新型城镇化进程中的制度改革研究——基于陕西省重点示范镇的调研

靳　铭

(中国延安干部学院，陕西　延安　716000)



新型城镇化进程中的制度改革研究
——基于陕西省重点示范镇的调研

靳铭

(中国延安干部学院，陕西延安716000)

【摘要】中国城镇化发展模式属于政府主导的推进模式，政府通过地方融资平台进行投融资是推进城镇化的主要手段。当前，征地制度被赋予了重要的融资功能，户籍制度则基本停留在户口政策改革的层面。推进新型城镇化需要进行多方面的制度改革，应该建立政府引导、市场主导的投融资制度，征地制度改革需要赋予农民合理的补偿权，户籍制度改革不是户口改革，应该建立起公平的就业和社会保障制度。制度改革可以成为推进新型城镇化的重要动力。

【关键词】投融资制度；征地制度；户籍制度

从城镇化的动力机制和空间模式看，中国城镇化具有明显的“推进模式”特征，主要表现在政府主导、大范围规划、整体推动、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等，体现了中国的制度创新性及灵活性。[1]但是，中国城镇化的制度基础、政策观念依然没有摆脱旧有的格局和惯性。[2]因此，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》把城镇化体制机制不断完善作为发展的重要目标，提出以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走新型城镇化道路。小城镇是城镇化的重要类型，制约城镇化发展的制度问题同样制约着小城镇。为此，陕西省在推进城镇化进程中，遴选了31个基础好、潜力大的建制镇，作为带动全省小城镇建设的重点示范镇进行建设，以加快推动全省城镇化进程。本文在对陕西省重点示范镇调研的基础上，重点对新型城镇化进程中的投融资制度、征地制度、户籍制度改革进行探讨。

一、投融资制度

城镇化进程中的投融资问题日益受到领导层和学术界的高度重视，相关理论和实证研究成果比较丰富。城镇化投融资的方式主要包括银行贷款、土地融资、城投债和投融资平台等四种。第一，银行贷款。银行贷款是城镇化建设主要的资金来源，以地方政府融资平台贷款为主。但是，由于银行追求短期效益，以银行信贷为主的融资模式势必会发生变化。[3]第二，土地融资。20世纪90年代中后期以来，土地财政逐步成为地方政府城镇化融资的重要来源。[4]但是，土地财政只能带来空间上的扩张，无法推动新型城镇化的转型。第三，城投债。城市基础设施建设直接融资以城投债或地方债的形式为主，但是，近年来城市基础设施建设需求巨大，城投债已经不能满足建设的资金需求。[5]第四，投融资平台。国家对债务融资风险的控制，主要从微观的角度来考虑，缺乏宏观调控将对国民经济发展产生不良影响。[6]

在推进城镇化的过程中，陕西省也面临着比较严重的投融资瓶颈约束。一是基础设施建设资金周转慢、收益低，难以得到银行贷款。二是小城镇土地增值有限，出让金比较低，土地融资效果不明显。三是担保体系不够完善、地方政府信用较低，地方融资平台难以发挥主导作用。四是乡镇企业发展滞后，基础设施投资收益不确定性太大，民间资本投入不足。[7]为了破解资金瓶颈，地方政府进行了多元化投融资的探索。陕西省政府为每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标和1000万专项启动资金支持重点示范镇建设，并要求集中捆绑使用各类项目和资金，优先支持重点镇发展，推进城镇建设投资主体多元化。以西安市户县草堂镇为例，其推进重点示范镇建设就属于政府主导、市场运作的投融资模式。一是省、市、县三级政府都给予了较大的资金支持，陕西省每年给予1000万元启动资金，西安市配套2000万元，户县配套5000万元。二是充分利用土地增减挂钩政策，将1000亩用地指标在全县范围实行占补平衡，通过城区较高的土地出让金来弥补重点镇建设资金不足。三是通过向招商项目收取保证金的方式，扩大资金来源。

二、征地制度

城镇化意味着城镇空间扩大，农村集体土地缩小，大量农民进入城镇。但是，目前土地的城镇化大大高于人口的城镇化，很多农民无法融入城镇。同时，由于地方政府过度依赖土地财政，造成违法征地情况比较普遍，农民的土地权益难以得到保障。全国每年非农建设依法占用的耕地面积大约有250万-300万亩，根据卫星遥感资料，各地违规用地数量一般占用地总量的20%-30%以上。[8]在土地征占和开发过程中，“圈地”成为了“圈钱”的手段，积累了大量的金融风险和社会风险。[9]因此，推进新型城镇化必须进行征地制度改革。

征地补偿直接关系到失地农民的生计问题。当前征地补偿主要实行货币补偿，但货币补偿却仍然延续着计划经济时期的办法，国家规定补偿标准，农民没有谈判的权利，也没有分享土地增值的权利。[10]征地制度的主要法律法规包括《土地管理法》和《土地管理法实施条例》。相关条例指出，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿，但并没有明确规定“公共利益”的范畴，农民只有被告知和听取意见的权利。相关条例也明确规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，农民没有权利分享土地增值收益。这些制度使得征地矛盾逐渐凸显，征地引起的上访事件和群体性事件不断，不仅阻碍了城镇化进程，也严重影响了社会稳定。

土地征收和征用中涉及的主体可以分为国家机关、省级机关、市级机关、县级机关、乡镇机关、企事业单位、村级组织和村民等。根据不同主体的功能定位，可以大体分为审批主体、决策主体、执行主体等。当前比较突出的矛盾主要表现在五个方面：第一，农民与决策主体的矛盾，主要表现在农民不承认征地的合法性；第二，农民与执行主体的矛盾，主要表现在农民反映的征地过程中存在强制、甚至暴力征收、拆迁等冲突问题；第三，农民与村级组织的矛盾，主要表现在村级组织没有代表和反映农民的利益诉求；第四，农民与审批主体的矛盾，主要表现在即使决策主体程序合法，但是农民依然认为征地补偿不公平、没有征求村民意见等问题，这反映了农民对国家法律和审批主体的不认可，通常这一矛盾比较隐蔽；第五，决策主体与审批主体的矛盾，主要表现在违法占地规模高居不下、屡禁不止，中央和地方存在明显的博弈。

陕西省在推进城镇化的过程中，土地的主要作用体现着两个方面，一是保障城镇化建设用地，二是作为筹集资金的重要来源。但是，地方政府同样面临比较严重的用地问题。一是地方政府获得的用地指标难以满足城镇化进程的需要，二是征地冲突较多。为解决用地问题，陕西省也进行了积极探索。2009年，陕西省人民政府发布《关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》(陕政发[2009]52号)，一是要求为重点镇发展预留足够的建设用地，对重点镇建设用地指标进行单列，重点镇建设用地实行集中审批，优先支持重点镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少互相挂钩；二是采取奖励措施，鼓励农民自愿退出宅基地或承包地，引导农民向城镇集中；三是鼓励镇区成片宅基地和农村集体经营性建设用地用于城镇的开发建设，这类集体土地与国有土地享有平等权益，土地出让金收益除支付农民安置补偿和相关税费外，全部用于基础设施和公共服务设施建设。2011年，陕西省人民政府又发布了《关于加快重点示范镇建设的通知》，鼓励以农村宅基地置换城镇住房，并可按照城乡建设用地增减挂钩的办法，充分利用1000亩用地指标，在安置农民的基础上，拿出部分土地通过招拍挂进行商业开发，盘活土地资源，为重点示范镇建设提供资金保障。这些土地政策有利于短期内加快推进城镇化，但是对于失地农民的补偿没有改进，不利于新型城镇化的持续发展。

三、户籍制度

目前，我国“土地城镇化”快于人口城镇化，常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。大量农业转移人口难以融入城市社会，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。以人的城镇化为核心的新型城镇化，需要有序推进农业转移人口市民化，稳步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

城乡分割的户籍制度是把农民束缚在农村的主要障碍，对城镇与农村人口的界定应该逐步实行以居住地为标准的属地管理方式，淡化户籍制度的福利色彩。[11]现行的城乡分割的户籍制度人为地把城市常住居民分为新老两个部分，给予两种不同的待遇。对此需要尽快进行改革，实行社会保障全覆盖，使城镇常住人口享受同等的社会保障和公共服务。进城农民在农村的承包地使用权及宅基地物权也应受到保护，允许保留和有偿流转。[12]

当前户籍制度改革的目标已经非常清晰，小城镇要全面放开落户限制。但是，户籍制度改革不是户口改革，不仅是取消农业户口和非农业户口的问题，更是涉及社会保障制度的系列改革问题。相关的制度改革，关系到人数众多的农民能否共享城镇化发展成果的问题。陕西省31个重点示范镇的规划中，大都计划到2020年城镇人口的比例要翻一番，同样面临着社会保障和公共服务共享的问题。陕西省加快重点示范镇建设的通知明确指出，加快建立低门槛落户、进城农民与当地城镇居民待遇同等的农民进城激励制度，使人口进得来、留得住、能致富。但是，实现这个目标需要制定更为细致的制度。

四、制度改革的主要思路

根据上述分析可以看出，陕西省重点示范镇发展同样属于典型的政府主导的 “推进模式”，投资是最主要的推进手段，经营土地成为地方政府促进经济发展、推进城镇化进程的重要措施。解决当前面临的各种问题，推进新型城镇化，需要在投融资制度、征地制度和户籍制度等方面做出重大改革。

(一)新型城镇化的投融资制度

城镇化大量的资金投入，考验着各级政府筹资能力及市场承受能力。为应对城镇化发展的资金缺口，陕西省地方政府的主要措施也可以归纳为四类：一是建设企业垫资，待获得上级财政补贴或拨款后再行支付；二是通过土地经营，使获得经营性建设用地开发权的企业同时承担公益基础设施建设项目；三是通过给予驻地大企业其它优惠政策，争取无偿捐助建设资金或者直接投资；四是通过招商引资，引入社会资金。这种投融资机制仍然是政府主导的模式。

新型城镇化的投融资机制应该是“政府引导，市场主导”。城镇化投资的主要特点是资金需求量大、投资回收周期长、部分投资以社会效益为主，单纯依靠上级补贴和地方财政支撑不可能支撑城镇化发展。在政府基础设施投资引发债务融资膨胀的情形下，需要建立财政和债务约束机制，加强预算绩效和债务管理，建立真正可持续的城镇化投融资体制，加强监管并有效防范财政金融风险。[13]政府财政在融资过程中应加强引导和杠杆作用，民营资本应该成为基础设施建设特别是营利性基础设施建设的主要投资来源。应该制定统一的标准，将融资平台严格限定在基础设施建设等领域，民营企业能做的要尽量让民营企业去做。

(二)新型城镇化的征地制度

按照国家法律，地方政府垄断土地一级市场，土地征收补偿按照土地原用途来计算，增值多少与农民没有关系，这体现了“涨价归公”的思想。但是，在实践中，农民的不公平感往往比较强烈，原本属于农民集体所有的土地，其增值的收益与农民没有关系。虽然这种情况在地处相对偏远的乡镇不如大城市明显，但是存在同样类型的问题。此外，失地农民往往难以获得稳定的就业渠道，生活保障也成问题。因此，需要从农民权益的角度来改革征地制度。

征地制度改革，需要赋予农民更清晰合理的土地使用权、收益权和补偿权。具体划定“公共利益”的范畴，除此之外的土地征用应该改变由政府按照土地原用途定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。加大对地方政府和乡村干部违法违规征占农村集体土地的惩罚力度，改变目前部分地区有法不依、违法不纠的局面，使其犯罪成本大大提高。建立较高标准的失地农民生活保障制度，保障农民没有生存的后顾之忧。

(三)新型城镇化的户籍制度

城镇化要逐步建立起完善的公平的公共服务、社会保障制度，而最紧迫的是建立相对完善的劳动就业制度。随着经济的发展和生活成本的提高，原有的小农经济条件下的大田传统作物种植收入无法满足农民搬迁后的生活问题，需要新的收入来源。城镇化发展过程中必须处理好农民农业收入和非农工资性收入协调增长的关系，特别是要解决好非农就业的问题。在当前农民社会保障体系不健全的情况下，土地也承担了农民生活保障的功能，可以继续鼓励农民进行农业生产，但是同时也要利用人口聚集的规模效应，大力发展加工业和服务业，增加农民的非农就业收入。只有逐步给予农民和市民平等的公共服务，以及比较稳定的就业机会，农民才能在城镇安居乐业。

参考文献：

[1]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学,2012(7).

[2]李强.多元城镇化与中国发展[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

[3]巴曙松,王劲松,李琦.从城镇化角度考察地方债务与融资模式[J].中国金融,2011(19).

[4]马庆斌,刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场,2012(16).

[5]郭新双.“十二五”时期金融支持我国城市化进程的路径[J].中国投资,2010(7)

[6]刘尚希.我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路[J].地方财政研究,2012(4).

[7] 《城镇化建设中的投融资机制研究》课题组.城镇化建设中的投融资机制研究——以陕西30个重点示范镇建设为例[J].西部财会,2013(1).

[8]陈锡文,赵阳,陈剑波,罗丹.中国农村制度变迁60年[M].北京:人民出版社,2009.

[9]周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究,2007(1).

[10]黄小虎.征地制度改革的历史回顾与思考[J].上海国土资源,2011(2)

[11]陆学艺.三农论——当代中国农业、农村、农民研究[M].北京：社会科学文献出版社,2002年.

[12]王小鲁.关于推进财税体制、土地制度和户籍制度改革的建议[J].行政管理改革,2013(7).

[13]马仁海.谨防城镇化融资冲动[N].经济日报,2013-04-17.

[责任编辑刘滢]

A Study on Reform of the System for Promoting a New Type of Urbanization-Based on the Survey of Key Pilot Counties in Shaanxi Province

JIN Ming

(China Executive Leadership Academy Yan，an, Yan，an, Shaanxi 716000)

Abstract:The development model of China，s urbanization is dominated by the Government, with the local government，s platform for investing and financing as its major means. At present, the land requisition system plays an important role in financing, and the household registration system remains basically at the level of residence permit reform. To promote a new type of urbanization requires system reform in various aspects. For example, a government-guided and market-based financing system should be set up; reform of land requisition system should entitle farmers to reasonable compensation right; and reform of the household registration system should focus not only on residence permit reform, but on establishing a fair employment and social security system. System reform can provide great impetus for promoting a new type of urbanization.

Key Words:investment and financing system; land requisition system; household registration system

【中图分类号】F32

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)01—0120—04

【基金项目】本文系中国延安干部学院科研基金重大项目“统筹城乡 转型升级 生态宜居”(项目编号：ZYK14002)研究成果。

【作者简介】靳铭(1961— )，男，陕西延安人，博士，中国延安干部学院副院长、教授，主要研究方向为区域经济学。

【收稿日期】2014-12-07