法治思维：消解公共权力内在冲突的必然选择

杨冬艳（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）



法治思维：消解公共权力内在冲突的必然选择

杨冬艳
（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

摘要：党的十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治的核心内容是依法规范、约束和监管公共权力，防止公共权力的恣意和暴虐，保证公共权力更多地体现其公共性，实现为民众谋取福祉的目标。然而公共权力与生俱来的公共性从它诞生的那一刻起，就存在着一种异化的力量，面临着无法回避的矛盾和冲突。当下中国化解这种冲突的两种路径都存在着明显不足，在一定意义上也成为我国腐败滋生的根源。对我国现阶段而言，加强权力主体法治思维能力和法治方式的提高是有效抑制权力主体的私人性、实现权力公共性的应然之举、必然之策。

关键词：法治思维；公共权力；公共性；内在冲突

党的十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是历次党的代表大会报告中首次提出领导干部要用“法治思维”和“法治方式”来治国理政。党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释。全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。作为公共权力执掌者的各级领导干部要克服权力运行中的内在冲突，必须深刻理解并正确认识领导干部法治思维的重要意义，在管理实践中学会运用法治思维和法治方式进行治国理政，最大限度地实现公共权力的公共性。

一、公共权力的内在冲突

英国1688年“光荣革命”《权利法案》的制定与实施，其最重大的意义是：以法律权利代替君主权力，通过法律限制国王的权力、约束国王的实际统治权，保证议会的立法权、财政权、司法权和军权。它证明了，从一开始，现代民主政治就以法治为前提、并在法治的轨道中运行。在近现代民主体制下，公共权力来自人民主权或人民权利，公共权力在本质上凝聚和体现了公共意志，其存在的合法性源自公众的授权。公众作为人民主权或人民权利的主体，依法定程序，委托政府作为公众代理机构，为实现公众利益、满足社会需求代行治理权力。在我国，《宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。公共行政以公共权力的掌控和行使为客观前提，公共权力构成了政府行政的依托和基础。因此，政府在权力运行过程中，必须遵循授权者所规定的运作法则，遵从授权者的公共意志，体现公共权力的公共性本质，满足授权者对公共服务、公共秩序和公共利益的需求。

公众之所以愿意让渡自己的主权，授权政府代行公共权力，是因为人们假设他们所授权的政府行政的价值目标，能够与公共权力所追求的目标相一致；作为实现目标的具体手段的公共行政，能够体现公共权力的公共性。然而，内蕴于政府行政的公共权力是一种抽象的存在，其权力的行使，归根结底要落实到具体的人来执行。理论和实践早已证明，公共权力执掌者作为社会个体，有着自己独立的意志和利益，具有私人性。作为社会个体的个人主体，与作为公共权力执掌者的权力主体合二为一，与公共权力建立起相关性，从而构成了公共权力的私人性。罗素是政府的坚定主张者，但他同时也清醒地认识到权力欲和荣誉欲在人类无限的欲望中居于首位，政府也会带来权力的不平等，使得掌权者利用手中的权力来满足自己的私欲。对于获取权利的最初冲动，不可避免地与人类内心深藏的自足性欲望和占有本能相关联，从而使之内生出自利倾向和占有逻辑。恩格斯在马克思的《法兰西内战》导言中指出：社会起初为了保护自己的共同利益的而用简单分工的办法建立起来特殊的机关，在后来（主要指国家）为了追求自己的特殊利益，由社会公仆变成了社会的主人［1］。“就单个官僚来说，国家的目的和公共的利益变成官僚个人的目的和利益，变成了升官发财飞黄腾达的手段”［2］。从而深刻地揭示出，作为权力的一种的公共权力，从其产生的那一刻起，其内生的私人性，就构成了对公共权力公共性的否定性力量，使得公共权力内在地存在着被“异化”、成为追逐私利的工具的可能。“人们可以把它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的”［3］。

公共权力的公共性与私人性相伴而生。一旦权力的运行目标产生异变并失去制约，就不能再确保公共权力运行符合其设立的初衷，确保公共权力服务于公共利益的改善和实现。公共权力公共性的丧失，必然会导致作为公共权力载体的政府失去其合法性依据。柏拉图告诫我们：“绝对的权力对行使这种和服从这种权力的人，对他们自己和他们的子孙及其后裔，都是不好的；这种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。”［4］任何政府为了其自身的存在与延续，都必须努力消解公共权力的内在冲突，最大限度地抑制公共权力私人性的一面，确保公共性的实现，尽可能满足授权与它的社会公众的利益和需要，自证其合法性。

二、消解公共权力内在冲突的两种路径及现实困境

如何控制权力，最大限度地实现公共权力的公共性，就中国的政治实践而言，存在着两种路径。一种是基于权力主体思想道德觉悟的内部控制；另一种则来自权力主体之外的外部控制，即对权力运作的规范与监督，如党的纲领、宪法及其相关法律的制约，社会公众对于权力的监督等等。这两种路径无疑对于有效抑制权力主体的私人性，实现权力的公共性具有积极作用。中国当下正在掀起的反腐风暴，其实质就是对那些滥用公共权力谋取私利行为的惩治与打击。法律构成了公共权力的最后边界，对权力执掌者的私人性予以限制，使之得到有效抑制，以确保公共权力的公共性得到最大限度的体现。

“逆向距离悖论”表明，在我国的政治实践中政府公信力随政府层级递减呈弱化趋势，在某些特定事件中个别基层政权的公信力甚至完全缺失。究其原因，是中央政府的公共决策在执行过程中因政策棚架、官僚主义、消极行政、部门利益保护等在执行中耗散、变形，未能实现其决策目标，导致公众对自己的“代理人”失去信心和信任。更有甚者，特权、不作为、滥作为及贪腐行为的大量存在，更使得公众对政治制度设计的正当性产生怀疑，动摇了政府的合法性基础。在这种情况下，党中央以前所未有的力度打击贪腐行为、加强党风建设、改善工作作风也就不难理解。显然，公共权力公共性缺失，其运行未能得到有效控制，其根本原因在于基于权力执掌者道德自省的内部控制失效，基于制度规制和规范约束的外部控制失灵。

就内部控制而言，“公共行政实践是行政人员依据社会正义原则和行政目标在实践过程中创造性地履行职责的美德践履过程，是行政人员通过行政活动实践德行、提升道德能力的动态过程”［5］。罗尔斯基于对组织良好的社会形态的理想设计，认为拥有比普通公民更高的道德能力是成为公职人员担任公职并承担更大的责任的前提。“更高的道德能力”是社会对于拥有公权力人群的道德期许，同时也是一个设计良好的社会良性运作的前提。然而，现代社会公共行政人员角色的多元化以及各种角色之间的冲突，意味着公共行政人员所面临的道德冲突更加复杂，任务更加艰巨［6］。在我国，以无私奉献为前提的“为人民服务”，长期贯穿于领导干部和公职人员的理想信念教育之中。作为一种道德理想主义的期许，无疑是公职人员的最高道德标准。但是，道德只对那些有道德的人才起作用。对于普通公职人员来说，如果不能立足于人的利益需要与追求的现实，忽略市场经济条件下人的价值与利益的复杂多样性，忽视人的趋利行为的客观存在，将权力拥有者设定为具有高尚道德与自律的人，只会使道德成为空洞的说教而难以取得实效。而恰恰是这个庞大的公务员队伍，是公共权力价值目标得以实现的具体承担者和执行者。事实上，在道德理想转化为具有可操作性、可有效评估的行为规范之前，难以发挥对权力掌控者有效控制的作用。权力拥有者在追求委托人的目标时，不能侵犯其他人的任何权利或做任何不道德的事情，这意味着公众对公职人员的期许并非至圣般的存在。能够在行政中按照委托人制定的规则，尊重人权和自由，依正当的动机，采取正当的行为，确保公共利益得以实现、社会秩序和安全得到保障是委托人对行政代理人的道德期许，也是公共权力自身对执掌者的职业要求。脱离了这一点，理想化的道德说教，最终只能成为一些权力拥有者的口头语或对他者的要求，无法改变公共权力在实践中的运行逻辑。同时，基于人的有限理性和当前社会发展阶段人的道德水准的客观判断，寄希望于以权力执掌者的道德内省来实现公共权力的规范运行，将内部控制完全寄托于权力主体的道德良心与义务，将提高行政效用、遏制腐败寄托于权力拥有者的自我约束显然是不切实际的乌托邦。

现阶段，我国正处于政治体制改革的攻坚阶段，民主政治建设尚不完备，权力主体与公众之间存在着明显的权力相对关系不均衡。从党的十五大提出依法治国作为基本方略，到十八大报告强调必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，再到十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着国家治理方式向法治方式的转变，也意味着以宪法和法律为代表的外部控制将成为对公共权力规制的主要途径。然而，在我国2000多年的封建专制统治中，统治者将社会治理权作为自己的私权，纳天下为私产，视众生为臣民。中华人民共和国成立以来，虽经社会主义革命和社会主义改造的洗礼，但封建统治思想的残余依然沉淀在我们的血脉里。一个“官”字暴露出权力对权利的强势扩张，“为民做主”“父母官”“青天”内涵的是权力执掌者的主人心态，是对人民作为公共权力主体地位的否定。其结果只能是权力拥有者对权力运行规则的无视与超越，将权力凌驾于法律之上，权力拥有者的私人性极度膨胀，从而挤兑权力的公共性。其外在表现便是以权谋私、腐败滋生，致使权力的合法性受到质疑。因此，只有当公众对公共权力运行的结果可以明晰地预期，并确定自己的权利和自由不会受到侵害时，他们才会对权力的运行模式及其执掌者产生基本的信任，并将自己未来的福祉托付于它。当权力执掌者行政思维的模式和道德决断能力不足以保证权力的运行可控时，规则的外部控制就显得尤为重要。“公民必须遵守法律，然而，如果国家想被称为法治国，那么它也必须遵守法律”［7］。由全社会共同意志凝聚而成的法律，带给权力的是规范和程序性约束，引导权力在权力和权利平衡的底线内运行，使“为”或“不为”都趋于遵从实现公共利益、保护权利自由、改善公共秩序的理性思维。“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍。这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”［8］。

在道德的内部控制和规则的外部控制之间，规则的力量是权力规制的基础，需要一种引导方式，将外在的规制内化为权力主体深层的道德自觉，形成符合权力运行逻辑的自我克制的行为方式。法治思维构成了外部规制和内部自省的桥梁，使得权力主体的内部控制与公共权力的价值追求达成一致。

三、法治思维是实现公共权力公共性的必然选择

法治思维是依法治国对所有社会主体的要求，需要增强全社会学法、遵法、守法、用法意识，更是对权力主体的要求，要求权力主体想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定的原则，必须严格遵循法律规范和法定程序，保护人民权利和尊重保障人权，必须始终坚持“法律面前人人平等”的原则，自觉接受监督和承担法律责任。在政治体制改革的关键时期，中央及时提出提高权力主体法治思维和法治方式能力，将法治的重心转移到权力拥有者的思维能力上来，是对权力主体在依法治国、建设法治国家中重要作用的充分认识，是实现公共权力公共性的重要保障。尤其对于领导干部，实现公共性是公共权力运作的核心内容，如何认识权力、运用权力是各级领导干部应首要考虑的问题。在不同的思维模式引导下，权力行使的方式和后果是不一样的，而运用法治思维，依法行使公共权力，是领导干部及公职人员化解公共权力内在冲突、实现公共权力公共性的必然选择。

法治思维对于不同主体具有不同的特征和要求，对于各级领导干部及公职人员而言，法治思维既是一种规则与程序思维、权利与义务思维，也是一种授权与监督思维、权衡性和建构性思维。在中国特色社会主义法治框架下，规则思维意味着强制性、确定性和权威性，要求权力主体必须树立宪法法律权威，增强对法律的信仰，强化对法律的遵守服从，将宪法和法律作为权力主体思考问题、解决问题的出发点和根本要求。程序思维要求权力主体行使权力的法定性、公开性和中立性，在解决问题、协调纠纷、案件裁判、决策制定过程中坚持法定程序，坚持公开透明、公正的立场；法治思维作为一种权利与义务思维，强调权力主体在享有权利同时必须承担相应的义务，承担义务就依法享有权利。权利与义务思维意味着权力行使中的平等思维、公正思维、民主思维和人权思维，要求权力主体克服重权力权利、轻责任义务的传统思维和超越法律的特权思想；法治思维是一种授权与监督思维，要求权力主体必须牢记人民授权和职权法定，自觉接受社会各界对于权力的监督并自觉承担相应的法律责任；作为一种权衡性和建构性思维的法治思维，要求权力主体在日益复杂的社会需求和价值选择中能够在宪法和法律框架下有效平衡各方利益，消除社会冲突，同时还需善于与民众沟通与协商，广泛听取群众的意见和建议，建立健全民众利益表达组织和平台，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，实现社会治理良性发展。

我国现阶段强化权力主体法治思维能力和法治方式的提高是有效抑制权力主体的私人性、实现权力公共性的应然之举、必然之策。从思维、能力、行为方式入手，实际上要将“法治”这一客观的、外部的、强制的理念与行为方式，通过人的思维、通过人的思维能力转化为人的一种主观的、内在的、自主习惯性的理念和行为选择方式，在实质意义上是将对权力主体的外部控制转换为对权力主体的内部控制的一种有效手段与途径。同时加强对于权力主体法治思维能力和法治方式的提高，也要求在国家层面和制度层面关注权力主体的法治思维能力，在一定意义上是要加强对权力主体内在法治思维能力的外部约束与监管，是通过对权力主体的外部控制推进内部控制的实现。如此，强化权力主体的法治思维便成了制约权力、实现权力公共性的内外部控制的桥梁。

提高领导干部法治思维和法治方式能力，对于我们重新认识法治思维、加强法治建设具有以下启示：第一，提高法治思维能力，直接针对的就是权力主体，是各级领导干部，不同于以往倡导依法治国，建设法治国家，是就社会管理而言。第二，法治思维关注的是权力主体法治思维能力的提高。表明法治思维是一种能力，不会与生俱来，需要领导干部不断加强自身的学习与提高，同时也需要来自外部的强化与训练，需要加强法治教育与培训的制度建设。第三，法治思维也可以成为领导干部的一种思维习惯，形成良好的法治思维习惯便会在权力运行中自觉保持权力应有的公共性价值，从而减少并有效避免权力主体私人性的扩张。第四，法治思维是领导干部主观责任的外在表现，实现权力的公共性不仅来自外部客观责任的制约，同时也是领导干部内在法治信念的体现。

参考文献

［1］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.335.

［2］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.302.

［3］［8］［美］E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.北京:中国政法大学出版社，2004.376，358.

［4］［古希腊］柏拉图.法律篇［M］.北京:商务印书馆，1965.644.

［5］［6］杨冬艳.论公共行政中的道德能力［J］.伦理学研究，2014，（4）.

［7］［德］米歇尔·施托莱斯.法律的眼睛——一个隐喻的历史［M］.杨贝译.北京：中国政法大学出版社，2012.102.

［责任编辑王亚伟］

作者简介：杨冬艳（1964—），女，湖北云梦人，博士，郑州大学公共管理学院教授。

收稿日期：2015-10-10

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2015）06-0050-04