法治中国与幸福生活

戴木茅

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

法治中国与幸福生活

戴木茅

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

依法治国既是党和国家治国理政的大事，也是事关人民幸福的身边事。十八届四中全会提出的依法治国是在“治理→法治→宪治”脉络中展开的、旨在增强国家能力的政治部署。依法治国一方面要控制公权力，防止公权力的滥用、私用、借用；另一方面要保障私权利，改变重义务、轻权利的偏差，保护公民基本权利。建设法治中国，不是政府单方面可以完成，而是需要所有人形成公民意识、共同行动。

法治；控权；公民

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)， 依法治国不仅是中央高层关于治国理政的宏伟愿景，更是普通百姓日常生活的基本保障。本文将从三个方面讨论法治中国与个人幸福生活之间的紧密联系：首先梳理政策脉络，阐释从治理到法治，中共中央试图增强国家能力的政治目标；接下来分析控权与护权，指明法治中国主要表现为控制公权力和保障私权利，以此回答法治建设能给社会生活带来何种改变；最后从观念与行动的角度说明现代社会的公民能为法治做什么。

一、依法治国的设想与目标

为更好地理解四中全会提出依法治国的背景，必须将其置于党的一系列方针路线中分析，只有在流动变化的历史中才能更清楚地看出，四中全会提出的法治具有“上接治理、下启宪治”的特殊意义。

第一，依法治国是全面建成小康社会的重要保障，是实现治理现代化目标的必然要求。2012年党的十八大报告提出全面建成小康社会的宏伟目标，但是依照惯例，党的代表大会讨论方向性和原则性等重要问题，至于蓝图如何展开则要留待其后的中央委员会全体会议逐步呈现。十八届一中全会、二中全会关注人事问题，到了三中全会时指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。至此，“治理”成为我国政治领域的关键词，它保障着小康社会的全面实现。治理与统治不同，传统统治只谋求一家一姓的利益，普通百姓不过是顺便惠及的子民；治理与管理也不同，建国后的政府管理虽然能照顾人民的利益，但是人民只是政策的被动执行者而非主动参与者。现代治理的主体是复数，在“公共事务公共治理”的观念下，政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益相关者共同参与、协同行动，[1]将过去自上而下的命令转变为上下互通的建设。现代治理的方式以现代化为特征，随着网络时代的到来，信息传递更为开放、迅捷，传统的“捂盖子”已经难以为继，今天的为政者必须面对新兴媒体的挑战。现代治理是目标是增强国家能力，中国是大国，行政层级众多、行政区划繁复，目前地区利益、行业利益、部门利益盘根错节，条条块块分割严重，中央试图通过现代治理来增强控制力，确保中央政策能够有效落实、解决“政策不出中南海”的困境。

十八届四中全会《决定》指明治理与法治之间的联系：“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，“全面推进依法治国……是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”，这论述表明，中共中央试图通过加强法治、健全法律体系来实现治理现代化。

第二，依法治国是近三十年来法治工作的延续，是新一轮法治建设高潮的开始。十一届三中全会后，中国重新回到法治轨道中，概括说来，从1978年到现在，中国大致出现三次法治建设高潮。第一次高潮是1978年～1982年。1978年十一届三中全会召开，会上提出“健全社会主义民主、加强社会主义法制”，动荡之后重提“法”字，人们着实激动不已。1982年12月4日新宪法通过并实施，这标志着我国终于有一部根本大法来保障人民生活、规范社会秩序。第二次高潮是1997年～1999年。1997年十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略”。经过激烈争论，“法制”改为“法治”，“刀制”改为“水治”，法治迈出艰难一步，法制、法治虽然只是一字之差，但是含义却相去甚远：在法制中，法是工具，用来管理人民；而在法治中，法是价值，用来保护人民。1999年“依法治国”被写入宪法修正案，宪法明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。 当时法学界欢欣鼓舞，纷纷发表文章阐释法治内涵、憧憬法治未来，一时间人们似乎看见了法治建设的春天。十七年后，随着反腐败、“打老虎”的进行，2014年十八届四中全会提出“依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，这是党的中央全会首次以“依法治国”为主题，此次会议也被视为新一轮法治建设高潮的开端。

所谓“第三轮法治建设高潮”有三层含义：首先，有延续之意。此轮法治建设是在比较好的制度基础上继续进行。截止到2014年9月，我国制定现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件，这意味着，涵盖我国社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。[2]其次，有再兴之意。“高潮”是针对“低谷”而言，1999年依法治国入宪后，虽然我国在法律体系建设方面取得一系列成就，但是在实践中却存在刑讯逼供、违法拆迁、领导干预司法等诸多问题，结果法律规定与实际执行脱节，公权力缺乏监督肆意膨胀，私权利缺少保障艰难维权。人们对新一轮的法治寄予希望，就是希望能够走出之前的法治低谷。再次，有引领之意。法治高潮不应该仅仅是前奏，更应该是持续的乐章，四中全会的决定要引领今后的依法治国之路，使法治成为稳定的治理模式。

第三，依法治国的核心是依宪治国，确保宪法实施是法治中国的长远任务。本次会议的最大亮点是指出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。宪法是根本法，处于法律体系中的核心地位。但是长久以来我国宪法却面临不能司法化的尴尬，法律的生命在于运用，不能在实际生活中给人民以保障的法律只能是一纸空文。《决定》中针对于依宪治国提出两点建设路径：一是通过宪法解释和备案审查来加强宪法实施和监督；二是设立国家宪法日、宪法宣誓制度。四中全会后第二点方案已经迅速落实，2014年12月4日我国迎来第一个宪法日。至于第一点在未来的法治建设中如何体现，则是人们最重要的看点，它包括宪法实施和宪法监督两个方面。

先看宪法实施。法律一经制定、通过便固化下来，然而社会生活是不断前进的，这就会产生静态法律和动态生活之间的矛盾，如果为了追赶变化而不断修改法律，必然会破坏法律稳定性、进而损害法律权威。此时在适当的范围内，可通过法律解释、补充修正案等方式解决这一矛盾。《决定》中“加强宪法解释”正体现了这一解决思路。

再看宪法监督。纵观各法治国家，违宪审查主要有两种方式：即设立单独的宪法法院对各种法律进行合宪性审查，比如奥地利、德国；或者由普通法院行使合宪性审查职能，比如美国、日本。我国并没有违宪审查制度，只有《宪法》第六十二、六十七条和《立法法》第八十八、九十、九十一条上有相关规定，但是由于条文过于抽象、模糊，缺少可操作性，并没有很好地解决违宪审查问题。2004年5月全国人大常委会法律工作委员会虽然设立了法规审查备案室，可是时至今日还未见其审查某个法律违背宪法。对于如何设置我国的违宪审查机构，学者们有不同观点，胡锦光提议将违宪审查权归于全国人大常委会，这与目前常委会掌握宪法解释权相符；[3]姜明安建议将权力归于最高人民法院，这与其是最高司法机构相符；贺卫方建议设立专门的宪法法院；[4]另外，包万超提出“复合审查制”的思路，即在全国人民代表大会下设立宪法委员会、在最高法院下设立违宪审查庭，分别行使非诉讼的、事先的审查和违宪侵权诉讼、附带性审查权；[5]近来，美国法学家白柯教授又提出在党内设置违宪审查委员会的设想。[6]总之，在今后的工作中，如何推动宪法监督实是依法治国的重中之重。

如果暂时搁置采用何种形式进行违宪审查的“技术”问题，单从宪法在整个法律体系中的地位看，有一点值得注意，中央提出依宪治国，也许并不像一些学者所期望的那样是在拥抱西方的宪政，而是借助宪法的“领头羊”地位来讲述一个政治隐喻。《决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，……坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，在这段表述中，宪法被描述为首先是党的意志的体现，党领导人民治理国家首要是依宪治国，这里的逻辑似乎意味着，依宪治国实际上是党中央以宪法为核心的、从上至下进行的法律领域的治理改革。

通过以上分析，从政策连贯性的角度可以看出，四中全会提出的依法治国是在“治理→法治→宪治”这一脉络中逐步展现的，而无论是以治理增强国家能力，还是以宪治推进法治，中央试图做的都是从上至下加强国家的控制力。

二、法治对人民生活的影响

从党领导人民治国理政的层面看，依法治国是事关战略全局的大事；从人民渴求幸福生活的层面看，依法治国又是人民的身边事。在法治国家中，法律主要有两方面作用：控制公权力、保护私权利。

依法治国先治谁？这是我们讨论法治时必须明确的问题。“依法治国”是个缩略语，完整表述应该是“谁依法来治理谁”，人们对于实施法治的主体已经耳熟能详，即“党领导人民”，但是法治的客体“国”到底指向谁则有待仔细考察。“国”是一个含义模糊的词，包括制度，也包括人，而人又包括官和民。提起法治，长久以来人们总是习惯性地将其等同于做一个守法的好公民，但这只是法治的一个方面，法治更重要的意义是约束“官”(即掌握公权力的人)。对公权力时刻保持警惕，是法治建设的要义。美国联邦党人在解释宪法意义时曾说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[7]264正因为组成政府的是人，人必有缺点，所以才要对政府的权力予以限制，以防止绝对的权力带来绝对的腐败。

公权力的威胁主要表现为三方面：从权力设置看，可能出现权力滥用。此种情况指的是行政机构本来拥有某权力，但是由于权力设置不清，某些临界权界定不明，从而导致权力扩张的现象。比如政府具有维护市场秩序的职能，但是却以保障本地经济发展为名而限制外地商品进入或禁止本地商品流出。权力具有扩张的本性，尤其是不受监督的权力更容易肆意膨胀。从权力运用看，可能出现权力私用。这指的是权力界限本身是明确的，但是权力拥有者却以公共为名而为己谋私。以权谋私是贪腐官员的常见形态，近期“打虎”行动中被查处的官员大多具有此种中饱私囊的行径。从权力执行看，可能出现权力借用。此种情形下，也许权力本身设置清晰、权力拥有者严格执法，但是却出现领导干部的“身边人”借权妄为的现象，这些“身边人”包括妻子、儿女、秘书、亲朋好友，他们本身无权，通过依附权贵而弄权谋利。公权力的三种威胁不是截然分开的，实践中往往混合在一起而出现。

约束公权力要依法而行，依靠制度力量。虽然公权力有种种威胁，不过公权力的存在具有必要性，正所谓“政府是一种必要的恶”，我们不能因为畏惧其威胁而对其彻底怀疑。同时需要注意的是，“将权力关进笼子里”并不是随随便便地将权力关起来，而是要用制度进行约束。在中国古代，皇帝也会限制权臣，依靠人治来防范权力所带来的只能是任意和武断。制度监督意味着约束是稳定的，不因为领导好恶的改变而改变；约束是公开的，全体人民共同监督，避免黑箱操作、暗中勾结；约束是可预见的，何种行为带来何种后果一目了然，不因违法者的身份而有所偏袒。

在限制公权力的基础上，法治的目的是保障私权利。我国《宪法》第二章规定公民的基本权利和义务，其中包括选举权和被选举权、言论自由、宗教自由、人身权、住宅权等多项权利。《宪法》制定时，第二章先谈权利后讲义务的立法形式受到普遍称赞，学者们认为这体现了我国重视权利保护的决心。《宪法》实施多年，普法工作广泛展开，人们的法治观念增强。需要注意的是，在此过程中，权利、义务的关系似乎出现偏差，本欲加强权利保护的法律，现实中却演化成对公民义务强调较多、对权利保护不够，提起法治，人们首先想到的是遵守法律，而不是法律是保护自己权利的有力武器。

“重义务、轻权利”的产生有多种原因。从观念上看，我国奉行的集体主义价值观强调个人服从集体，号召人们多做贡献、少谈索取，这作为道德倡导初衷是好的，可是到了实践中，如果将其等同于“尽义务光荣、要求权利可耻”则有失偏颇了。更重要的是，从制度上看，权利保护的实质是私权利受到绝对的重视，使其强大到能够对抗公权力，目前我国法律中对于公权约束的宣示性规定比较多，惩处性规定比较少，由此导致法律执行困难。

权利、义务失衡轻则导致人们心中不平，重则引发极端维权。近年我国群体性事件增多，据统计，2000年1月1日～2013年9月30日，我国境内发生百人以上的群体性事件871起，百人以下的1390起，无法判断是否为百人的856起，估计有220万以上的人员参与群体性事件。在这些群体性事件中，55%是维权类事件，其中执法不当(19.98%)和拆迁征地(11.14%)成为导致群体性事件的第二和第三大诱因。[8]271-279当权利无法得到有效救济时，人们就会采取暴力等极端行为。

在十八届四中全会提出依法治国的背景下，我们要重新平衡权利和义务之间的关系，重义务，更要重权利。《宪法》规定的诸多权利条款中，第三十五条尤其值得关注：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”活跃的思想观念对于推动国家进步、社会和谐具有重要作用，密尔曾经在《论自由》中对于为何要保护思想自由和讨论自由做出严密论证：如果被压制的意见是正确的，压制它就剥夺了人们认识真理的机会；即使被压制的观点是错误的，它也可能包含部分真理，而优势理论却难以是全部真理，允许敌对意见充分表达，可以弥补优势理论的不足；即使公认的意见是全部真理，若不容许它经过认真的辩驳，人们也很难领会它；不经过辩驳的教义可能变成教条，从而无法达到善。[9]19-20当前我国正处于转型期，各种学说涌现，允许不同声音有理性地阐述观点、表达意见，将有利于人们破除成见。言论自由除了是促进社会发展的武器，更是检验社会进步的试金石。在法律充分保护个人权利的国家中，人们能够自由而安全地表达自己观点、能够理直气壮地对公权力提出批评，不必揣测他人心意、不必恐惧因言获罪，思想是一个人的最高尊严。

三、人民参与法治建设的途径

四中全会提出全面实施依法治国的目标，但是建成法治中国，并不是单靠政府就能完成，这注定是一场高层提出、上下共同努力才能达成的愿景。对于公民来说，如果要强调其所承担的义务，那么积极主动地推动国家法治建设显然比消极被动地遵守法律重要得多。

人民要为法治做的第一件事是树立公民意识，这是解决“我与国家”的问题。培养公民意识，先要重视选举权和被选举权，做国家的真正主人。《宪法》第三十四条赋予公民选举权利：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”目前我国在法律层面上实现了平等选举，但是实际生活中，选民们对于自己手中的选票未能予以足够重视，选举代表是放大自己的声音、表达自己利益诉求的重要方法，推动人民代表真正代表人民是公民的责任。

培养公民意识还要重视监督权，做“好管闲事”的人。当前中央提出要将权力关进制度的笼子里，但是权力不会主动回到笼子中，既得利益集团自然不会心甘情愿地放弃手中利益，此时必须由公民自觉实施监督权。《宪法》第四十一条赋予公民监督权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”我国对于官员的监督包括上级监督、党委监督、群众监督、社会监督等多种方式，强调公民监督公权力，这是由公民国家主人的地位决定的，也是由公民是行政行为的利害关系人决定的，公民对于公权力的扩展和非法使用更为敏感，培养监督意识，意味着面对公权力的不当行为，公民不仅要感受到，更要说出来，以形成对违法权力人人喊打的局面。

培养公民意识更要行使言论权，做“发出声音”的人。许多人在面对公共事务时习惯性地保持沉默，或者以为自己人微言轻，只是渺小的个体，对于整个事件进程不会有任何影响，或者以为公共事务与己无关，多一事不如少一事，以明哲保身为人生信条。这些想法都是与现代公民观念相违背的，公民的要义是作为国家的成员拥有对国家“指手画脚”的权利，在建设法治中国的过程中，只有人民从沉默的大多数转变为关心公共事务的大多数，才能有效推动法治进程。

柏拉图在在《理想国》中指出，“好人不肯为名为利来当官。……但最大的惩罚还是你不去管人，却让比你坏的人来管你了。”[10]30如果以此解释现代国家，那就意味着，如果公民不主动参与到公共事务中，其后果就是公权力膨胀，公民反受其害。参与公共事务是公民的美德，也是公民为了建设自己的家园而必须付出的努力。

人民要为法治做的另一件事是适应公共生活，这是解决“我与他人”的问题。现代社会高度流动，传统的熟人社会逐渐解体，新兴的陌生人社会正在形成，人与人之间关系的变化带来的是行为规则的变化。传统社会中，人们以家庭、宗族为单位，讲究人情、面子，需求法则、人情法则、公平法则是处理人与人之间由近至远不同关系的行事原则。[11]1-44现代社会中，陌生人之间的交往建立在法律和规则的基础上，同样情况同样对待，不因某人的特殊身份而有所改变。所谓“公共生活”，实质要解决的是我与他人如何能更好地生活在一起，这要求在规则意识的约束下，公民能够克制自己、友善待人，通过理性对话而与他人和谐生活在一起。

理性对话是公民形成有序公共生活的基础，这包括理性和对话两个层面。理性来源于古希腊哲学中的逻各斯(logos)，既指人所认识的道理，也指世界的本原，到了17、18世纪欧洲启蒙运动后，理性成为人运用自己的思维反思自身、认识世界的武器。法治社会本质上是理性社会，它追求理智、冷静的分析，以避免狂热、忿恨、崇拜等极端情感等对政治生活的伤害。理性是对待公共事务的态度，对话是解决公共争端的方法。在共同生活中，由于资源有限(广义的资源，诸如能源、矿产、权益等，泛指一切对人有益的事物)，对于如何分配资源必然会产生争执，法治社会解决争端的方式不是诉诸武力而是协商谈判，在此过程中，对话显得尤为重要。顺利进行对话，要先“听”，听对方的诉求、理由，听是真心去理解，而不是像某些流于形式的听证会，对方说对方的，左耳进、右耳出；对话还要“说”，用理性的方式表达出来，在对话中，政府依靠的是说服而不是强力，公民进行的是富有逻辑的交谈而不是狂躁的大声争吵。理性对话要求公民具有一种能够说服他人并接受他人说服的能力。

在理性的公共生活中，公民能够有效区别公、私界限。在公共领域，彼此克制，通过协商达成一致，在私人领域，随心意做事，享受自由，正如伯利克里所说：“正因为我们的政治生活是自由而公开的，我们彼此间的日常生活也是这样的。当我们隔壁邻人为所欲为的时候，我们不致于因此而生气；我们也不会因此而给他以难看的颜色，以伤他的情感，尽管这种颜色对他没有实际的损害。在我们私人生活中，我们是自由的和宽恕的；但是在公家的事务中，我们遵守法律。这是因为这种法律深使我们心悦诚服。”[12]130法治中国是关系到每一个公民幸福生活的大事，在建成法治国家的道路上，不仅要有国家的顶层设计和大力推动，更要有每一位公民形成观念、积极行动，共同为保护自己的权利而不断努力。

[1]燕继荣.现代国家治理与制度建设[J].中国行政管理，2014，(5)：61.

[2]乔晓阳.社会主义法治建设取得的历史性成就[N].人民日报，2014-11-19(A7).

[3]胡锦光.论对法律的违宪审查[J].北方法学，2007，(2).

[4]姜明安，江平，贺卫方，蔡定剑.宪法司法化四人谈[N].南方周末，2001-9-13.

[5]包万超.设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制——完善我国违宪审查制度的另一种思路[J].法学，1998，(4).

[6]Backer, L. C. (2010) A constitutional court for China within the Chinese Communist Party: scientific development and a reconsideration of the institutional role of the CCP. Suffolk University Law Review, 43(3),593.

[7][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[C].程逢如，在汉，舒逊，译.北京：商务印书馆，2004.

[8]中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组.群体性事件的特点、诱因及其应对[R].中国法治发展报告No.12(2014)[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[9][英]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙，译.北京：商务印书馆，2007.

[10][古希腊]柏拉图.理想国[M].郭斌和，张竹明，译.北京：商务印书馆，2002.

[11]黄光国，胡先缙，等.人情与面子——中国人的权力游戏[C].北京：中国人民大学出版社，2010.

[12][古希腊]修昔底德.伯罗奔尼撒战争史[M].谢德风，译.北京：商务印书馆，1985.

责任编辑：林 衍

Rule of Law in China and Happy Life

Dai Mu-mao

(School of Political Science and Law, Hebei University, Baoding 071002, China)

Rule of law is not only a principle for governing a country but also a matter concerning people's happy life. The rule of law proposed by the 4th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee develops in the context of "governance-rule of law-constitutional governance" and aims to enhance the capacity of national control. Rule of law means controlling the public power on the one hand, such as controlling power abusing and protecting the private rights on the other hand, especially changing the current situation of emphasizing obligation and despising rights. To construct the rule of law in China calls for the joint effort from both the government and the citizen.

rule of law; power control; citizen

2015-03- 01

河北省讲师团系统科研课题《基层政治信任研究》(201586)

戴木茅(1982-)，女，黑龙江省密山市人，河北大学政法学院讲师，从事政治哲学、政治思想研究。

DF02

A

1009-3745(2015)02-0005-06