构建政社互动的新型公益慈善服务模式——以南京市鼓楼区为例

吴晓清　郭天宇

构建政社互动的新型公益慈善服务模式
——以南京市鼓楼区为例

吴晓清郭天宇

一、社会组织在公益慈善领域的作用日益凸显

慈善事业是指在政府的倡导或帮助、扶持下，由民间的团体和个人自愿组织、开展活动，对社会中遇到灾难及不幸的人，不求回报地实施救助，或者是为了提高社会整体的福利水平无私的提供资助的一种支持与奉献的事业。慈善事业不同于政府举办的社会保障，慈善事业的组织基础和实施主体不是政府，而是民间公益社会团体。

近年来，随着政府职能转变的加快，政府将部分社会事务向社会开放，社会组织开始更多的参与解决社会问题，其中绝大部分属于公益慈善类。这些慈善组织是由公民自愿组成，独立于政府组织之外，以向有需要的社会弱势群体提供扶贫济困、助残助学、扶老助孤、救灾援助等活动的非营利性、非政治性的团体和组织。它们完全由民间力量自下而上自发形成，来自基层，有着源源不断的动力和顽强的生命力。具有以下特点：

一是贴近基层且了解社会需求。慈善组织在了解具体的社会问题和受助群体需求方面比政府更具优势，可以直接瞄准政府公共服务的“空白处”或“薄弱点”发力，更加快捷、直接地作用于受助群体。国家政府的社会保障政策要求在一定地域范围内具有普遍适用性，但不同地区的经济发展水平、社会生活习惯等往往差异较大，不可能以“一刀切”来解决所有社会问题，且困难群众的需求也不仅仅在于经济、物质方面，更多的还有社会服务方面的需求。这即是政府部门在提供公共服务中的“失灵”，因此需要民间慈善组织提供有效的补充服务。“南京爱心妈妈群”草根民间组织，是由一群80后的爱心妈妈在网络上聚集组建的，救助14周岁以下、家庭贫困的大病儿童。两年的时间，会员已达千人，已经成功救助30名全国各地的患儿，筹集资金近200万元，并成立了实体救助机构“南京市浦口区博爱之家”，帮助了很多的小生命获得重生。而这对于政府部门和官办慈善组织来说往往难以做到。

二是组织灵活且凝聚力强。慈善组织受资源和能力所限，往往规模较小，但也因此具有很强的凝聚力，能灵活开展各项慈善活动。不少民间慈善组织采取项目制的形式开展活动，周期短且成效好，便于执行。以南京市鼓楼区“阳光家园爱心助学协会”为例，成立至今先后开展了“万荣园林爱心辅导班”“名师学堂”和 “童真文化”等项目，在明确项目目标和基本方案后，借助媒体、网络等宣传平台能够很快吸引爱心人士、爱心企业和志愿者参与到捐款和志愿服务的工作中来。在了解到受助的切实需求后，“阳光家园”转变简单募集资金、改善儿童学习状况的单一目标，进而将关注点落在儿童的心理状况和精神状态，推出了“童真文化”项目。这类组织通过举行多样的活动，在活动中发现新的问题，也在活动中寻找解决问题的方法，在不断解决问题的同时也推进了组织自身的发展。

三是具有强烈的社会责任感。慈善组织的发起人、创办者多是来自社会各阶层各行业的爱心人士，对公益慈善事业往往怀有极强的热情和理想。公益慈善事业天然地具有利他性和非营利性，人们参与慈善事业都是自主自愿的行为而非法律强制，因此只有那些具有强烈社会责任感并能化作持久动力的人才能坚持下来。许多民间慈善组织在初创时期都经历了非常艰难的阶段。在全国具有一定影响力的民间慈善组织“滴水公益”在创立初期也经历了重重困难，为了扩大宣传，志愿者上街发放传单却被人当作骗子；20余万元的初始资金耗尽后，行政费用捉襟见肘，但即便困难重重，“滴水公益”依旧坚持不懈开展工作，发展为有一定社会影响力的慈善组织。

二、鼓楼区构建政社互动新型公益慈善服务模式的经验做法

政社互动是指各级政府及其部门与基层群众自治组织、社会组织这两类社会管理主体之间，通过衔接互动理顺社会管理职能、调整社会管理结构、改进社会管理方式。核心理念是“依法行政，还权于民”“有效衔接，良性互动”。在传统意义的政府主导模式中，政府在资金筹措和服务提供中处于主导地位，既是主要的资金提供者，又是公共产品和服务的主要提供者。但由于政府所提供的公共物品和服务通常是统一的，不能满足部分群体的差异化需求。党的十八大提出，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，到了十八届三中全会，中央明确“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出“创新社会治理体制”。在此背景下，当前公益慈善事业亟需政府转变职能、加强社会协同，建立政府和社会组织共同参与的政社互动模式是公益慈善事业发展必然路径选择。

政府和社会组织都参与到资金筹措和服务提供的活动中，社会组织作为政府职能的补充，两者以合作的方式来共同展开公共服务。合作模式包括两种方式：一是“合作卖方”模式，社会组织仅仅是作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力；二是“合作伙伴”模式，即社会组织拥有高度的自治权和决策权，在项目管理上也更有发言权。这样的合作模式既避免了政府部门过多干预慈善事业，也保证了慈善组织的民间性和独立性。

近年来，鼓楼区通过政社互动的方式在公益慈善领域取得了显著成效。一是慈善服务更“专”。鼓楼区重视发挥社会组织社会参与功能，培育了一大批扎根社区、富有活力、管理规范的公益社会组织。瑞海博康复医院在鼓楼区已经建成45个社区康复点，霞辉精神关爱中心已经建成26个社区服务站，鼓楼区社会组织发展中心先后培育孵化了10余个智障精障残疾人托养、农民工子女关爱、社区特困人员家庭矛盾调解等公益组织，开展了大量扶贫济困工作。这些公益社会组织深入社会生活的各个层面，在承接公共服务、推进公共治理、保障群体利益、化解矛盾纠纷、引领行业自律中发挥着重要作用。二是慈善项目更“全”。以公益创投手段扶持一大批慈善服务项目。自2011年开展社区服务公益创投以来，包含市区两级资金，截至2014年，鼓楼区已使用579万元资金购买了82个项目。通过给政策给资金，扶持培育了“希望来吧”“童助快参园”“幸福驿站百老慧”等一大批为困、为老、为小、为特公益慈善组织和项目。2014年全区公益创投中标项目内容涵盖社区基本服务，初步形成政府主导、社会自发的公益慈善运行格局。三是慈善推介更“活”。从坐家等项目到主动向市场寻求项目，慈善项目挖掘路径更多。2014年2月举办的“首善义举大爱鼓楼”慈善项目推介会上，涵盖助学、助困、助医、助老及其他公益等23个慈善项目与企业实现对接。慈善项目服务推介为社会企业、社会公益服务需求和社会组织之间搭建对接合作平台，有效促进了公益事业的长足发展，实现了社区治理和服务资源的有效衔接。

三、进一步加快公益慈善服务健康发展的建议

（一）积极培育发展慈善组织。一是优化公益慈善组织结构布局。根据差异化的社会需求引导公益慈善组织不断丰富门类，鼓励支持公益慈善组织进入社会救助、灾害救援、社区服务、社会福利等更多的社会服务和社会发展领域。二是进一步推动政府资金支持。推动扩大税收优惠，用资金和优惠政策引导公益慈善组织的发展方向和服务领域。适应社会发展需求，鼓励各类公益慈善组织加强合作、交流，促进公益慈善资源向最需要的地方流动。三是健全公益慈善组织内部治理制度。建立健全以章程为核心，权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，完善理事会决策程序，发挥监事的监督作用，提高管理层和办事机构的运作水平。四是加强公益慈善组织监督管理。建立政府监管、公众监督、内部治理和行业自律“四位一体”的监管体系，实施精细化管理。完善年度检查制度，推进社会评估，加强执法监察，查处违法违规行为，取缔非法组织。扩大公益慈善组织募捐、公益活动、财产管理等公众关心环节的公开程度，打造统一信息平台，为公众提供方便快捷的监督渠道。

（二）优化企业参与公益慈善的路径。企业参与公益慈善是政社互动，需要慈善资源的有力支撑。政府搭建平台引导企业与公益慈善社会组织对接既是现实需要，又是未来发展趋势。一是要搭建企业与、政府、公益慈善社会组织协作渠道。企业参与公益慈善不仅需要自身在理念上加深对参与公益慈善的认识，还需要政府搭建慈善项目交流会、慈善项目推介会等企业参与公益慈善的协作平台，拓展企业参与慈善活动的方式和渠道，引导企业资源与公益慈善项目、公益慈善社会组织实现有效对接。二是完善公益慈善社会组织与企业的对接渠道。企业的爱心需要专业的公益慈善组织来传递和实现，通过完善公益慈善组织与企业的对接渠道，促进企业与公益慈善慈善机构对接与合作，建立起良好的互动机制，开展长期、多样、专业、有效的合作。

（作者单位：江苏省南京市鼓楼区民政局）