略论我国辅警的法治化及规范化建设

金 怡，丁 勇

(1.北京警察学院，北京 102202；2.北京市公安局治安管理总队，北京 100088)

略论我国辅警的法治化及规范化建设

金 怡1，丁 勇2

(1.北京警察学院，北京 102202；2.北京市公安局治安管理总队，北京 100088)

辅警源于我国古代社会，但以法治化、规范化为标志的现代辅警制度在英美等国蓬勃兴起。长期警务实践表明，辅警的存在有其合理性。我国辅警制度在经历了起伏波动的四个发展阶段之后，目前已逐步向法治化建设迈进，但仍然存在辅警法律地位不明、职责范围不清、待遇保障不够、监督管理不力等方方面面的问题。应当从科学界定辅警的概念入手，坚持以法治化、规范化发展为出路，运用行政委托理论，确认辅警的法律地位，明晰辅警的职责范围，强化辅警的监督管理，全面构建具有中国特色的现代辅警制度。

辅警；公安机关；警察；法治化；规范化

长期警务实践表明，辅警的存在有其合理性，它受命于缓解当前我国公安机关警力严重不足的现实重托，契合了现代警务资源配置“无增长改善论”的理论内涵，它打破了国家公权力机关对公共安全职能一统天下、一揽到底的大包大揽局面，在提高实战岗位警务效能的同时，实现了公安机关和公共安全之间的互利双赢，对公安机关警务工作效率的提高、社会成员就业压力的缓解、社会不安定因素的减少、警民关系的密切、社会关系的和谐和社会秩序的稳定等方面发挥了积极的助推作用。然而，不容忽视的是，辅警存在着法律地位不明确、职权不清晰、管理不规范、待遇偏低、人员素质参差不齐等问题，甚至在某些地方，辅警违法乱纪现象频发，公安机关执法公信力受到影响。因此，加强对辅警队伍的法治化、规范化建设，建立现代辅警制度，成为进一步发挥辅警重要作用，解决辅警管理主要矛盾的必由之路。

一、关于辅警概念的科学界定

在社会科学的研究中，概念的界定往往是研究的逻辑起点和理论基础。概念模糊必然带来实践中的操作混乱。当前，诸如辅警所涵盖的人员范围、辅警能否独立执法、辅警能否携带并使用警械、辅警的监督管理等一系列问题成为阻碍辅警制度健康有序发展的瓶颈，这在某种程度上与辅警的概念界定不清存在一定关联。2014年9月22日至23日，全国公安厅局长座谈会在杭州召开。国务委员、公安部部长郭声琨强调，全国公安机关要大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设，不断开创公安工作新局面。其中，公安队伍的正规化建设再次被提上议事日程，笔者认为，辅警队伍建设在公安队伍正规化建设的系统工程中占有重要的一席之地——很难想象，一支体制不顺畅、机制不健全、管理有缺失的辅警队伍能够真正发挥辅助公安机关警务实战的作用。因此，辅警队伍的正规化建设也是公安队伍正规化建设的题中应有之义。

(一)辅警的起源及境外辅警概念考察

谈及辅警的起源，一些研究者认为辅警起源于公元5世纪的英国——当时日耳曼人占领了大不列颠，原有的罗马式的警察机构荡然无存，而新的官方警察制度尚未建立，治安秩序便由民间治安力量担负起来了。[1]然而研究一下中国古代治安制度史即可知，早在我国古代先秦时期，就有了由民间推举的负责安全防范的官吏——“里正”，他们在治安方面主要是预防、制止和纠举犯罪，其本身并没有司法处理权，属于非中央任命的乡官里吏，可以说这是我国辅助警力发展的雏形。[2]自此，从秦汉到隋唐至宋、明、清，我国古代的辅警制度逐步发展成熟，最终成为古代封建社会一项基本的、重要的维护治安秩序的制度。由此，辅警在我国的出现要早于英国700余年的历史，且绵延发展了几千年。探究辅警起源的目的，并非要给我们冠以“辅警发源地”的虚名，而是期望藉此在理论界和实务界达成至少两项共识：第一，虽然我国现代辅警制度不够发达，但辅警制度并非舶来品，其发展历史源远流长。我们完全不必为“移植”辅警制度所带来的种种不适而担忧，因为从根本上讲，该项制度就是一项本土制度，现阶段需要我们做的，正是传承历史，与时俱进，科学发展。第二，无论是从历史上看，还是从世界范围看，辅警制度之所以长期存在，并非偶然，而是由现实环境和实际需求所决定的。抛开若干外在制约条件，可以说人类社会的治理需求非常务实——规范化、制度化，低成本、高效益。必须承认，辅警制度的建立和运行有助于目标需求的达成。

虽然我国古代社会催生了辅警，但以规范化、法治化为重要标志的现代辅警制度还是在英美法系国家蓬勃兴起，逐步走向成熟完备。1253年，英国的法令就规定了“警务官”的产生——“在乡镇中选举那些诚实和能干的人作为城门看守”；1662年英国议会颁布的《济贫法》承认了“特别警察”存在的合法性；1831年的《临时警察条例》更是对来自民间的“临时警察”予以认可。英国辅警被称为“Special constable”，“Constable”是英国基层警察的独有称谓，即英国辅警也被称为特别警察，是一支经过训练的支持当地正规警察工作的志愿者力量。所谓特别，主要是指这支力量来自各行各业——他们可能来自教师、出租车司机、会计、秘书，或任何其他的职业。辅警在接受相应的技能培训之后，同正式警察一样享有执法权并配发相同的制服。辅警每周工作至少4小时，他们的工作为正规警察与当地社区提供了至关重要的帮助。很多辅警认为，成为特别警察，为他们的个人发展和职业生涯提供了崭新平台。接受训练，然后去巡逻——这为他们的每一天都带来可喜的突破、兴奋和挑战，在工作中，他们能够发现一个全新的自己，变得更加自尊、自信。综上，所谓英国辅警，是指由经过专业培训的志愿者所构成的，享有警察执法权力、担负警察职责的准警察队伍。

在美国，辅警被称为“Auxiliary Police”，与英国的“Special constable”不同，美国辅警不是警察，他们没有执法权，不能携带警械武器，只能从事一些服务性和危险性不高的辅助执法工作。美国辅警也是由来自各行各业的志愿者构成，由地方警察局统一招录、培训、管理、使用。美国的辅警队伍根据各地方法律组建，隶属于各地方警察局，但其有单独的指挥体系和指挥机构以及自己的警局，辅警的主要任务是配合正规警察维持社会治安秩序、交通秩序等(不能参与解决重暴力犯罪活动)，辅警外出巡逻并不和正规警察一起。

在香港，1914年英国对德宣战，香港警队中的英籍人士返回国家参战，令警察队伍突然出现真空，港督梅含理呼吁志愿者组织一支警察后备队，同年10月23日，香港通过法例成立“特别警察后备队”，即为香港辅警的前身。1959年1月30日，香港政府颁布《香港辅警管理条例》，自此，香港政府不断对条例进行补充修订，使辅警队伍在组织管理、职责权力、队员使用、擢升、降级、革职及迫令退休、违纪行为与罚则、薪酬、抚恤金、津贴、训练、勤务等方面都有了详细的法律规范。1998年9月，香港特区政府对辅警进行全面改革，使辅警的角色定位于对政府机构、警署等重点单位的保护，为警队指挥及控制中心提供人手，保护领事馆，在发生天灾或紧急事故时协助警队执行有关工作，在大型公众活动中协助警队执行人群管理工作。香港警务处还专门成立了辅警支援科，负责对辅警队的日常行政管理，从而使辅警更专业，职能更清晰，管理更到位。

除上述国家和地区之外，纵观全球，很多国家和地区都建立了辅警制度，如法国、澳大利亚、新加坡、南非、我国台湾地区等等。虽然境外辅警的概念很难统一界定，但总体上，境外辅警制度具有如下特点毋庸置疑：一是依法组建，规范性强；二是职责明确，权力有限；三是组织科学，管理有序。

(二)我国辅警概念的重新界定

从上世纪60年代开始，我国的辅警经历了几个不同的发展阶段，虽然不同时期的称谓不同，但从人员身份、工作性质、职责任务等方面考察，都可以统称为“辅警”。时至今日，“辅警”这一概念既有对以往发展轨迹的映射，又呈现出新的时代特点，且已逐步被理论界和实务界接受并认可为对当前我国“辅警”群体的固定称谓。多数研究者认为，辅警的概念有广义和狭义之分。广义上的辅警概念往往通过罗列外延的方式进行界定，即“广义的辅警是指在基层政府领导下，由居、村委会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护街队、护村队、护校队、工人纠察队等不同形式和称谓的群众性防范组织。他们接受当地公安机关的指导，协助公安机关维护社会治安秩序。”[3]笔者认为，随着时代的变迁和社会的发展，诸如治安联防队、工人纠察队等组织已逐步被其他形式所替代，通过罗列外延的方式界定广义上的辅警概念不仅难以周延，且这种方式所界定的概念始终处于变化之中，需要不断重新界定，因此并不可取。广义的辅警应界定为：为实现警务目标，接受公安机关指导的社会警务辅助力量或由公安机关直接管理、使用的警务辅助力量。其中，由公安机关直接管理、使用的警务辅助力量即狭义辅警，是本文研究的重点。厘清当前我国辅警的概念(狭义)，首先应当辨明与之相关的几个概念。

第一，辅警并非警察。一些研究者认为，仅从字面理解，“辅警”属于复合词，其中心词为“警”，即辅警，又称为辅助警察。[4]不得不说，这种理解较为片面，且脱离了现实语境，导致的直接后果就是——既然辅警也是“警”，则不妨将询(讯)问违法犯罪嫌疑人、执行公安行政强制措施、使用警械具等本应由正式警察行使的公权力交由辅警执行，以至于出现执法主体不适格的原则性问题。事实上，“辅警”一词中的“辅”与“警”为平行结构，作名词解，可以理解为辅助警务活动的力量。当然，如过于侧重辅警的“辅”，也易令辅警概念走入过于宽泛理解的另一个极端——凡是对社会治安有益的社会力量均可称为辅警，甚至为公安机关提供门卫、餐饮服务等后勤保障力量也被称为辅警。

第二，辅警并非协警。一些学者认为，辅警又称为协警。[5]虽然辅警与协警极易发生概念混淆，但二者不能等同，主要原因在于两种称谓的现实语境不同。协警产生于上世纪80年代末，是当时名目繁多的辅警力量之一；辅警是新的历史时期对于辅警力量的称谓，我国《公务员法》第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。《公安机关组织管理条例》第二十二条进一步规定，公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。这些法律、法规中提到的“辅助性职位”被各级公安机关普遍认同，逐步固定为辅警的称谓。因此，协警在产生时是作为广义辅警的一个类别存在的，随着时代发展，协警这一称谓有逐步被辅警取代的趋势。

第三，辅警并非文职。文职是公安机关在警力“无增长改善”方面进行的又一有益探索，不能等同于辅警，二者的区别主要体现在身份地位和岗位职责等方面。2006 年底，在沈阳召开的公安部“三基”工程建设现场会上，时任公安部副部长白景富专门强调：“有条件的地方，可以探索实行文职雇员制度，把置换出来的警力充实到基层所队。”此间，上海、洛阳等大中城市开始陆续聘用公安文职，解放大量机关警力投入公安执法一线。2009年9月，公安部面向全国下发了《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》(公通字[2009]44号)，其中规定：“文职人员是指地方政府根据公安工作需要，面向社会公开聘用的，为公安机关提供技术保障、辅助管理、行政事务等方面服务的专门人员。” 据此，文职是指在公安机关文职岗位上工作，对公安机关警务活动和内部工作起辅助、保障作用的人员，不具有对公众直接行使公安执法权力和对执法民警行使指挥、管理、监督的职能。相较于辅警，文职岗位更倾向于“文”的性质，而辅警更倾向于“武”的性质。

目前，针对狭义辅警的概念进行界定已有相当良好的基础。2012年5月2日，苏州市人民政府发布我国第一部关于辅警规范的地方规章——《苏州市警务辅助人员管理办法》，其中第二条规定：“本办法所称警务辅助人员，是指按照本办法规定由公安机关统一招录并与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥和监督下辅助履行本办法规定职责的人员，包括治安辅助人员、交通协管员、特勤、文职人员等。”这一规范性文件将辅警定位于“警务辅助人员”，并在框架内明确辅警的职责范围是值得肯定的，当然，将文职人员做同样定位且与辅警在同一规范性文件内规制仍值得商榷。参考该地方规章，笔者认为，所谓辅警(狭义)，是指由政府出资面向社会聘用，由公安机关直接指挥管理，协助正式在编警察从事治安巡逻、社区防范、交通管理、视频监控等工作的专职警务辅助人员。其他群防群治性质的社会治安参与力量，以及公安机关聘用的内部服务性人员不纳入辅警范畴，例如文职人员。

二、我国辅警制度的发展与现状

新中国建立以来，按照“警力有限，民力无穷”的思路，当代意义上的辅警也经历了从无到有的演变过程。

(一)我国当代辅警的发展流变

按照时间先后顺序，大体上可以将我国当代辅警的发展历程分为四个阶段。

1.萌芽初始阶段。建国初期,我国企事业单位的内保机构和村(居)委会下设治保会，承担和公安机关共同维护社会稳定和治安秩序的任务，这一组织奠定了我国利用民间力量维护社会治安的基础，但因其组成人员在人事关系上不受公安机关领导，还不能算是本文意义上的辅警。至上世纪 60年代，为解决警力不足的问题，各地公安机关开始思考如何更多地吸收群众力量加入到维护治安的队伍中来。上海和青岛等工业发达的城市，开始从大型企事业单位中抽选积极分子组建群众防范力量——联防队。联防队员在民警的带领下开展治安巡逻和安全防范教育工作，对维护企业、事业单位周边秩序发挥了重要作用。而后，一些基层派出所又从这些治安联防力量中抽调人员，协助公安机关从事维护公共场所秩序等警务活动，逐步完成“从企事业专项辅助到社会治安辅助”的转变，公安辅警队伍的雏形得以初见。

2.发展迷茫阶段。改革开放十多年后至上世纪 80年代末，社会经济迅猛发展，各种社会矛盾积聚，治安问题频发，公安机关的工作任务日益繁重复杂，编制有限、一线警力严重不足的矛盾再次凸显。在综合考虑人事编制限制、行政成本制约与一线工作需求的基础上，各地公安机关开始尝试自行招募社会力量，不断扩充诸如“治安员、协管员、巡防员、协警、护村队、护校队”等名义的公安辅警力量。由于这一阶段规范辅警的法律依据存在空白，招聘方式各不相同，辅警整体素质不高，职业待遇普遍偏低，出现一方面辅警队伍快速发展，另一方面感觉前途不明的迷茫阶段。[6]

3.整治停顿阶段。上世纪 90年代以来，由于各地对辅警的管理极不规范，实际工作中的问题也层出不穷。如辅警擅自穿着警服、佩带警衔标志，借参与执法之机侵害群众权益、甚至实施违法犯罪活动等，导致全社会对辅警评价普遍不高。为此，公安部于2004年发出《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》(公通字[2004]62号)，要求各地公安机关辅警进行清理：“从即日起，各级公安机关一律不得从社会上招聘辅警。对现有的辅警，要按照逐年减少的原则，用3年的时间陆续从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不再以任何名义留用辅警。”这次对辅警的清理、清退，使我国辅警制度的发展出现了短暂的停滞期。

4.新的发展阶段。整治停顿期间，社会治安状况依然十分复杂，编制制约、警力不足的老问题依旧存在，公共安全的“刚性”现实需求仍然巨大，这一切导致各地公安机关再次步入探索辅警队伍建设之路。为顺应潮流、统一指导，2009年，公安部作出了对全国公安机关执法规范化建设的总体安排，在规范化建设的工作重点中包括这样一项内容：“完善执法辅助人员的管理制度，并计划出台公安机关执法辅助人员管理办法，明确规定公安机关执法辅助人员的录用、管理、职责、待遇、纪律等，严禁各类辅助人员在没有民警带领的情况下单独从事执法工作。”自此，全国警务辅助人员招聘热潮再次出现。针对以往辅警队伍管理不规范、职责不清晰等问题，各地通过地方行政立法、制定规范性文件等积极探索辅警制度的规范化建设路径，标志着我国辅警制度已进入新的发展阶段。

(二)我国辅警制度的发展现状

相对于英美等国较为完备的辅警制度，我国现代意义上的辅警制度建设起步较晚，各地发展状况也不尽相同，且缺乏统一的法律规范，在理论和实践层面亟需深入研究。第一，一些地方辅警制度的规范化建设初见端倪。如前所述，2012年7月1日，《苏州市警务辅助人员管理办法》施行，该办法是全国首部规范警务辅助人员管理的地方政府规章，也是辅警队伍在各地普遍建立后的首次立法。[7]该办法明确规定了警务辅助人员的具体职责。目前，苏州全市范围内共有各类警务辅助人员3.5万人左右，主要分布在治安、交通、社区等岗位，为苏州警务工作的科学发展作出了很大贡献。北京是较早使用辅警的城市之一。1998年，北京市交通管理局在警力编制有限的情况下，经市政府批准，开始聘用道路交通协管员，协助民警维护路口非机动车秩序、行人秩序和道路停车秩序等。2005年1月1日施行的《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》对交通协管员予以规范，其中第九条规定，本市鼓励单位和个人在公安机关交通管理部门的统一组织下，提供志愿服务，协助维护道路交通秩序。2011年8月30日，北京市公安局、北京市编办、北京市监察局、北京市人力社保局、北京市财政局以联合会签文件形式下发《关于印发<北京市公安局系统警辅人员薪酬标准及经费保障规定>的通知》，进一步加强首都公安辅警队伍建设与日常管理。同年11月，北京市公安局制发《关于进一步规范和加强辅警队伍建设的意见》，明确辅警的“身份定位、工作职责、禁用范围”等内容，并结合辅警工作实际，以辅警“十五项”管理制度规范，构建起涵盖“人事管理、行为管理、教育培训、绩效评估”的制度体系，着力打造“正规化建设、规范化管理”的首都辅警队伍。

不容忽视，辅警在辅助警务工作方面发挥了重要作用。一是切实缓解警力不足的矛盾。以北京市公安局110接警为例，由于辅警力量的注入，接警高峰时段等待时长由57秒降为6秒左右，为民警及时处警、服务群众提供了充足的人力保障。二是促进警力资源优化配置。近年来，辅警对正规警力的补充与替代作用日益凸显，各地公安机关逐步探索形成了“在职民警从事实质性、高权性执法工作，辅警从事事务性、辅助性工作”的资源优化配置模式。以北京市公安局为例，市局及各公安分(县)局均严格按照政策规定，将辅警统一安排到“非执法、不涉密”岗位，以置换原岗警力配置到执法一线，充分盘活现有警力资源。三是提高实战岗位警务效能。辅警的到位，为提升警务效能提供了有力支撑。以北京市公安局天安门分局为例，2013年全年辅警协助民警发现并处置违法行为若干，为首都政治中心区的稳定做出了应有贡献。

第二，辅警制度仍存在诸多问题，影响制约辅警作用的充分发挥。虽然一些地方自下而上开展了探索尝试，辅警制度建设取得了长足进步，但顶层设计欠缺，立法严重滞后的现状并没有改变。一是辅警的法律地位不明确。公安机关作为行政主体，其正式在编的人民警察具有执法权。而辅警，作为公安机关的辅助力量，其法律地位的确定影响到其参与的执法辅助活动法律效力如何。但目前关于辅警法律地位的立法尚属空白，且理论研究薄弱。二是辅警职责范围不清晰。各地为缓解日益突出的警力不足的矛盾，招录的辅警数量逐年增加，且辅警的使用越来越广泛。然而由于辅警的职责范围不明确，致使很多地方出现辅警使用的严重失范。一方面，为填补警力空缺，辅警承担了大量“打补丁”、“万金油”的任务，一些应由正式民警行使的职权也由辅警行使。另一方面，有些公安部门依然把有限的正式警力用于一般行政事务性岗位，造成辅警资源和正式警力的双重浪费。这样，客观上形成了对辅警的或“使用混乱”或“不敢使用”的两个极端现象。三是辅警职业发展空间受限。由于缺乏政策依据与财政保障，辅警普遍没有类似于公务员和事业编制人员的职级晋升体系，队伍管理激励机制缺位，导致辅警职业发展前景并不明朗。部分辅警对转变体制身份的愿望强烈，如北京市公安局在2013年的调研中发现，有高达73%的辅警对能否“转事业编”或“转警”等问题持“高度关注”的态度。四是用工关系亟待规范。目前，各地公安机关既可以通过委托公共就业服务机构与辅警签订劳动合同(即劳务派遣)，也可以直接与辅警签订劳动合同(即直接聘用)。很多派遣到公安机关的辅警关心“派遣制”是否适用相关劳动法律中关于“无固定期限劳动合同”[8]的规定，进而引发对工作是否长期、稳定的担忧。用工关系的不统一，对辅警队伍的稳定和“军心、士气”都会造成不同程度的影响。五是违规执法，侵害群众合法权益。由于公安机关针对辅警的管理规范不健全、不完善，加之个别辅警法制观念淡薄，实践中，出现辅警违规执法，损害群众利益的情况。如超越权限、滥用权力；利用职务便利牟取不正当利益；服务态度不端正，服务行为不规范等问题，甚至还有极个别辅警直接参与违法犯罪活动等。

三、辅警制度健康有序发展的规范设计

如前所述，由于缺乏科学的制度设计，辅警的法律地位、身份定位、职责范围等长期受到质疑，加之近年来各地频发辅警超越权限、滥用权力损害公民合法权益的案(事)件，甚至引发负面炒作，严重影响了公安机关乃至政府机关的执法公信力。因此，以法治化建设为路径，明晰辅警的身份定位、职责范围等一系列问题，建立符合现实情况和发展需要的现代辅警制度已势在必行。

(一)规范设计的基础——明晰辅警的法律地位

在缺乏法律明确规定的情况下，关于辅警的法律地位，可以通过考察其与公安机关之间的关系或其取得行政权力的理论途径来描述。目前，国内比较通行的两种观点为：行政委托论和行政助手论。

持行政委托论的研究者认为：公安机关将部分职权通过签订合同的方式委托给辅警行使，辅警所行使的部分公安行政职权并非源于法律规定，而是来自于与公安机关达成的委托协议，辅警对外以公安机关的名义行使职权，法律效果归属于公安机关，即辅警因履行委托事项而造成的法律后果由委托的公安机关承担。[9]持行政助手论的研究者认为：行政委托理论忽视了现实中的一项重大问题，即如若在行政委托的框架内建立辅警与公安机关的关系，则意味着承认辅警的独立主体地位，这种对辅警具有独立执法主体的理想主义的行政受托人定位在当下难以奏效。[10]而行政助手论则正是消解这一理论与实践难题的一味良药。辅警作为行政助手，其在公安机关指挥下, 协助公安机关处理行政事务(包括公权力之行使)，性质上为公安机关的辅助人力，不具有独立的法律地位，也可称辅警为公安机关的“延长之手”。由此，作为行政助手的辅警具有如下几个特征：一是无独立自主地位，以此区别于正式警察；二是在与公安机关的关系上，必须听从公安机关的指挥；三是在与行政相对人发生关系时，不能以自己名义进行；四是从表现形态上讲，行政助手应为自然人, 并与公安机关有组织上的依附关系。值得注意的是，《苏州市警务辅助人员管理办法》在第五条：“警务辅助人员是人民警察的助手，在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担”的规定中也表露出将辅警定位于行政助手的意味，这无疑为持行政助手理论观点的研究者们增加了信心。

行政法学界一般将我国《行政处罚法》第十八条的规定视作我国行政委托法律化时代的开始，尽管《行政处罚法》的规定仅针对行政处罚这一项行政行为而言，但其意义重大不言而喻。委托作为一个法律概念首先出现在民事法律中，如《法国民法典》规定，委托或代理，为一方授权他方以委托人的名义为受托人处理事务的行为。委托，得以公证书，或以私署证书，甚至以书信进行；亦得以口头进行。[11]368据此，所谓行政委托，是指为了实现特定行政目的的需要，行政主体依法将其职权的一部分委托给其他组织或个人行使的行为，委托之后，受委托者以行政主体(即委托人)的名义对外行使行政职权，相应的法律后果由行政主体(即委托人)承担。[12]与行政授权不同，行政委托中受托人的行政职权并非源于法律、法规的规定，而是源于行政主体的委托，且受托人并非以自身名义对外行使职权、承担责任。这与民法中的代理制度相似。

基于行政委托理论，公安机关(委托人)将部分行政职权委托给辅警(受托人)行使，辅警以公安机关的名义行使受委托的职权，相应的法律后果由公安机关承担。在此需要讨论的问题是：

首先，公安机关所委托的行政职权是否应有明确的法律依据？根据行政法学理论的一般原理，行政主体的行政权力是一种不可转让和处分的权力，这也是诸如“行政诉讼不适用调解”等法律规定①现行《行政诉讼法》第50条(修改后将于2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第62条)规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。的理论根据。因此，原则上讲，当法律、法规赋予行政主体行政权力后，其不能转让、放弃或处分该项权力，除非有法律、法规依据。此处的法律、法规依据是指针对行政主体的委托权的规定或行政主体有权委托的事项的规定。考虑到我国现阶段的行政法治发展水平，还未达到能够对行政主体委托权加以法律规制的阶段，因此，可以考虑针对有权委托的事项予以确定。根据以往的经验，对“事项”予以法律确定时，既不可过于限定，也不可过于宽泛，“若行政委托无须任何法律依据，这显然失之过宽，不利于规范国家行政权的行使。但如果规定任何行政委托必须有明确的法律依据，这又限之过严，忽视了行政委托与行政授权的区别，不利于国家行政权力运行的有效发挥。剥夺行政相对人权利的行政职权以及专有职权的行政委托，须有明文的法律、法规和规章的依据，这也是个可以考虑的选择。”[13]179因此，目前可以通过制定行政规章对公安机关所委托的部分专有职权予以概括式和列举式的规定，概括式规定在于明确委托原则、廓清需列举规定的范围，列举式规定主要针对须有明文法律依据的专有职权。

其次，辅警能否以个人名义接受公安机关的委托？有研究者认为：“由于个人很难具备行使行政职权的条件, 为了保证行政职权的正确行使, 不应将行政职权委托给个人行使”[14]；“受托主体虽然不是正式的行政主体，但它毕竟行使的是国家行政权，而国家行政权涉及公民的切身利益，且具有极强的国家意志性、执行性、法律性和强制性。我们很难奢求个人行为的严格规范，因此，笔者认为个人不应成为行政委托的受托主体，以维护国家行政权的严肃性与权威性。可以由个人所在的组织作为受托主体”[15]。但是，笔者认为，在严格录用条件、全面系统培训、严把考核关口的前提下，个人是能够具备行使行政职权的条件的，事实上，即使将行政职权委托给“组织”，最终也是由个人来行使相应职权。此外，目前无论是北京还是苏州等地，都是由公安机关对辅警进行统一录用、统一管理，并不存在公安机关与辅警个体之间的“组织”，因此将行政职权委托给“组织”的观点并不符合现实情况。

第三，辅警行使受委托职权的过程中，是否具有独立的主体意志？毋需讨论的是：虽然辅警行使受委托的行政职权，但其并非行政主体，辅警是以公安机关(行政主体)的名义行使职权的行为主体。传统行政法理论不承认受托人有独立的主体意志，认为其只是对委托的行政主体意志的具体化。[16]9按此理论，则公安机关无需对辅警严格监督管理，因其不具有独立的主体意志，只不过是将公安机关的意志具体化而已，这显然与现实情况不符。事实上，“行政主体在委托时与受托方同一性的东西只存在于行政职权之中，而不存在于双方的意志之中，只要委托方和受托方是两个主体，这种意志的割裂性就是天然存在的。”[17]272当然，意志的分割并不代表职权的分割、责任的分割，意志的分割或曰辅警具有独立的主体意志是天然的、无法回避的问题，这也是一再强调公安机关应当加强对辅警队伍监督管理的理论基础所在。

第四，为什么不是行政助手而一定是行政委托？这个问题既是上述第三个问题的延伸讨论，也是之所以将辅警的法律地位基于行政委托理论讨论的小结。行政助手理论与行政委托理论存在一定相似之处，即无论是在哪种理论框架内，辅警所行使的行政职权均由与公安机关签订的行政合同产生；辅警均不能以自己的名义对外行使职权；辅警行使职权的行为所产生的法律后果均由公安机关承担。两种理论的主要分歧在于：如果承认辅警的行政受托人地位，则意味着承认其可以独立行使受托职权，然而就当前辅警队伍的整体素质和现状而言，多数情况下，辅警独立行使职权就意味着权力被滥用、公民权利被侵害的可能性大大增加。但如果仅将辅警作为公安机关“延长的手脚”，则上述隐忧可大大减小，因为在行政助手理论框架下，辅警是作为公安机关的工具出现的，其必须按照公安机关的指示、指挥和命令进行活动，没有独立活动的空间。笔者认为，“仅将辅警作为公安机关‘延长的手脚’”的观点只是部分研究者的一厢情愿，实践中，辅警单独出警、甚至在一定范围内运用自由裁量权的情况比比皆是，我们不可能仅仅依据一个“行政助手理论”就将这些辅警统统撤回，要求其必须在民警的眼色和指示下行使有限职权。我们应当做的，是不断拓展、深入行政法理论研究，积极回应现实需求，行政委托理论承认辅警作为独立的行为主体具有独立的主体意志，恰恰能够解释辅警单独出警、独立履行职责的问题(当然也要加以限制和明确界定)。此外，从世界上其他国家和我国港、台地区的做法来看，辅警制度的发展趋势就是走法治化的道路，法律将对辅警的职责范围加以明确具体的规定，这其中既包括辅警的辅助执法权，也包括其能够独立履行的职责，还包括其不能履行的职责。在我国的现实大背景下，辅警最终应当作为正式警力的辅助力量和有益补充存在，而不仅仅是警察的“助手”。

(二)把握重点，全面建立现代辅警制度

辅警力量的使用已不可逆转，要建立科学、规范、高效的现代辅警制度，惟一的选择就是走法治化道路。2011年第十一届全国人大第四次会议曾对部分代表提出的关于制定辅警法的议案和公安部关于“有必要加强相关立法”的意见进行专门审议，最终认为：辅警属于公安机关辅助人员，不具有公安民警身份和执法资格，对其使用和管理是公安机关内部事务，可以通过制定部门规章解决，可不制定专门法律。按此思路，公安部应着手制定《辅警条例》，可参照《人民警察法》的立法思路，将辅警定位为公安机关警务辅助人员，从“权利义务”、“职责范围”、“招聘离职”、“日常管理”、“待遇保障”、“监督检查”、“责任处分”等多方面入手，从根本上实现辅警制度的法治化、规范化发展。

首先，在上述多方面的立法内容中，最核心的内容当属辅警的“职责范围”，对此，应与《人民警察法》的相关规定结合起来予以全面考虑。《人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”据此，《人民警察法》在第二章细化规定了人民警察的14项职责和为履行职责所应当具备的12项权限。结合我国《宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”的规定以及我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》等法律的规定进行考察，可以在区分高权性警察权和低权性警察权的基础上，将人民警察的职责范围予以必要分类。一是警察保留职责(高权性警察权)，即辅警不可涉足的职责范围。凡涉及公民人身自由权、住宅、通讯自由和通讯秘密、合法的私有财产权等宪法性基本权利的事项，如包括限制人身自由在内的各类行政处罚、刑事侦查、行政(刑事)强制措施等执法工作；凡涉及国内安全保卫、技术侦察、反邪教、反恐怖、禁毒、打黑除恶等国家秘密的警务工作；凡涉及调查取证、制作和使用法律文书、技术鉴定、消防监督、各类行政行为的决定等带有决策性质的警务工作，必须由人民警察履行职责。二是可以部分委托的职责(低权性警察权)，即辅警可以在警察的指挥和监督下，按照相应岗位辅助履行的职责，包括：治安巡逻检查、卡口值守、维持大型公共活动以及突发案(事)件现场秩序、治安宣传教育等警务活动；疏导交通，劝阻、查纠交通安全违法行为，维护交通事故现场秩序，开展交通安全宣传教育等警务活动；社区管理、特种行业管理、养犬管理等公安行政管理活动。[18]三是可以全部委托的职责，即辅警可以单独履行的职责，包括：保护案(事)件现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；纠纷调解；参加抢险救灾；执行公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务等。在制定《辅警条例》时，可以采取概括式和列举式(肯定列举与否定列举并用)相结合的方式有层次地确定辅警的职责范围。

第二，关于辅警的待遇保障。笔者认为，辅警岗位是一个与公安机关联系紧密的准公共岗位，这一性质决定辅警的经费不能走市场化的路子，而应该由公共财政负担，这是维护公共安全必须付出的社会成本。具体的经费保障体制可参考公安经费保障机制的多级管理模式，按照一级政府一级预算的方式，逐级保障辅警队伍的运转经费。各地公安机关可以根据当地实际情况，有条件的可以借鉴诸如苏州、北京等地的财政保障做法。因此，关于辅警的待遇保障事项无法在公安部《辅警条例》中体现(可以做出概括性规定)，需要由具有立法权限的各地方根据《辅警条例》所规定的基本原则和各地具体情况制定《辅警管理办法》，将辅警的人事编制、工资待遇、保险福利、抚恤待遇等予以细化规定。其中，辅警的工资待遇应当有逐级晋升的空间，对表现突出的辅警应当给予表彰奖励。有辅警经历的公民报考公务员时，在符合法律对公务员招录规定的前提下，招录机关可以将辅警经历与当前公务员招录中所要求的“基层经历”、“大学生村官”等经历同等对待。此外，公安机关还应为辅警履行职责提供必要的装备条件，包括服装、标识和装备等。需要注意的是，辅警的服装样式、标识应当区别于人民警察，且辅警不得持有或者使用武器、警械等警用装备。

第三，关于辅警的监督管理。《辅警条例》应对该项内容予以专章规定，可以从以下三个层次进行具体规定。一是应当从源头加强管理，即严把进人关。各地公安机关应负责统一制定辅警招聘标准、工作程序及制度规范，各基层单位辅警招聘工作要严格按照上级公安机关规定的标准和程序，由政工部门统一组织实施。《辅警条例》可将“政治可靠、服从指挥、遵纪守法、勤奋敬业”作为人员招聘的基本条件。此外，《辅警条例》还应明确不得招录的几种情形，坚决防止将有不良思想倾向、有违法犯罪记录、被开除公职、有社会恶习、素质不高、作风涣散的人员招入辅警队伍。二是应当在辅警履职的过程中加强监管。《辅警条例》可就此做如下规定：“辅警履行辅助职责应当在民警的指挥、带领和监督下进行，在执法现场，辅警应当服从人民警察的命令，听从人民警察的指挥，不得超越职责范围履行警务活动”；“辅警应当在职责范围内履行独立职责，并及时将履行职责的时间、处所、原因和过程向所属公安机关报告，公安机关应当及时做出明确指令，需要警察到场处置的，人民警察应立即出警，辅警不得超越职责范围履行警务活动”等等。三是应当对辅警违法、违规履职的法律责任予以明确规定(也可设专章规定)。参照《苏州市警务辅助人员管理办法》第三十条的规定：“警务辅助人员违反有关法律、法规以及本办法规定的，公安机关可以依法解除劳动合同；尚不构成解除劳动合同的，由公安机关给予处分。警务辅助人员违反本办法的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条款易引发的疑问在于：此处的“处分”性质如何？依据是什么？根据相关法律、法规的规定，目前的处分主要包括针对共产党员的党内纪律处分，针对共青团员的团内纪律处分，针对解放军士兵、军官和文职干部的处分，针对人民警察、公务员的行政处分，针对事业单位工作人员的处分以及如企业、工厂等其他一般组织针对内部工作人员的处分等，每类处分的具体内容又有所不同。辅警不是警察，没有行政机关公务员身份，也不属事业单位人员编制，与公安机关签订用工协议后接受公安机关的委托履行部分行政职责。鉴于此，笔者认为，此处“处分”的性质和依据可参照《事业单位工作人员处分暂行规定》第46条：“对机关工勤人员给予处分，参照本规定执行”的规定予以认定。事实上，辅警除承担上述法律责任外，根据我国《国家赔偿法》第十六条：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”的规定，辅警(存在故意或重大过失)还应当接受公安机关的追偿，承担部分或全部赔偿责任。

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[18] 苏州市警务辅助人员管理办法(苏州市人民政府令第126号)第10条[Z].

责任编辑：韩 静

A Discussion on the Legalization and Standardization of China's Auxiliary Police

Jin Yi1，Ding Yong2

(1.Beijing Police College, Beijing 102202, China; 2.Beijing Public Security Bureau, Beijing 100088, China)

Auxiliary police originated from ancient China, but it is in the UK and the USA that modern auxiliary police system with legalization and standardization as its hallmarks flourished. The existence of auxiliary police system had been justified by police practice in the long run. The development of China's auxiliary police system had experienced ups and downs in its four stages. Currently, it has gradually moved towards the phase of legalization construction. But there are still various problems, such as undefined legal status, unclear responsibilities, poor salary package and ineffective supervision, etc. Only by starting from scientifically defining the concept auxiliary police, adhering to the development path of legalization and standardization, adopting the theory of administrative entrustment, recognizing the legal status of auxiliary police, clarifying their responsibilities, and intensifying supervision on them, a contemporary auxiliary police system with Chinese characteristics could be comprehensively constructed.

auxiliary police; public security organization; police; legalization; standardization

2015-01-05

北京警察学院2014年度院级课题(2014K25)

金怡(1976-)，女，北京人，北京警察学院法律教研部行政法教研室主任，副研究员，从事警察学研究；丁勇(1976-)，男，北京人，北京市公安局治安管理总队法制处案件管理科科长，助理研究员，从事警察学研究。

D631.31

A

1009-3745(2015)02-0036-10