深化农村集体资产股份合作制改革的思考——以浙江省J市为例

朱莹莹（中共嘉兴市委党校经济管理教研部，浙江嘉兴314001）



深化农村集体资产股份合作制改革的思考——以浙江省J市为例

朱莹莹
（中共嘉兴市委党校经济管理教研部，浙江嘉兴314001）

摘要：农村集体资产股份合作制改革通过股权设置、流转机制、治理结构、分配制度等几个领域的变革，重塑了集体资产的产权关系。然而在改革中依然存在着股权流转困难、管理机制不完善、股民分红比例较低、集体经济发展活力不足等问题。需要从完善农村建设财政支持体系，赋予集体经济组织市场主体资格，探索建立股份退出机制，引导合作制向现代企业制度迈进等几个方面深化改革。

关键词：农村集体资产；股份合作制；改革

农村集体资产股份合作制又称社区型股份合作制，是指在一个村庄范围内，将非土地的、以集体共有形式的村庄资产，通过折股量化，按一定比例分配给村民，村民以其持有的股份享有监督管理、重大决策、收益分红等权利。J市位于浙江省北部，历来是浙江省重要农业生产的大市，其农村集体资产股份制改革起步于2002年。2008年成为浙江省省统筹城乡综合配套改革试点之后，J市以理顺分配关系为基础，以创新管理体制和运行机制为重点，以赋予农民主体权利为目标，开始在全市范围内推进。到2014年年底，全市878个村庄中，已有836个村按照“清产核资、清人分类、折股量化、建章立制”的程序完成股份合作制改造，占总村数的95.2%，量化资产36.67亿元，股东总数265.6万个，累计股金分红总额2.44亿元。

一、J市农村集体资产股份合作制改革实践

1.产权关系的重塑。第一，股权设置。在股权设置上，不设集体股，全部量化到个人。个人股的设置以“农龄”和“人头”为基本计算依据，即以在册人口成员服务于集体经济的年限为主要依据。在实践中有多种模式，有以人员在集体经济组织中户籍年限为依据的模式，有以人口福利股和土地股相结合的模式，有以人口股加劳动贡献股相结合的模式。第二，流转机制。在流转机制上，实施股权静态与动态管理相结合的方式。其中对于大部分农地已被征用村级集体经济，其资产基本不会再有太大改变，在量化过程中可以一次性确定，并不再发生改变；对于农地大部分未曾征用的村庄，由于其资产可变程度较大，其股份可根据人口、农龄的增减实施动态管理。在流转过程中，所有转让必须在“农村产权交易中心”进行。相对于外部转让而言，同一村级集体经济组织内部转让具有优先权。同时，为了保护集体产权的完整性及集体经济组织的控制权，对外转让的比例不能超过总股份的49%，而单个受让主体不能超过5%，这充分体现了对集体经济利益的保护。第三，治理结构。改革后的集体经济组织在治理结构上，按照现代企业制度中的股份制公司运作的要求，结合农村的实际情况，打破原先“政社不分”的集体经济管理组织体系，成立股份经济合作社，建立股东大会、董事会、监事会“三会”机构。其中，股东大会作为最高的权力机构，成员由原集体经济成员直接过渡产生，行使表决权时实行“一人一票”制。董事会作为日常经营、决策、管理机构，一般由村“两委”成员直接过渡产生，首任董事长一般由村支书兼任。监事会作为监督机构，一般也由现有村委会成员担任，首任监事长多由现村委会主任兼任。此后各届董事会、监事会及成员将由股东代表大会选举产生。第四，分配制度。村级集体经济产权改革后，收益分配以按股分红的形式派发给持股村民，其分配方案视具体情况而定。一般而言，用以分红的收益必须扣除一定比例的公积金与公益金，其目的是，一方面为了保证集体经济的再生产积累，另一方面也为了保证村庄行政性和公益性开支，如道路养护、河道清理、农田设施、扶残补弱及其他社会事业。

2.改革的实效。第一，村民作为集体股东的身份和权益得以明确。一是在产权分布上，相对于改革前资产剩余索取权与控制权由村级组织掌握的情况而言，改革后村级集体产权分布有了很大改善，村集体成员通过个人分配股在相当程度上掌握了剩余索取权与控制权［1］。二是从产权量化程度上看，改革后集体产权的量化水平有了较大幅度的提高。2014年J市的836的村社中，除了占87.8%的仅对经营性资产量化的村社外，12.08%的撤村建居的资源性资产也进行了全面的量化。量化资产总额达25.6亿元，其中经营性资产占85.1%。改革后村级集体制度安排发生了很大变化，产权逐渐由残缺走向完备，改变了长期以来看得见、摸不着的集体资产产权状态，村民由名义上的主人成为真正的股东，很大程度上解决了长期以来集体资产利益分配格局失衡的问题。第二，形式上向现代治理方式迈进，建立“四权”制衡机制。通过改革，J市普遍建立了包括股东大会、董事会、监事会“三会”治理下的所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制。这种集体经济运行机制的创新，使集体资产管理水平得到有效提高，唤起了村民的主人翁意识。同时，所有权与经营权分离的内部治理结构，一方面增强了村干部对集体经济增值保值的责任与动力，另一方面也有利于科学的集体决策，确保集体资产安全运行。第三，农民享受股金分红，但分红比例不高。改革后，由于建立了股份收益分配机制，村民凭借其股东身份，可以直接参与到集体资产收益分配中来，有效促进了农民增收。截至2014年，J市累计股金分红总额达24356.04万元，其中当年股金分红总额为4102.28万元，开展分红的村社股东每年分红800~1500元，增收效果明显。全市开展收益分红的只有58个，只占股改村的7%，股东参与决策、监督的意识还不强。同时，由于提取公积金、公益金（72.4%）、福利费（29.2%）比例过高，导致社员分配总额空间缩小（9.1%），而当年按股分红的比例则更低（8.7%）。第四，物业经营和补助收入为主，刚性支出比例较高，自我发展活力不足。相对于其他地市，J市集体经济规模相对较小，发育迟缓。2014年全市农村集体经济的支出占收入比重为77.4%，其中总支出中管理费用支出超出经营费用37.8个百分点。2014年全市农村集体经济156686.76万元的总收入中，经营收入、发包及上交收入、投资收益、补助收入分别占比33.28%、4.66%、3.44%、39.69%，而经营收入中出租收入占了77%，说明当前集体经济较多依赖于物业经营、补助收入（共计72.8%）等“保收型”收入，自我发展的活力相对不足。

二、当前农村集体资产股份合作制改革的重点与难点问题

1.股权设置：是否设立集体股？尽管在农村集体资产股份合作制改革中，明晰产权、量化到人、保障农民权益成为改革的共识，但由于当前政府财政体系未完全覆盖到农村，农村公共事业大部分开支仍由村级集体经济承担，因此，是否在个人分配股之外再设置一部分集体股，以满足公益性建设和行政开支需要，成为产权改革中最有争议的问题。从理论上看，设置集体股仍有悖于明晰产权的目的，集体股份由村干部“代表”持有，“政社不分”的现象没有从根本上改善，仍然没有摆脱旧产权制度的窠臼，损害了农民参与改革的积极性［2］。实践中，设立集体股的初衷是为了满足农村公益性建设和各类组织开支的需要，是当前基层治理任务延伸至村级行政组织，而财政体系却未能覆盖村级组织而产生的现实需求。当前产权改革实践主要有两种模式：一种是彻底地将集体产权量化到个人的“绝对量化”模式，主张变“模糊产权”为“清晰产权”，如广州天河模式、佛山禅城模式、苏州平江模式、嘉兴模式等；另一种则是将集体产权分设为个人股和集体股的“相对量化”模式，以集体股保障集体经济组织的社会功能，如北京昌平模式、深圳模式、东莞模式、苏州金星模式、无锡黄巷模式等。

2.治理模式：合作制还是公司制？从目前我国农村集体资产产权改革的实践看，主要存在以下几种可供选择的模式：股份合作制模式、有限责任公司模式、物业公司模式、信托模式等。当前，股份合作制模式成为大部分地区的首选，实践也证明股份合作制是一种比较切合当前实际的过渡形式。但对于小型的城中村企业产权改制而言，有限责任公司模式是不错的选择。对于厂房、店面等资产较多的村，物业公司模式则更为简便、直接。而对于闲散财产较多的村，也可以设立资产管理信托公司代管［3］。总之，运作模式的选择成为集体资产产权改革后，如何保持集体经济活力和保值增值潜力的一个重点问题。

3.制度安排：如何确立法人地位？法人地位是经济组织参与市场竞争的重要条件，农村集体经济组织要生存和发展，法人资格的取得是一个必要条件。由于改革后的农村集体股份合作组织具有营利性和公益性双重属性，不能归为企业法人、社团法人、机关和事业单位法人等，也就不能取得工商部门登记的法人资格并独立开展经营业务，不能在银行开户或贷款，也不能购买税票等，只能依附于其他经营主体以入股、承包、租赁等方式参与经济活动。尽管部分地区将其按照股份合作企业登记，但这种做法明显不规范，地方此类行政审批权限也逐步收紧。法人地位缺失，限制了农村股份合作经济组织政社分开的步伐，不利于其发展壮大［4］。因此，创造条件，及早赋予农村股份合作经济组织合作社法人的地位，是今后产权改革的重点。

4.股权管理：封闭管理还是动态管理？当前各地股份制改革后对于个人股一般实施封闭管理。农村集体经济中人口增减及价值变化，决定其股权具有天然的变动性，这使股权认定更加复杂化。更重要的是，股权具有生存保障和社区福利两大功能，在城乡保障一体化未能根本实现之前，地方政府对股权流动相对持保守态度［5］。从理论而言，产权可流动是优化资源配置的前提。封闭化的管理方式剥夺了农民作为权利所有人的“处置权”，也使集体经济在经营模式上以物业出租等保守形式开展。为了进一步增强农村集体资产的保值增值能力，加快“经济人”和“社会人”身份的分离，保护农村股份合作经济组织及其股东的合法权益，未来允许股权在一定范围内流转、继承、赠送、抵押，打破封闭性的股权管理方式成为必然选择。

三、深化农村集体经济产权改革的对策

1.完善农村建设财政支持体系，减轻村级集体经济发展负担。在农村集体经济的股份制中，实质上有不同程度的集体股保留，这在很大程度上是由于财政支持体系没有完全覆盖乡村公共建设造成的，完善乡村公共建设的财政支持体系是取消集体股、减轻村级集体经济发展负担的前提和基础。近年来，尽管财政支持力度不断加大，很大程度上缓解了村级集体经济公益投入的压力，但由于财力所限不可能给村民提供充足的公共产品、公共服务。因此，增强集体经济发展动力，需要进一步改革和完善财政体制，从市、镇、村三个层面统筹财权与事权，共同支持和完善农村基础设施建设、公共环境建设、社会保障、行政开支。财政支持体系向农村延伸覆盖，可以从根源上解决“政社不分”的问题，摆脱公共事业开支的重负以及治理方式对村委会的依附，农村集体经济可以轻装上阵，加快发展。

2.明确集体经济组织的法律地位，赋予市场主体资格。当前农村集体经济组织法人地位的缺失，导致其参与市场活动的种种限制。国家需尽快在基本法中增设合作社法人类型，将集体经济组织明确为合作社法人。同时制定《农村集体经济组织法》，就法人地位、实体性质、法人职权、设立条件和程序、组织机构、财务管理做出明确规定。在国家尚未出台相关法律明确合作社法律地位前，各级政府应在相关政策上给予集体经济组织有力的支持，在税费减免和金融服务政策上给予扶持。如股份经济合作社发展物业经济项目，要在征地管理费、土地登记费、房屋登记费和物业租赁有关税收等税费上享受政府减免；对村股份经济合作社办理原村经济合作社的土地、房产等权属变更登记的，政府要免征相关税费。金融机构要适应农村集体资产产权制度改革的需要，根据股份经济合作社发展要求和项目特点，创新金融产品和金融服务方式，推进农村集体资产股权担保、抵押贷款，解决发展资金的束缚。

3.探索建立股份退出机制，适时激活开放集体经济产权流转方式。为了打破产权不流动带来的封闭性和社区福利主义，要建立由内而外、由局部到整体的产权流转机制，加快建立农民股份退出机制。一方面，对一些已撤村建居、村级组织不再承担社会管理职能、村民已完全融入城市生产生活的股份经济合作社，研究制订相应的市场退出机制，引入社会资本经营社有资产，促进城乡资源的有效配置，降低村级资产运行的风险，维护全体股东的权益。另一方面，对生产已转移到第二和第三产业、生活已完全融入城镇、已享有比较完善社会保障的转移农民，允许其将享有的农村集体资产股份进行流转，建立农民股份退出机制。加快制订农村集体资产股权备案和交易管理规则，以制度规范股权流转的条件、对象、程序、方式等及流转后股权的变更、权利义务转移等规则，逐步打破股权的封闭性。

4.规范农村股份合作经济组织运行机制，逐步引导合作制向现代企业制度迈进。现代企业制度是农村股份合作经济组织的发展方向，要切实防止“形变质不变”。规范农村股份合作经济组织运行机制，在组织机构、资产运行模式、管理监督机制、收益分配制度等各个方面实现向现代股份公司制的转变。在组织机构上要把懂经济、会管理、善经营的人才经过民主程序选进来，处理好与村内其他组织的关系，切实转变“政社不分”、职责不清的管理模式。在资产运行模式上要因地制宜、多措并举、多轮驱动发展壮大村级集体经济实力，除原有传统的集体经济发展方式外，可以采取项目制、公司化等模式深化改革，以股份合作经济组织独资、股东配股出资、吸收工商资本投资等多种形式参与开发。在管理监督上，建立以集体资产保值增值为主要内容的奖惩责任制，强化经营管理层的责任意识和风险意识，进一步规范内部股东治理，充分行使好全体股东的知情权、决策权和监督权。在收益分配上，根据年度收益状况，扣除一定的公积金、公益金后，适度开展股份分红，切实增加农民的非财产性收入。

参考文献

［1］陈志新.城市化背景下农村集体产权的界定：以江苏无锡市村级集体经济股份合作制改革为例［J］.江苏农村经济，2006，（1）.

［2］傅晨,我国农村社区合作经济组织的产权制度安排［J］.农村经营管理，2008，（11）.

［3］梁斌.潍坊市奎文区农村集体组织产权制度改革研究［D］.北京：中国农业科学院，2009.

［4］郑有贵.农村社区集体经济组织法人地位研究［J］.农业经济问题，2012，（5）.

［5］郑水明.农村集体经济股份合作制改革的四大障碍［J］.农村经营管理，2008，（12）.

［责任编辑李孝敏］

作者简介：朱莹莹（1984—），女，河南新乡人，硕士，中共嘉兴市委党校经济管理教研部副主任，讲师。

基金项目：2014年度环太湖经济社会发展研究中心优秀课题（编号：20142）阶段性成果

收稿日期：2015-10-20

中图分类号：F302.2

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2015）06-0042-04