产而生产，而不问方法。一些地方党委在领导经济工作中授意当地政府甚至在“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”的口号下为“抢”发展资源而“抢”，为“争”生产要素而“争”，以拼土地、拼资源消耗、拼低劳动力成本的思维惯性，不惜以高昂的能源、土地、环境代价换取“百舸争流”。这种以追求经济和财税收入高增长作为“最高目标”的观念，对增量扩能、经济高速增长起到了推波助澜的作用。由于这种经济增长并不能体现经济结构的优化，不能反映技术进步的变化，没有给人们带来所期望的福祉，相反，却出现了规模速度型粗放增长下的产能过剩、风险积累、经济泡沫、能源高耗、生态破坏。

(二)领导经济工作的体制“失顺”，导致经济增长模式受困于“投资/增长/过剩”悖论。党领导经济工作的体制最重要的是理顺党政关系、政企关系，地方党委主要把握方向，抓大事，协调各方面利益关系，提出重大方针政策;地方政府则运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而，当经济向市场化转轨时，权力不可能瞬间就会退出经济活动领域。而且在党政之间经常出现互相制约现象，因为相互间的责权不清不楚。如果在党政之间、政企之间处理不好“领导”与“管理”、“管理”与“经营”的关系，无论其仰仗何种名义，也无论其采用何种手段，最终都会如美国奈斯比特夫妇所著的《中国大趋势》中所言的，中国就是一个“大企业”，存在一种把经济推向过热的力量和机制。十七年前我们党就提出实现经济增长模式的根本性转变，但效果不好，终其原因，主要是由于地方领导经济工作体制普遍存在“失顺”。从世界各国经济发展史来看，经济波动的主要原因在于总需求波动，需求的波动主要是投资需求的波动，而投资的大幅度波动主要在于投资的“血气”，投资的“血气”是由于各个国家的政治经济体制现状决定的。长期以来，我国投资率始终处在较高水平，并且呈持续上升态势。伴随着投资率攀升，我国能源消耗也快速增长，且资源利用率较低。能源消耗过快使环境污染和生态失衡问题日趋严重，环境质量已成为影响人民生活质量的重要因素。正是由于经济总量和经济发展方式处于一种不良的互相制约关系之中，即总量的高增长与滞后的发展方式并存，最终将导致经济难以又好又快地发展。我们知道，投资需求的增长受到消费需求增长的制约，只能在消费需求所限公平的空间范围内得到实现。如果供给大于需求，就会出现产能过剩，也就是供给未能完全创造出自己的需求，供给在相当程度上依靠的是劳动力、资源和环境的低价格来获得，缺乏核心技术、缺乏自主知识产权、缺乏世界知名品牌，经济转型面临着“低端强供给、高端弱需求”的困境。目前我国一些传统产业产能过剩压力大，长期受困于“投资/增长/过剩”悖论，即增长高度依赖投资，而体制“失顺”恰恰是造成不合理投资从而形成产能过剩的渊薮。

(三)领导经济工作的方式方法“失范”，违背了经济发展规律。60多年来我们党领导经济工作方式方法的主要经验就是集体讨论决定和坚持依法执政。但由于领导一切，管理一切，决定一切，地方党委在讨论决定涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策工作总体部署以及关系国计民生的重要问题时，其过程往往成为一把手个人意志的“一言堂”，不讲规矩、不依程序，决策短视、随意性突出，扮演着“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”闹剧，导致大量的“面子工程”“政绩工程”上马，其后果对国家和人民的利益造成了不可挽回的损失。在领导经济活动中，有的把依法执政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决;有的重权利轻责任，重利益轻服务;有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法。在市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分的条件下，领导经济工作的方式方法“失范”，必然出现权力滥用、以言代法、以权压法、徇私枉法现象。在我国，寻租基本上是通过政治进行的，寻租会使市场机制失去作用，利益寻租抵制、扭曲了政治体制和行政体制的改革。另外，在领导经济工作的方式方法上，不少地方组织和同志缺乏抓住重要战略机遇期的思维，习惯于按传统套路、陈旧方法做事，其工作思路只适应于短期刺激政策把经济增速推高的一种办法，寄希望于通过“放水”、“刺激”等需求管理手段“花钱买经济增速”，一讲推进工作就要人、财、物，一讲加快发展就要升格、增设机构编制，似乎没有这些条件，就无法开展工作。

三、新常态下加强和改善党对经济工作领导的新要求

当前，要改变长期改革滞后形成的“体制病”和宏观失衡“综合症”，首先要提高党领导发展的能力。一个稳定的新常态不会自动产生，必须要有制度来支撑，党领导经济工作的观念、体制、方式方法要与时俱进。

(一)树立领导经济工作新理念。不论是发达地区，还是欠发达地区，都在抢发展，争发展，体现了以经济建设为中心的根本理念。发展是党执政兴国的第一要务，是解决一切问题的关键，发展中的问题要靠加快发展来解决，发展越快，问题越好解决。但发展不等于速度，不等于GDP，不等于不要保持在经济运行的合理区间。根本上说，经济发展本身就是一种合乎人性、合乎人格自由的道德进步，这就要求经济行为必须同时具有目的合理性和价值合理性，目的合理性强调的是经济行为必须符合主体的功利目的，价值合理性则要求经济行为同时追求伦理上的信仰。下调GDP增长目标已经形成共识，也意味着今后地方工作转型的一种新思维、新常态。作为领导经济工作的各级党组织，要在坚持稳中求进的总基调上坚持以提高经济发展质量和效益为中心，把转方式调结构放到更加重要位置，将经济工作与社会全面发展统一起来，摆脱“速度情结”和“换挡焦虑”，努力使经济发展避免陷入“工具理性”，在科学发展观的统领下，以战略的高度谋划发展，以科学的态度加快发展，以统筹的方式落实发展。经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件;没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。新常态反映了世界经济发展潮流，反映了我国新时期、新阶段经济发展的内在规律和本质要求。主动适应新常态需要有更多的智慧与谋略，也需要作更大的谋划与布局。作为地方党委，要把对新趋势、新时代和新机遇的把握，同本地区、本部门和本单位的实际紧密结合起来，从理论和实践的结合上谋划新的发展。作为党员干部，要从“老常态”的精神状态中转变过来，通过宣传舆论和组织功能，动员好、组织好社会，特别是动员、发动和带领党员和先进群体发挥示范带头作用，切实把人民群众的新期待充分反映到各项决策之中，变为行之有效的政策措施，既要为今天的发展尽职，也要为明天的后劲尽责，更要为百姓的福祉尽心。

(二)创新领导经济工作体制。随着我国经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演进，一些新技术、新产品、新业态、新商业模式大量涌现，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化将成为产业组织新特征。传统产业形态与新型产业形态对制度环境有着截然不同的要求。传统产业形态主要是与有形物打交道，其对制度机制的依赖性较弱;而新型产业形态主要是与人打交道，与系统打交道，对制度机制的依赖性就很强，所交易的是一些看不见摸不着的无形的“服务”或“许诺”，道德风险和逆向选择的可能性就大大增加。要反应产业组织新特征，就必须改变现有的制度架构，依靠“强改革”来激发市场活力。科斯指出:“如果没有适当的制度，任何意义下的市场经济都不可能存在，只有我们更多地了解我们自身的经济，才有可能更好地体会这些制度的作用”［7］。因而，创新领导经济工作新体制是适应新常态，把握经济工作主动权最重要、最根源的发动机。各级党委要把新常态的“九大趋势性变化”作为领导经济工作的大逻辑，在确定经济社会发展的基本思路和工作重点时从“九个必须”出发，以“八个更加注重”谋划全局，加强和改进对经济社会重大事务的综合协调，确保中央的方针政策和各项部署的贯彻落实。同时要处理好党与人大、政府、政协、民众等其他主体之间的责权利关系、政府与市场的关系、公有制经济与非公有制经济的关系、中央政府与地方政府的关系、农村和城市之间的关系、当代人与后代人在资源环境权益方面的关系、民权与特权的关系等等。形成和出台公共政策，应当通过人大立法、政府出台行政法规等方式来实现。支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，一方面，要防止可能的大包大揽的冲动，防止出现“一元化”领导时期那种直接干预经济的局面;另一方面，要防止疏于对经济全局的调控从而形成不利于科学发展的“放任”局面，坚决克服错位、越位、缺位现象。各级党组织在施政、决策、考核、追责等各个方面建立健全与之相协调的体制机制，建立和巩固一整套管用、便利的制度体系。做事有章可循、程序有条不紊、考核标准规范，有利于增强党自身的凝聚力和战斗力，提高党对经济工作领导、管理和监督的质量效率。

(三)转变领导经济工作方法。我国经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，资源配置模式和宏观调控方式等已发生巨大变化。新常态下的宏观调控，应打破思维惯性和路径依赖，在关注需求端的同时，更加注重供给端政策。应从关注需求端的“三驾马车”转向关注供给端的人力资本、科技进步和深化改革这三大“发动机”。我们要把握好经济社会发展预期目标和宏观政策的黄金平衡点，不断完善调控方式和手段;把握好宏观调控的方向、力度、节奏，根据经济形势变化，适时适度进行预调和微调;把握好总供求关系新变化，创新供给激活需求的有效方法。发挥市场决定性作用是一种新常态，更是一种动力。从根本上说，新常态的微观基础就是市场。微观不活，宏观不兴。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，核心是要处理好市场和政府的关系，重点是要加快培育市场主体，根本是要激发市场活力，关键是要加快完善市场体系。经济秩序的混乱往往源于有法不依、违法不究。各地各部门要提高领导经济工作法治化水平，坚持法治思维、增强法治观念，依法调控和治理经济，重点解决好执法不规范、不严格、不透明、不文明等突出问题，以法治思维和法治方式加强经济工作领导。新常态中的生产能力和产业组织方式变化还要求各级领导干部增强数字管理意识，善于搜集数据、归纳数据、分析数据、运用数据，从数据里面查问题、找方法，在数据里面看趋势、寻机遇，提高决策和管理水平，切实做到“眼中有指数、心中有底数、手中有招数”，以专业能力和行家水平加强经济工作领导。

［1］马克思恩格斯全集:第25卷(上)［M］．北京:人民出版社，1979．

［2］马克思恩格斯选集:第3卷(下)［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］毛泽东选集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1991．

［4］邓小平文选(1975-1982年)［M］．北京:人民出版社，1983．

［5］布坎南．自由、市场和国家［M］．北京:北京经济学院出版社，1988．

［6］〔美〕道格拉斯．C．诺斯．经济史中的结构与变迁［M］．上海:三联书店，1991．

［7］〔美〕科斯．1991 年在芝加哥大学法学院的讲演《生产的制度结构》［EB/OL］．http://www．unirule．org．cn．