论统一战线在协商民主中的重要作用

武汉市社会主义学院课题组

（武汉市社会主义学院，湖北 武汉 430015）

论统一战线在协商民主中的重要作用

武汉市社会主义学院课题组

（武汉市社会主义学院，湖北 武汉 430015）

协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，我国的统一战线本身具有协商民主的特征，它确定了协商的基本形式，发挥了人民政协作为政治协商重要机构的作用，推进了协商民主的制度化、规范化，为社会主义协商民主的形成、发展和完善作出了历史性贡献。正确认识和充分发挥统一战线的独特优势和重要作用，积极推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，是建设社会主义政治文明、服务国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。

统一战线；协商民主；民主政治

党的十八大报告提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”［1］这标志着社会主义协商民主理论的正式确立。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对协商民主进一步作出科学定性，强调“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。《决定》第 28条在关于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的阐述中明确指出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”［2］。笔者认为，统一战线与我国协商民主建设和发展紧密结合在一起，发挥过不可替代的作用。因此，在认真总结经验的基础上，积极探寻统一战线推进协商民主广泛多层制度化发展的路径，具有重要的现实意义。

一、统一战线在协商民主中的地位和作用

统一战线作为中国共产党团结一切可以团结的力量，夺取革命、建设和改革事业胜利的重要法宝，为我国的协商民主建设和发展作出了历史性贡献。

（一）促成了我国协商民主的典型形态——多党合作和政治协商的形成与发展

在新民主主义革命时期，曾出现过两次“国共合作”，分别是中国共产党主张建立民主联合战线（中国统一战线的肇始）和抗日民族统一战线。其间，在抗日根据地建立的“三三制”民主政权体现了统一战线的原则，开启了中国共产党与党外人士共同参政、协商合作的先例。1946年1月，由于中国共产党的参与和推动，由中国国民党、中国民主同盟、中国青年党和无党派人士参加的政治协商会议（即旧政协）在重庆召开，并通过了有利于人民民主的五项决议。虽然这些决议因国民党的扼杀未能落实，但是，这次会议开启了中国政治协商的先河。新中国成立前夕，由各民主党派、无党派民主人士和各界代表人士参加的第一届中国人民政治协商会议在北京召开，通过民主协商建立了新的国家政权。这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，体现了“无产阶级领导下各革命阶级联合专政”的统一战线精神。新中国成立后，由于对统一战线性质和民主党派社会基础及政治属性的误判，一段时间多党合作和政治协商经历过一些曲折，尤其是“文革”期间，统一战线工作以及多党合作和政治协商陷入停滞。党的十一届三中全会后，统一战线得以恢复与发展，民主党派组织的地位和作用得到正确界定，我国多党合作事业进入快速发展的新阶段，并走向制度化规范化程序化。由此可见，统一战线对我国协商民主的典型形态——多党合作和政治协商的孕育萌生、初步形成、曲折发展、制度完善产生了直接的影响。

（二）确保了协商民主的主要运作机构和载体——中国人民政治协商会议的长期存在

从历史形成来看，人民政协是中国共产党把马克思主义统一战线理论与中国的具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党领导的统一战线发展的必然产物。一届全国政协曾代行了人大的职权，因此，一届全国人大召开以后，一些人对人民政协是否有必要存在下去曾产生过疑问。一种想法认为，人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有必要存在了；另一种想法认为，仍然把政协看作是权力机关。为了打消疑虑，毛泽东专门召集参加全国政协二届一次会议的部分党外人士座谈，明确指出：“有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”［3］26当时，周恩来也指出：“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。阶级存在，党派性也就存在，统一战线也就需要，这是一个真理。”［3］27这些讲话，既指明了人民政协长期存在的必要性，也指明了人民政协本身具有大团结大联合的统一战线性质。目前，从全国政协的34个界别组成来看，统一战线方面的各民主党派、无党派人士、工商联、民族、宗教和港澳台侨等界别有16个，党外政协委员占全部政协委员总数的60%以上，这体现出鲜明的统一战线特征。人民政协已经走过半个多世纪的发展历程，它是中国人民爱国统一战线组织的定位没有改变，这在党的十一届三中全会以来制定的几个相关文件中都作了明确规定。总之，统一战线的长期性决定了人民政协也将长期存在和发展。

（三）提供了协商民主制度创新的范例

中国共产党从统一战线参与民主协商的实践中得出许多宝贵经验，经过积累、沉淀形成了一系列制度规范，最具代表性的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立与发展。1989年，颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，这是我国协商民主的典型形态——多党合作和政治协商走上制度化轨道的重要标志。2005年和2006年，中共中央先后制定颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，进一步明确了政治协商的性质、原则、内容、形式和程序，使我国多党合作和政治协商步入规范化和程序化。我国的多党合作制度明确了协商主体的平等原则，指明了“谁与谁协商、协商什么、怎样协商”等问题，充分体现了社会主义协商民主的基本特性，既为中国共产党同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的自由、平等、有序、有效的政治协商提供了保障，也为其他领域协商民主的形式和制度创新提供了参考和借鉴。

（四）统一战线成员的诤言良策转化为中央和地方各级党委与政府的重大部署

第一，在大政方针的协商方面，中共中央有些文件从酝酿、起草到定稿的整个过程，党外代表人士发挥了重要作用。例如，党的十八大报告征求意见稿吸纳的有价值意见中，党外人士意见占比39/507，近7.7%［4］。

第二，在法律法规的协商方面成绩不俗。例如，1993年武汉市原民建主委李崇淮建议在“宪法序言中增加‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’”，1997年建议把“邓小平理论”、“依法治国”、“社会主义初级阶段基本经济制度”写入宪法，这些均得到中共中央和全国人大的高度重视并被采纳。

第三，围绕经济、社会、文化、生态和民生等方面问题的协商，也发挥了明显作用。例如，2014年全国政协十二届二次会议，获立案的4982件提案大多聚焦全面深化改革，紧密关注事关人民群众切身利益的热点、难点问题［5］。近十多年来，武汉市各民主党派、无党派人士向各级人大、政府和政协部门提交了一大批有价值的议案、提案和调研报告。例如，“中小企业的创新值得重视”、“建立‘武汉·中国光谷’”、“抓住西部开发机遇，大力整治长江航道，促进长江航运发展”、“关于在武汉设立国家综合配套改革试验区的建议”、“关于尽快启动纪念辛亥革命100周年筹备工作的建议”等，产生了很大的影响和作用。

二、统一战线在推进协商民主进程中存在的主要问题及成因简析

制约统一战线在协商民主中发挥作用的因素，从客观上讲，表现为具体制度的科学性和可操作性不强；从主观上讲，则表现为自身的主动作为不够。概括起来主要表现为：

（一）认识上模糊

第一，对统一战线与人民政协的性质、地位、作用及相互关系界定不清，认为协商民主是人民政协的事情，与统一战线无关。

第二，对统一战线参与协商民主的重要作用认识不到位，要么无限夸大其作用，要么妄自菲薄，认为统一战线在协商民主中只是“配角”。

第三，对统一战线层面的协商民主内涵把握不准。例如，有些人认为政党协商与政协协商是一回事；民族、宗教事务严格执行政策即可，谈不上协商；多党合作和政治协商是中央层面的事情，地方仅仅是“情况通报”而已，用不着“协商”。还有些政府部门负责人认为，与民主党派和无党派人士的对口联系是额外的工作，是添麻烦的事，因此，在邀请民主党派和无党派人士参与行政协商方面不主动等。

（二）协商主体的地位存在着某些不平等

主体地位平等是协商民主的基本精神和内在要求，我国在协商民主的制度设计上对此有硬性要求。但是，目前我国执政党和政府掌握着充分的权力资源、信息资源和社会资源，在协商的过程中占有明显的优势，有些党政领导协商意识淡薄、缺乏平等态度，在行动上时常表现出家长作风，不屑于协商，或者代民作主，主导协商的过程和结果，因此，往往导致协商流于形式。

（三）落实具体制度面临困惑

从客观上讲，现有的关于协商民主制度的规定，对协商内容、协商程序的表述还存在着模糊之处，导致实际操作困难，协商的随意性增大。例如，对议题及相关材料送达有“提前通知”的要求，但是，对提前多长时间送达没有明确规定。目前，有些地方有提前“5天”、“7天”和“15天”送达的规定，算是一个进步，但是否科学适用还有待实践检验。又如，对协商会议的时间也没有硬性规定，一些协商会议往往仅有半天或一天，而且大多是主持方通报情况、参与方简单“附和几句”，没有充分讨论和表达意见的时间，实现达成共识的协商民主目的成为“一厢情愿”。

（四）在协商民主实践中的作用发挥存在着不平衡

从参与协商的主体来看，政协作为统一战线参与协商的主要平台，在委员身份上存在着“两多两少”的问题：即行政和事业单位的委员多，代表弱势群体、边缘群体的委员和代表新阶层、新职业的委员少，部分群体的利益诉求得不到反映；从参与协商的程度来看，在政协协商和政党协商中，统一战线中各民主党派、无党派人士和各界代表人士担任了主角，但是，在人大协商、政府协商、基层协商和社会协商中的作用还相对较弱；从协商的参与度来看，除了社会知名人士和精英分子之外，大批社会弱势群体还难以切实参与；从参与协商的内容来看，目前大多数是涉及经济、文化、生态、社会等方面的内容，而重要人事安排等问题涉及很少，甚至出现了政治协商不协商政治的怪现象，协商的广度和深度有待进一步拓展。

（五）协商主体的素质有待提高

统一战线中党外代表人士在我国协商民主实践中发挥了重要作用，但是，其整体素质仍有待提高。例如，民主党派主要是围绕各级党委和政府已经设定的议题来建言献策，很少主动提出协商议题或发起面对面的会议协商建议，其政党意识和协商意识有待进一步加强；部分成员深入调研不够，提案和建议案属于个别现象或个人观点，代表性不强，存在着态度不严肃的现象。又如，部分党外人大代表、政协委员政治参与热情不高，不联系选民或界别，在协商中只是“拍拍手”、“举举手”、“握握手”了事，成为“政治花瓶”；部分应邀参与协商的党外人士，因提案和建议案没有得到重视，或因反映社情民意所提出的问题没有得到满意答复，因此，在协商会上“发怨气”、“讲怪话”，背离了协商的主题。再如，有的党外人士对地方党委和政府提出的协商议题深入调研不够，掌握的情况不多，怕说外行话，不敢说，不敢问，使协商会变成了主持方的“独角戏”，由于互动不够，使协商的效果大打折扣等。

三、进一步发挥统一战线在协商民主中的重要作用的对策思考

推进协商民主建设是当前我国发展社会主义民主政治、加强中国特色社会主义民主政治制度建设、保证人民当家作主的客观需要。统一战线历来是为党和国家的中心任务服务的，积极推进协商民主广泛多层制度化发展，是统一战线担负的时代使命。

（一）推动具体协商制度的“顶层设计”

第一，推动多党合作制度进一步完善。在协商内容上，要提高科学性和可操作性；在协商形式上，对什么情况下采取什么样的协商形式作出明确的规定，避免出现以不同形式协商相同内容的“打架”现象；在协商议题的时间上，充分考虑参与协商的主体进入一个相当陌生的领域的难度以及调研、提出对策建议所需的时间等客观因素，作出切合实际的规定。

第二，建议中共中央出台党外代表人士参与政府协商、基层协商和社会协商的具体规定，落实有关保障机制。

第三，建议中共中央制定相关的协商评价监督制度。对未能将协商纳入决策程序、协商意见不反馈或反馈不及时及敷衍应付等情况出台具体的制约措施；对认真参与协商并作出积极贡献的要有具体的激励表彰措施；对贯彻落实协商民主各项制度的跟踪检查要制定相应的规定。

（二）积极参加多个层面的民主协商实践

第一，在政党协商中发挥重要依托作用。政党协商是中国共产党与各民主党派、无党派人士的协商，是我国协商民主的最高形式。一是各民主党派和无党派人士应对中共中央及地方党委拟定的年度协商计划提出合理化建议，也可以提出新的协商议题，增强政党协商议题的科学性和可行性；二是由于政党协商的内容涉及国计民生中的重大问题，各民主党派履行的是参政党的职责，因此，客观上就要求建言献策必须具有战略性和前瞻性，以促进执政党和政府科学民主决策；三是体现特色避免“跟风”。各民主党派可就某一政策问题发表持续性的政策见解，逐步形成本党派的特色，当然，也可以加强合作，共同研究，使参政议政工作由一个党派出成果向多个党派共同出成果阶段发展；四是更好地运用直接向各级党委提建议的形式，增强政党协商的直接性；五是地方党委应增加与各民主党派地方组织的协商密度，提高协商成效；六是各级党委应将党的有关文件和材料及时送达民主党派同级委员会，切实做到让参政党知情协商。

第二，在人大协商中增加参与度。人大协商主要体现在人大代表选举、立法、审议重大问题和作出重要决定、人事任免、人大代表议案工作等方面［6］。就统一战线而言，一是在推荐过程中要逐步提高党外人士人大代表候选人的比例和党外人士人大任职职数的比例；二是应把立法协商作为人大立法的前置程序，先将立法草案委托政协组织中的党外代表人士提出意见和建议，再将修改后的立法草案公之于众，由人大组织立法听证会，充分征求社会各方面的意见，最后进入立法表决程序；三是组织统一战线各界代表人士参与相关听证会、网议互动、专家论证、问卷调查等活动，合理表达利益诉求，促进人大立法质量的提高；四是重要人事任免和地方发展战略、产业和城市规划调整、财政预算和预算调整、重大建设项目及预算经费调整等重大事项表决之前均应听取党外代表人士的意见和建议。

第三，在政府协商中起到“智库”作用。智库即智囊机构，是影响并健全政府决策、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。统一战线具有人才荟萃的智力优势，在参与政府协商中能够发挥“智库”作用。一是做好举荐党外代表人士担任政府及部门领导的工作，增加其参与政府事务协商、政府制定政策协商的直接性；二是由各级统战部与政府办公厅（办公室）协商，建立和完善党外代表人士与政府部门之间的对口联系制度，并纳入政府部门的绩效目标，提高规范化水平；三是政府部门要为党外代表人士开展对口联系提供条件，主动邀请他们列席行政办公会、重大事项通报会以及经济社会发展情况参观考察等，使他们在充分知情的基础上更好地建言献策。还应主动邀请党外代表人士参与其工作计划的拟定、工作进度的推进和落实情况的监督检查等。近几年来，武汉市党外人大代表、政协委员及特约监督员等统一战线代表人士通过参与“电视问政”，充分发挥了民主监督作用，促进了政风行风的转变。

第四，在政协协商中发挥主体作用。人民政协是爱国统一战线的重要组织，多党合作的重要平台，协商民主的重要渠道。一是完善政协委员推荐产生机制，严格标准，不能将之作为一种政治荣誉来安排；二是建立和完善政协委员履职反馈机制，统战部和组织部每年均应听取政协关于政协委员履职情况的反馈意见；三是建立和完善政协委员的退出和调整机制，将没有履行职责和没有发挥主体作用的政协委员调整出来，补充新鲜血液，增强政协的活力；四是引导各民主党派、无党派人士、工商联、民族、宗教和港澳台侨等界别发挥特色和优势，在专题协商、对口协商、界别协商中更好地发挥作用，协助人民政协在不断扩大政协协商的主体，规范协商的形式、内容和程序等方面的改革，推进人民政协的协商民主制度建设。

第五，在基层协商和社会协商中发挥桥梁和纽带作用。基层协商和社会协商作为协商民主的两种形式，能够有效地推动基层民主决策和民主自治，是完善社会治理体系的重要一环。统一战线要充分发挥资源、功能和组织优势，积极主动地参与基层协商和社会协商。一是把开展基层统战工作与引导非公有制经济人士等新的社会阶层人士参与基层协商结合起来，纳入街道、社区、村镇的党组织工作范围，在村（居）民会议、村（居）民代表大会、民主恳谈会、社区论坛、公民评议会、民主听证会、社区对话等基层协商民主实践中，发挥新的社会阶层人士的资本、技术、知识优势，为其政治参与的热情广开渠道，真正变“为民作主”为“让民作主”；二是把开展社团统战工作和引导社会组织参与社会协商结合起来，通过成立具有统战性质的各类社团、行业协会，引导其发挥专业知识和行业特点参与相关社会协商，推动协商效果的提升和社会组织的健康发展；三是探索运用互联网搭建统一战线参与网络协商的平台，发挥互联网即时、高效、便利和低成本的优势，利用微博、微信等现代信息手段，切实推动协商民主广泛多层制度化发展。

（三）不断提高党外代表人士的协商能力

第一，要提高党外代表人士的政治把握能力。统一战线成员参与民主协商必须以宪法为活动的根本原则，坚持中国共产党的领导，议政建言做到“热烈而不对立，真诚而不敷衍，尖锐而不极端［7］。任何偏离社会主义核心价值观和公共利益的“协商”，只会产生负能量。

第二，引导党外代表人士把专业素质转化为参政议政能力。主要是帮助他们提升协商议题选择能力、议题调研能力、意见归集能力、意见表达能力，结合自身的专业建言献策，更好地发挥作用。

第三，培养和选拔参与民主协商的“领军人物”，以政治立场坚定、知识广博精湛、良好的个人形象、卓越的个人品格、具有开拓创新精神等标准从党外代表人士中培养选拔“领军人物”，提升民主协商的质量。

［1］本书编写组.中国特色社会主义伟大道路学习读本［M］.北京：新华出版社，2012：22.

［2］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，学习出版社，2013：19.

［3］李仁彬，黄国华等.中国协商民主［M］.成都：四川大学出版社，2011：26-27.

［4］黄利鸣等.社会主义协商民主［M］.武汉：湖北人民出版社，2014：179-180.

［5］委员建言重点聚焦深化改革［J］.长江日报，2014-03-13（2）.

［6］刘佳义.推进协商民主广泛多层制度化发展［J］.中国政协，2013（3）：20.

［7］俞正声.全国政协第十二届二次会议常委会工作报告［J］.中国统一战线，2014（3）：7.

责任编辑：张秀红

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1002-0519（2015）01-0056-05

2014-06-17

武汉市社会主义学院课题组成员：张志勇、李文献、范前锋、黎园。