法治中国建设与实现“善治”

□贺善侃

(东华大学人文学院，上海 200051)

十八届四中全会指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这一总目标的提出，表明我党在治国理政的指导思想上实现了从良法到善治的转型。

一、从良法到善治的转型

改革开放以来，在中国共产党的领导下，我国开始走上社会主义法治道路。在这条道路上，经历了从良法到善治的转型过程。

十一届三中全会以后的30多年来，中国成功地走出一条在改革开放条件下实现现代化的道路。中国事业的不断发展是同法制的不断完善密不可分的，成效卓著的法制建设，为中国社会主义现代化事业的胜利发展提供了强有力的法律规范和保障。

然而，建设法治中国，不能仅停留在法律体系的建设上，必须实现从法制到法治的转型。“法治”与“法制”具有本质区别。法制指一个国家的法及其法律制度，而法治却强调一个国家处于依法治理的一种状态。法制的健全是实行法治的前提条件。

现代社会需要的是法治，而不是单纯的法制。这可从法治与法制的本质区别加以考察:其一，法制所讲的法律制度既可以是好的、民主的法律制度，也可以是不好的、专制的法律制度;而法治所讲的法律制度单指良好的、民主的、能使法得以正确适用和普通遵守的法律制度;其二，法制社会中的法既可以是与民众的意志相统一、体现了民众意志的法，也可以是与民众意志相对立的、作为统治者统治民众的工具的法，而法治社会中的法则体现主权在民的、与民众意志相统一的法;其三，法制社会中法对权力的规范和约束既可以涵盖所有的人和一切国家机关，也可能在法的约束和规范之外仍然存在着一个至高无上的权力独裁者或权力机关，也就是说，法制并不必然地排斥人治。而法治社会中法对权力的约束和规范却是完全的、绝对的，包括一切权力机关和所有个人，法治必然地排斥人治。

可见，只有法治才能体现现代政治的本质内涵，而单纯的法制并不能体现现代政治的本质特点。法制可以存在于任何社会形态之中，而法治只能存在于民主政治的社会形态中。因此，我国现在所提倡和努力建立健全的是现代意义上的依法治国和法治国家。

从1979年中国学术界首次提出依法治国，到1997年党的十五大将依法治国确立为执政党领导人民治理国家的基本方略;1999年依法治国写入宪法;2002年党的十六大提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”;2007年党的十七大把深入落实依法治国方略列入全面建设小康社会的奋斗目标;2012年党的十八大把“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务。我们党把依法治国放在越来越重要的战略地位，“法治”也被提升到越来越重要的执政理念。

十八届四中全会是第一次以依法治国作为主题的中央全会。这标志着我们党将全面推进依法治国，表明了我们党以依法治国推进国家治理体系和治理能力现代化的坚定决心;也标志着我们党完成了执政理念从法制到法治的转型。

从“法制”到“法治”的重大转型是我国在社会主义法治道路上的一个重要里程碑。这一转型同时也是从良法到善治的转型。法律是治国之重器，良法是善治的前提。在中国特色社会主义法律体系初步建成以后，善治就提到了重要的议事日程上。十八届四中全会提出的总目标正是以善治为法治的价值导向的。

善治即是治理体系和治理能力的现代化。明确把“治理体系和治理能力”提到执政理念层次的是党的十八届三中全会。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］P3

实现善治的关键在于处理国家(政府)与社会的关系。而社会多元主体关系的妥善处理、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，离不开法治。法治是善治的重要特征，善治是法治的价值导向。善治作为法治的价值导向，可以从两方面加以理解:其一，法治是实现善治的途径。只有实现依法治国，才能实现国家治理体系和治理能力的现代化。其二，善治是实现有效法治的途径，只有以善治的精神、善治的手段实施法治，才是有效的法治，才能切实实现依法治国的目标。而无论从哪方面说，法治与善治都是一个不可分割的整体。

党的十八届四中全会提出:全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“社会主义法治体系”概念的提出，丰富了社会主义法治理论，更为凸显了法治的善治价值导向，主要体现在以下三方面:

其一，“社会主义法治体系”的新概念从法的制定延伸拓展到了法的实施、法的监督的全过程，将法律运行的全过程纳入“社会主义法治体系”，从而更加凸显法的实际社会效果以及法在实际运行中所体现的公平正义价值。在法律的运行全过程中包含着法的实施和监督两大重要环节:一是高效的法治实施体系，包括政府的严格执法、司法机关的公正司法和民众的自觉守法三个方面，缺一不可。四中全会《决定》分别以“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、“保证公正司法，提高司法公信力”、“增强全民法治观念，推进法治社会建设”为标题逐一展开，提出了一系列完善的举措。二是严密的法治监督体系，以保证法律实施的方向，防止法律被曲解和践踏。宪法作为国家的根本大法，是全体社会成员活动的根本准则，具有最高的权威性，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，因此，在形成严密的法治监督体系过程中，首先要健全的是宪法实施的保障制度，也就是宪法监督制度。为此，《决定》指出，应完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。期待以完善宪法监督制度为契机，尽快形成严密的法治监督体系。

其二，“社会主义法治体系”的新概念把法治保障纳入“社会主义法治体系”，以使社会主义法治体系的内容更加全面、更加系统，法律运行更为有效、更为公正。党的正确领导保证社会主义法治的正确方向，是最根本的保障;而法治工作队伍建设则是社会主义法治的组织和人才保障，决定着法律运行质量的高低、实际效果的优劣。全面推进依法治国，急需培养一支政治素质硬、业务能力强、职业道德水准高的法治工作队伍。

其三，“社会主义法治体系”的新概念，强调从严治党，将党内法规列入“社会主义法治体系”，保证了我国法治的社会主义性质和正确的政治方向。四中全会《决定》将党内法规纳入社会主义法治体系，实现了党内法规体系与国家法律的紧密衔接，有利于树立党内法规的严肃性和权威性，有利于构筑严密的反腐网络，有利于打造一支过硬的执政队伍。这是社会主义法治理论的一大突破，体现了社会主义法治鲜明的中国特色。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国”专题研讨班开班仪式上，提出了“四个全面”的战略布局，把全面依法治国、全面从严治党放在“四个全面”的战略布局中来把握，强调了全面依法治国、全面从严治党与全面建成小康社会、全面深化改革的逻辑关系。这就更凸显了依法治国、从严治党的重要战略地位。

二、党的领导:善治的根本保障

以善治的精神、善治的手段实施的法治，不能离开党的领导。

首先，党的领导是社会主义法治的内在要求和政治前提。中国特色社会主义法治道路的要义，就是必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯穿于全面推进依法治国的全过程。这是社会主义法治的鲜明政治性所决定的。

其次，依法治国亦即依宪治国。宪法是国家的根本法，具有至上的法制地位和强大的法制力量。习近平同志指出:“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”［2］P137“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果……”［2］P136，而坚持中国特色社会主义政治发展道路，“关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。［2］P139可见，坚持党的领导，就是维护我国宪法权威、捍卫宪法尊严，是实施宪法、弘扬宪法精神的前提和保障，因而是依法治国的题中之义。

全面推进依法治国，必须正确处理好党的领导与依法治国的辩证关系。坚持党的领导与坚持依法治国，二者之间并非是相互排斥、相互对立的关系，而是有机统一、相互促进的关系。一方面，坚持党的领导是全面推进依法治国的根本保证。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”另一方面，推进依法治国是坚持党的领导的必然要求。“法令行则国治，法令弛则国乱。”

以善治的精神、善治的手段实施的法治，要求在国家治理现代化的视野中加强和改善党的领导。

其一，加强和改善党的领导的关键在于坚持人民主体地位原则。

善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。尤其作为“公共治理”意义上的善治之基础更是在公民或民间社会，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不是善治。从这个意义上说，加强和改善党的领导的关键在于加强党与人民群众的密切联系，改善党和人民群众的关系。使我们的党真正成为贯彻民意、集中民意、表达民意的政党。就如十八届四中全会所强调的，依法治国必须同时坚持中国共产党的领导和坚持人民主体地位的原则。

在依法治国进程中坚持人民主体地位原则，就是要切实保障公民享有权利和履行义务，这是我国宪法的核心内容。习近平同志指出:“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”维护人民主体地位，就是要保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由。只有这样，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。

在依法治国进程中坚持人民主体地位原则，就要把“保障人民安居乐业”作为政法工作的根本目标。正如习近平同志所指出:“要把人民群众的事当作自己的事，把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力的法律保障。”要“做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠”。

其二，加强和改善党的领导的核心是强化全党的法治思维。

习近平总书记强调，要“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”。习近平强调要以法治思维和法治方式推动改革的深化，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

这就是说，要反对以党代法，保证宪法和法律的权威。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律。党必须在宪法和法律范围内活动。一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。要将权力的运行纳入法治轨道，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固树立法律红线不能碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”

长期以来，在我国，“领导的意思就是法律的意思”这一思维方式颇有市场。一些干部在处理公务的时候，当上级的要求违背法律规定时，往往更重视领导的要求而罔顾法律。他们的头脑中不是没有法律意识，而是为了政绩，不惜以权代法。不少干部认为，解决纷繁复杂的社会、经济问题，用一些违法的手段，付出的成本较低、工作简便、易操作;而依法办事耗时长、程序多，往往事倍功半，得不偿失。“不管用什么方式，摆平就是水平。”在这种思想指导下，打擦边球、踩红线，甚至铤而走险也就往往屡禁不止，甚至在部分地方成了工作“常态”。

为了切实解决权大于法的问题，十八届四中全会《决定》提出了有力的改革措施:

一是对领导干部干预司法活动、插手具体案件，要建立记录、通报和责任追究制度。高层试图以此解决敏感的官员插手司法案件问题。但司法机构的独立性，牵涉到党权与司法权、政法委与法院检察院等领导与被领导的复杂问题，这一制度究竟如何起作用，有待观察。

二是建立跨行政区划的法院和检察院，试图解决司法机关受地方党委政府过度干预的问题。同时，高层还借鉴美国等国家的经验，提出最高法院设立巡回法庭，最高法巡回法庭或成为一些跨行政区大案要案特殊案件的审判平台。

2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部全面推进依法治国专题研讨班上强调领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国共同全面推进依法治国。指出:全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法的模范。带头尊崇法治、敬畏法律;做学法的模范，带头了解法律、掌握法律;做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治;做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。并指出:要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。把法治素养作为干部德才的重要内容。要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。

在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，严重影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。习近平指出，所有领导干部都要警醒起来、行动起来，坚决纠正和解决法治不彰问题。要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争。

要正确认识依法治国，执政党党纪与国家法律之间的关系是一个需要辨清的问题。这里需要遵循如下原则:国家法律高于党纪党规;党纪党规严于国家法律;要实现党纪党规与国家法律的有机衔接。

党纪严于国法，这应该成为一个常识、一种共识。《中国共产党章程》开宗明义，党是两个先锋队:中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。既然是先锋队，理所当然应该接受比普通人更严格的约束。而法律则是底线要求，是社会中每个人都需要接受的行为准则。

党纪严于国法、国法高于党纪。这意味着执政党向现代治理的转型。不再是“最高指示”就能主导所有事务的社会了，不再是行政命令就可调动一切资源的年代了。只有依靠法律的手段，或许还有经济的手段，才能更好地管理这个国家、更好地治理这个社会。

党纪与国法的深层次关系，在于二者之间的互动和融为一体。恰如邓小平所说，“没有党规党法，国法就很难保障”。党纪不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。2014年9月，在全国人大成立60周年、人民政协成立65周年的两次纪念大会上，习近平都视坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一为中国民主政治的关键。而党纪与国法的相辅相成正是实现这三者统一的关键。

三、依法治国与以德治国:善治的根本途径

法治与德治的关系亦即“法治”与“礼治”的关系。坚持依法治国和以德治国相结合，是四中全会提出的依法治国的五大原则之一。以善治的精神、善治的手段实施的法治需要有德治的支撑。

德治礼序是中华传统文化的重要内容。我国几千年形成、积累的重礼明法、追求和谐等伦理精神，是实施法治的深厚土壤。发扬我国传统文化中礼法相依、崇德重礼、正心修身的优良传统和德主刑辅的治国理念，可以为全面推进依法治国提供文化支撑。

2014年，习近平在主持中央政治局第18次集体学习时指出，要从历史的经验、教训、警示中，为推进国家治理体系和治理能力现代化吸取有益借鉴，其中特别提到了“德主刑辅”等中国古代治国理政过程中处理法律和道德关系的基本经验。

“德主刑辅”在依法治国这个治国理政的基本方式中有两层意思:第一，执政者应该以采取符合民众利益的政策措施来争取民众拥护支持为主，以迫不得已采取的法律等强制性措施来强迫服从、实现控制为辅;第二，在如何处理道德与法律的关系问题上，执政者应该认识到，道德是一种在治国理政中比法律更为基础的社会规范，法律必须以维护社会基本道德为根本目的，必须以社会基本道德要求的具体化、规则化、制度化为基本内容，必须以社会基本道德的弘扬为实施的基本保障。在法律的制定、执行、适用过程中，不应允许出现与社会基本道德明显相冲突的情况。

“德主刑辅”强调在治理社会时要重视“德治”而非单纯用刑典。德治即道德教化在儒家思想中占据重要地位。孔子有句名言:“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格。”大意为，用政令和刑罚这种强制手段来治民，只能使人民暂时免于犯罪，却不能使人民感到犯罪可耻，只有以礼德为治，才能使人民有羞耻之心，而从内心归服。这也基本奠定德与刑在中国古代的地位，并不是说不用刑，而是与刑罚相比，德化更优。在德治过程中，礼是最重要的教化规范。

坚持“德主刑辅”建设法治国家，是法治正常运行的基本保证。“徒法无以自行”，任何法律都是人制定的，都必须依赖人来实施。社会基本道德对依法治国的保证作用，体现在法律的制定、执行、适用、遵守的所有环节上。

(一)惩恶劝善，相辅相成

在人类社会发展进程中，无法治不能惩恶，无德治不能劝善。威与信并行，德与法相济，两者相辅相成，协同发挥治理社会的功能。

德与法的相辅相成，主要从以下两方面体现出来:

第一，从实施内容看，两者虽然形态各异，但在本质上却是一致的。道德规范和法律规范，一是软性的，一是硬性或刚性的;一是主要通过内省，尽管也有外部约束，一是主要通过外部规范，尽管也有内在的法律意识;一是以社团等集体单位为教化或约束的主体，一是以国家强制机关为实施与制裁的主体。但二者“殊途同归”，都是为了扬善抑恶，净化社会风气，提高公民素质，推进社会发展。二者都是社会发展所必不可少的行为规范，共同发挥着几乎重合的社会功能。

第二，从实际内容看，两者相互交叉、渗透，“你中有我，我中有你”。法律意识和规范中有道德内容;道德意识和规范中也无不渗透着法制精神、法制原则和法的规范形式。无论在现代资本主义国家还是在我国，都有大量道德规范逐渐进入法律规范范围，为法律规范所确认。

在法与德的结合中，德的“劝善”功能对于强化法的“惩恶”功能起着重要作用。

首先，德的“劝善”功能可以深化各种法律规范的道德底蕴。任何法律都以道德为基础，都与道德规范相一致。我国古代思想家左丘明说:“德，国之基也。”道德，由于它调节的范围宽广，既包括社会生活和社会关系的基本规范和一般社会行为准则，也包括较高层次的社会生活要求，因此，势必成为国家立法、执法与守法的基础和灵魂。例如，力求真、善、美、智的道德原则是我国立法的价值目标;诚、信、笃、仁是我国执法的道德准则;而守法也以是否有德作为重要前提。一个人“从善”的道德品质可以提高其守法的自觉性。无德、不从善者大部分是不守法者，至多是消极的守法者。有一个屡教不改的盗窃团伙首犯在遗书中竟然认为自己的所作所为是“载入史册的”，“闪光点是强烈的”。像这样泯灭了最起码道德良心的十恶不赦分子，是根本不可能守法的。法国一位思想家说得好:“道德犹如哨兵，它保卫着法律 ，不叫任何人违反”，“如果缺乏道德，就会使人忘记或忽视法律。”一句话道出了法律规范的道德底蕴。

其次，德的“劝善”功能可以强化人们的法律意识。德与法的结合，要求公民既成为守法者，又成为品德高尚者。而守法是对公民道德品质的最低要求。要成为一个合格的公民，首先要守法 。“法纪”无非是那些最普遍、最必要的社会公共道德的公式化。不违法，虽然不等同于有道德;但品德高尚者必然首先是自觉的守法者。所以，一个社会如不通过强化德的“劝善”功能，使社会成员经常体会到道德规范的价值和力量，并把遵守这些规范作为一种习惯固定下来，也就不能强化公民的法律意识，培育出秩序稳定、运转良好的社会。

(二)他律自律，相得益彰

法治与德治的关系是一种他律与自律的关系。法治是一种他律，它强制人们按照法定的规范做一个守法的人;德治是一种自律，它启发人们自觉做一个有道德的人。在他律与自律的关系中，自律是基础;他律必须通过自律而起作用，离开自律的他律只能是消极的、被动的、甚至流于形式的。

这是因为，当法律规范的约束和导向还仅仅停留在行为主体的意志要求之外时，法律规范所产生的力量还不是来自主体自身，还不一定是主体自身对法律规范的认同和自觉的服从，而是来自于一种超乎个人之上的外在社会压力。仅停留于他律形式的主体对法律规范的服从，往往如同服从威风凛凛地站在社会生活十字路口的、手握法治指挥棒的法律警察。此时个体对法律规范的把握只是外在的，并不能反映出个体对法律规范的自觉的把握。

法律规范的他律作用只有升华为个体内心的道德责任感，法律规范那种似乎压抑人、束缚人的力量，才能转变为主体行善的内在推动力。法律规范在社会领域中的贯彻实施，借助于个体的道德自律，依靠个人的道德修养、理想人格、道德认识、道德情感、道德意志等内在功夫。凡此种种，正是法律规范的道德底蕴所在。

(三)法治德治，相互促进

惩恶劝善的相辅相成和他律自律的相得益彰说明法治德治是相互促进的。一方面，加强法治能赋予社会道德规范以权威性，促进社会道德法制化;另一方面，加强德治能有效提高人们的思想政治素质和精神境界，从而能从根本上防范和减少违法乱纪现象的滋生。没有法治支持的德治，是无力的德治;没有德治支持的法治，则是没有根基的法治。只有把德治与法治有效地结合起来，才能从根本上治理好社会。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2013．

［2］习近平谈治国理政［M］．北京:外文出版社，2014．

(责任编辑:朱文鸿)