我国快递行业存在的问题及监管研究

张 苹

(南开大学 法学院,天津 300071)

我国快递行业存在的问题及监管研究

张 苹

(南开大学 法学院,天津 300071)

快递业务对推动社会经济发展和提高人民生活质量，都有着很大的积极作用，然而，由于发展时间较为短暂，快递企业的服务水平参差不齐，部分企业运行过程中存在着一些问题，危害着社会秩序和人民生活。我国邮政监管部门针对这些问题，采取了很多监管手段，然而这些手段不足以应对日益出现的新状况，应利用和创新监管方式，使快递行业快速、健康发展，提高快递服务水平。

快递监管漏洞；监管主体；市场准入

近年来，随着淘宝、亚马逊等电商企业的快速发展，快递企业的数量及其业务量也呈现出高速增长的趋势，形成了邮政EMS、外资快递、中外合资快递、国有非邮快递、民营快递共同竞争发展的格局。[1]快递业高速发展的过程中，出现了诸多问题，例如野蛮分拣、邮件丢失损毁、利用快递邮寄危险物品等，这些因素阻碍着快递行业的健康发展，危害着人民的利益。

一、快递行业存在的问题及现有监管措施

(一)未经许可擅自经营、停止经营及其监管措施

一些快递企业的注册资金达不到法定的最低限制。根据《中华人民共和国邮政法》(以下简称《邮政法》)和国家交通运输部2009年颁布的《快递业务经营许可管理办法》，在省、自治区、直辖市范围内经营快递业务的，注册资本不得低于50万元，跨省、自治区、直辖市经营快递业务的，注册资本不得低于100万元，经营国际快递业务的，注册资本不得低于200万元。快递行业原本没有法定的市场准入门槛，大量小规模的快递企业出现在市场中，2009年修订的《邮政法》以及《快递业务经营许可管理办法》实施之后，经营快递业务必须取得邮政部门颁发的《快递业务经营许可证》，其注册资本必须满足法律的规定才能申请营业执照。为避免部分企业因资金困难不能满足这一准入机制，法律给予了一年的过渡期，然而过渡期满后，仍有部分企业继续按照原有规模从事快递服务，例如，浙江省在2010年10月份对湖州市区三家从事经营快递业务的单位进行调查时，发现有两家单位在未取得《快递业务经营许可证》的情况下，仍在从事快递业务经营活动[2]，其他地区也有类似情况出现。实际上，法律对快递企业的注册资金要求并不高，快递业务寄递的物品中，不乏贵重物品，如珠宝、字画等等，如果这些物品在寄递过程中丢失或者损毁，而寄递的快递企业注册资本太少不足以赔偿，则会侵害消费者的合法权益。

一些快递企业中，具有资质的快递业务员数量没有达到法定的最低标准。根据《快递业务经营许可管理办法》的规定，申请快递业务的经营者要有符合《快递业务员国家职业技能标准》并通过资格认定的快递业务员，经营同城、异地和国际业务的快递企业员工持证上岗率分别要达到30%、40%和50%，而目前一些快递企业的业务员并没有达到上述比例。例如2014年初，四川一家公司搭建了一个名为“人人快递”的电子商务平台，用户只需安装该平台的客户端，进行注册之后即可成为“自由快递员”，进行快件的运送。根据调查，“人人快递”在湖北、河南等地区没有经营许可证，“自由快递员”也没有任何资质，不符合法律的相关规定，目前“人人快递”在这些地区的业务已被责令停止。“人人快递”这一案例只是个例，实践中仍有一些快递企业不具备法定比例的持证业务员，其从事快递业务将会扰乱快递市场秩序的正常运行。

一些快递企业不经许可，擅自停止经营。停止经营包括关闭网络、停开网络班车、停止收寄或停止投递等情况，导致全网不能畅通运行。[3]在节假日期间，因为员工放假等原因，部分快递企业停止接收和运递快件。

针对上述问题，相关的监管措施主要体现在法律对快递企业及其分支机构、加盟机构成立的行政许可，以及未经许可从事快递经营、擅自停止经营的行政处罚上。《邮政法》对快递企业成立所需资金、持证人员人数都进行了规定，并对企业设立分支机构或者合并与分立的程序进行了规定；《快递市场管理办法》规定了以加盟方式经营快递业务应取得《快递业务经营许可》；《快递业务经营许可管理办法》更详细、具体地规定了快递企业及其分支机构等成立的条件与程序；很多地方性法规、规章也大都规定了相关的许可条款。经营快递业务的企业不遵守上述法律、法规擅自经营或者停止经营的，法律也设置了相应的行政处罚条款。例如《邮政法》第七十二条规定：“未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款；对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证”；第七十三条规定，停止经营快递业务，未书面告知邮政管理部门并交回快递业务经营许可证的，由邮政管理部门责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款，并可以责令停业整顿。其他各级法规、规章也大多依据《邮政法》的规定，对这些行为设立了罚则。

(二)快递服务过程中存在的漏洞及其监管措施

1．快件丢失、毁损现象严重

快件丢失、毁损是快递服务中存在的主要问题之一，随着快递行业的迅速发展，丢失损坏快件的现象存在着上升的趋势。国家邮政局的官方网站上公布，2012年10月份，消费者反映快件丢失及内件短少的申诉有1473件，占总申诉案件的13.8%；反映快件损毁的690件，占总申诉案件的6.5%。造成快件丢失、毁损的原因主要集中在以下几个方面：第一，一些快递业务员私自开拆、隐匿和毁弃快件。第二，快件分拣过程中的野蛮分拣行为。野蛮分拣最主要的原因就是快递业务量快速上升，分拣人员数量相对短缺，为了节省开支，提高效率，分拣人员抛、扔、踩、踏快件的现象时有发生，造成快件毁损。第三，对无着快件的不当处理。根据《快递服务国家标准》的规定，无着快件是指无法投递且无法退回寄件人、无法投递且寄件人声明放弃、无法投递且保管期满仍无人领取的快件。对于这部分快件，一些经营快递业务的企业并未按照规定的方式和期限进行处理，甚至将它们私自变卖，使得快件最终丢失。

针对上述问题，相关的监管措施主要有行政检查、行政处罚等法律规定的监管手段，还有相应的国家标准。《邮政法》和《快递市场管理办法》分别对冒领、私自开拆、隐匿、毁弃快件和不当处理无着快件的行为规定了罚则，但并未对快件分拣过程中的野蛮分拣行为进行规定，一些地方性的法规或规章中对这一问题有所涉及，例如《江苏省邮政条例》对野蛮分拣行为进行了禁止性规定，违反该条款，邮政管理部门可以对其责令改正，处五千元以上三万元以下罚款。邮政管理部门为依法履行监督管理职责，可以根据《邮政法》，采取现场检查、查阅资料、查封场所、扣押相关物品等检查手段和强制手段。《快递服务国家标准》对无着快件的处理方式进行了详细规定，要求快递服务组织及时登记无着快件，并将无着快件每半年一次集中到省级邮政管理部门所在地或其办事处所在地，申请集中处理，处置对因寄件人或收件人信息缺失而导致的无着快件，能从拆出的物品中寻找收件人或寄件人信息的，应继续尝试投递或退回，除此之外，对于能够变卖的物品，应交当地有关部门收购，价款上缴国库；不能变卖的，应按以下要求处置：a)存款单、存折、支票，应寄交当地人民银行处理，其他实名登记的有价证券，应寄往发行证券的机构处理；b)金银饰品，应由邮政管理部门指定的机构收购后，由邮政管理部门上缴国库；c)本国货币，应有邮政管理部门上缴国库，外国货币，应兑换成人民币后由邮政管理部门上缴国库；d)户口迁移证、护照和其他各种证书，应送发证机关处理；e)其他不能变卖的物品，根据具体情况，妥为处理。上述标准为经营快递业务的企业按照要求处理无着快件提供了依据。

2．快件损失赔偿标准过低

快件损失赔偿，是指对快件丢失、损毁或者内件短少时的赔偿。《邮政法》第四十五条第二款规定：“邮政普遍服务业务范围以外的邮件的损失赔偿，适用有关民事法律的规定”，依据这一条款，各经营快递业务的公司与消费者约定的赔偿金额并不相同。实践中发生快件损失之后，大多数赔偿金额仅为邮资的三倍，远远不能弥补消费者的损失，“邮寄iPhone变砖头只赔十多元运费”等典型案例，引发了人们的热议和深思。

针对这一问题，我国《邮政法》只有上述第四十五条第二款有所涉及，规定过于笼统。《快递市场管理办法》第二十条要求经营快递业务的企业在快递服务过程中，按照与用户的约定，在快件发生延误、丢失、损毁和内件不符的，依法予以赔偿；企业与用户之间未对赔偿事项进行约定的，对于购买保价的快件，应当按照保价金额赔偿，对于未购买保价的快件，按照《中华人民共和国邮政法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律规定赔偿，实践中赔偿的就是邮资的三倍。法律、法规对快件损失赔偿标准规定得太低，无法保障消费者的合法权益，使得实践中甚至出现一些快递员私自开拆快件拿走贵重物品，再按照三倍赔偿的规定给予消费者少量赔偿的状况，严重侵害了消费者的利益。

3．寄递危险物品及其他国家禁止寄递物品的状况时有发生

快递安全一直是快递服务中的重要问题，近几年，时有因为寄递危险物品致人伤亡的事故发生。2014年，山东省一名消费者通过网购收到某快递公司发来的快件，因为该公司并未对收寄的物品进行验视，未发现快件中含有有毒物质，造成该消费者中毒死亡[4]，其他因为未验视使快件中含有易燃、易爆及有毒物质致人伤亡的案件也屡见不鲜。

针对这一问题，法律设置了行政处罚手段进行监管。《邮政法》第七十五条分别对不执行收寄验视制度的快递企业和寄递禁止性物品的用户设置了罚则：“快递企业不建立或者不执行收件验视制度，或者违反法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定收寄快件的，对快递企业，邮政管理部门可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证；用户在快件中夹带禁止寄递或者限制寄递的物品，尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”《快递市场管理办法》等规章以及地方性法规、规章中也大都设置了对这一行为的行政处罚，造成严重后果的，还可以被追究刑事责任。

4．信息泄露造成个人隐私不安全

快递单包含个人的姓名、地址、电话等许多重要信息，快递行业的一些员工为了牟取私利，在网上倒卖用户的个人信息，这不仅给个人隐私安全带来危害，也严重影响了整个快递行业的发展和电子商务的正常交易。各家快递公司虽然都明令禁止工作人员泄露客户信息，但是一条“快递单”的流转要经过许多环节，任何一个环节都存在信息泄露风险。例如，快递发出时会生成一张印有发件人和收件人个人信息的面单，面单一式4份，发件人、收件人、快递营业厅、工作人员各一份，这些面单就成了信息泄露的隐患，倒卖信息的现象屡禁不止。

除了《邮政法》设置了对这一违法行为的行政处罚之外，国家邮政局针对该问题，制定了《寄递服务用户个人信息安全管理规定》，对寄递服务用户个人信息流转涉及的各方主体、各个环节进行规范，详细规定了寄递详情单和电子信息的安全管理办法，并明确指出寄递企业及其从业人员违法泄露用户信息时将承担的法律责任。

二、快递行业现有监管中存在的问题

快递服务中出现的诸多问题，在我国法律体系中都能找到相关的监管措施，然而，这些问题随着快递行业的发展，并未彻底地得到遏制，可见，单纯依靠现有法律手段进行监管，不能收到良好的社会效果。快递行业的上述问题折射出的监管漏洞主要体现在以下几个方面。

(一)监管主体权责不明确

国务院自2005年实施邮政体制改革，实行政企分开以来，在剥离企业职能、资产和人员的基础上重组国家邮政局，并设立由其垂直管理的31个省(区、市)邮政管理局，履行行业管理和市场监管等职责，改革的成效非常明显，快递产业迅速兴起。2009年修订的《邮政法》将快递业务纳入邮政市场监管范围，并明确和强化了邮政管理部门的监管责任。然而，由于实行国家邮政局、省(区、市)邮政管理局两级监管体制，导致监管机构层级过高，中央与地方、各邮政管理部门的职权划分不清，根本无力进行有效监管，不利于督促快递企业严格依法行事，积极提高自己的服务水平和质量。

2012 年国务院办公厅下发了《关于完善省级以下邮政监管体制的通知》(以下简称《通知》)，在27个省(区)按照市(地)行政区划设置332个市(地)邮政管理局，在4个直辖市和海南省(除海口市、三亚市)跨区域设置25个邮政监管派出机构，形成了国家邮政局、省(区、市)邮政管理局、市(地)邮政管理局的三级监管体制；县一级原则上不单独设置邮政监管机构，一些业务集中、情况特殊的地方，可依托县级交通运输部门承担有关监管工作，或由上级邮政管理部门设置派出机构履行监管职责，具体形式由上级邮政管理部门与地方人民政府协商确定。《通知》对监管体制的调整，对于提高邮政监管水平具有积极的作用。但是，实践中仍有一些问题需要解决，较为突出的是，对于上述跨区域设置的邮政监管派出机构和上级邮政部门在县一级设置的邮政监管派出机构的职责权限，以及县级交通运输部门需要承担哪些监管工作，《通知》并未涉及，需要在实践的基础上进一步探索。另外，邮政监管机构的人员有限，且人员大多从邮政企业分流而来，缺乏法律方面的基础，导致部分执法人员不能对法律正确理解和有效落实。

(二)相关法律体系不完善

目前，我国初步形成了以《邮政法》为核心的邮政法律体系，该体系包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章。笔者通过梳理，发现这些法律、法规、规章中涉及快递行业监管的条文内容主要集中在以下几个方面：第一，关于监管主体的规定；第二，关于快递行业及其分支机构、加盟机构行政许可的规定；第三，关于快递行业行政处罚的规定；第四，关于快递行业行政监督的规定；第五，关于快递行业监管的其他规定，例如《快递市场管理办法》第三十六条规定：“国务院邮政管理部门建立以公众满意度、时限准时率和用户申诉率为核心的快递服务质量评价体系，指导评定机构定期测试评估快递行业服务水平，评定服务质量等级，并向社会公告。”

《邮政法》及其他相关法规、规章虽然规定了诸多行业监管方式，但这些条款并不完善，不能适应日益发展的快递行业的需求。首先，作为对《邮政法》的细化，国务院于1990年颁布的《中华人民共和国邮政法实施细则》已经实施二十多年，并未随《邮政法》的修改而修改；其次，部分法律、法规的规定相对滞后，不能适应日益发展的快递行业需求，例如，“三倍赔偿”原则制定时，是基于保护刚刚起步的快递行业发展的考虑，而现在快递行业已经得到了迅速发展，如此低的赔偿标准不能保护用户的合法权益，另外因为法律的滞后性，一些新出现的问题也没有被囊括在条文之中；再次，部门规章与地方性法规、规章不完善，一些地区尚未根据本地区实际状况，制定相应的法规或规章；最后，监管手段过多地依赖于事前行政许可、事后行政处罚等传统方式，事中行为容易成为监管的盲区，在快递企业取得许可证后，监管机构难以对其服务质量和安全生产进行有效的管理，仅仅依靠企业内控，对各种事故发生的防范力度较弱，[5]另外，一些新的监管方式并未得到有效地运用。

(三)进入市场壁垒低导致服务质量不高

我国快递市场结构包括国有邮政快递、国外快递和民营快递三大市场主体，由于行业政策不完善，进入市场的壁垒偏低，经营快递业务的民营企业超过两万家，其规模大多偏小，一些企业为节省成本，并未按照法律要求的环节进行快递服务，持证人员也未能达到法律要求的标准，造成服务水平参差不齐，使得服务质量得不到保障。另外，快递企业与其加盟企业服务标准存在不统一的现象。加盟快递企业能够使快递服务网络低成本、高速度扩张，但是，总部并不能保证对其加盟企业有较强的控制能力，多数加盟民营快递企业的治理结构形态是家族式的，其组织方式较为落后，管理手段较为陈旧。各加盟企业为了自身利益，缺乏对企业发展和品牌运营的长效规划和投入，当服务质量与成本发生冲突时，部分加盟商把盈利放在第一位、保障服务质量放在第二位，使其服务水平和服务能力低于原品牌，造成同一品牌服务标准不统一。[5]

三、对快递行业监管体制改革的建议

对快递行业的监管，过去大多集中在事前的行政许可和事后的行政处罚等传统法律方式上，随着社会的发展，单纯依靠现有法律手段并不能收到良好的社会效果，需要对监管主体和监管方式进行改革。

(一)健全相关法律体系

提高快递行业的监管水平，首先应当健全相关法律体系，为快递监管工作提供有效的法律依据。

首先，应当明确派出机构作为监管主体的法律地位和职责权限。《关于完善省级以下邮政监管体制的通知》在4个直辖市和海南省(除海口市、三亚市)跨区域设置了25个邮政监管派出机构，在县一级，可以由上级邮政管理部门设置派出机构履行监管职责，也可以依托县级交通运输部门承担有关监管工作。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未对派出机构的概念做出规定，派出机构可以行使哪些职权也没有明确的法律依据，因此，应当出台相应的法律法规，明确派出机构的法律地位和职责权限，具体到邮政监管派出机构上来，可以参照其他部门制定的法律法规，明确其地位和权责，例如国家工商行政管理局在1991年发布的《工商行政管理所条例》，对工商所的职责、设立程序、管理方式等进行了规定，邮政管理部门也可以出台类似的规章，对邮政监管派出机构的相关法律问题进行规定。

其次，应当补充、修改现有法律不合理的规定。对于法律没有涉及，实践中已经出现的新问题，例如野蛮分拣造成快件毁损的行为，法律并未予以规定，只有少数地方性法规、规章对其进行了规定，而野蛮分拣是快递服务中普遍出现的问题，因此国家层级的法律法规应当对其进行规定。对于法律虽有涉及却不符合目前状况的条款，例如快件损失赔偿的“三倍原则”，不能满足快递行业发展的需要，法律应当对其进行修改。通过以上途径完善邮政监管法律体系，为监管工作提供法律保障。

(二)强化邮政管理部门的监管

邮政管理部门是邮政法律体系的执行主体，是快递监管最重要的主体。除了运用传统的行政许可和行政处罚等方式进行监管之外，邮政管理部门还需要做好其他监管工作，例如，及时通报违规企业名单及行为，做到信息公开；加强行政指导确保快递企业健康发展等等。

国家邮政局官网中的信息公开专栏，对快递服务满意度调查结果进行了通告、对部分快递企业收寄禁运物品的行为进行了通报。信息公开可以使经营快递业务的企业曝光于群众，对其起到约束的作用，邮政管理部门可以针对更多的快递违规行为进行披露，使信息更加透明，方便用户查阅。

强化市场准入机制可以从源头上保障快递服务的质量。所有从事快递经营业务的企业，要首先取得《快递业务经营许可证》才可以进行营业，并在工商行政管理部门办理相关登记手续，具有从业资格的快递业务员人数应当达到法律规定的最低标准。邮政管理部门和工商行政管理部门应当把好关，严格遵循法律要求执行法律规定，并合理运用法律赋予的行政检查权，做好实地检查，对于不符合规定的企业应当依法予以取缔。针对市场中快递企业规模偏小的状况，邮政管理部门可以根据国家邮政局出台的《快递企业兼并重组指导意见》，运用行政指导手段，引导快递企业进行兼并重组，从而提升行业服务能力和质量。

(三)增强行业自律，发挥行业协会的作用

行业自律是由同一行业的从业组织或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护自己利益的行为。行业自律监管作为一种市场化的监管力量，其动力来源是出于行业对自身利益的维护。快递行业自律的监管主体是行业协会。[6]我国《邮政法》第六十条规定：“经营快递业务的企业依法成立的行业协会，依照法律、行政法规及其章程规定，制定快递行业规范，加强行业自律，为企业提供信息、培训等方面的服务，促进快递行业的健康发展”，可见行业协会也是快递监管的主体之一，其对于提高市场配置效率、保护市场主体利益、补充政府监管发挥着重要的作用。

实施快递企业等级评定是快递协会的重要监管手段，国家邮政局在2011年发布的《快递企业等级评定管理办法》第四条，赋予了中国快递协会邀请有关专家组建全国快递企业等级评定委员会的职权；同年，中国快递协会发布的《快递企业等级评定实施细则》，赋予各省、自治区、直辖市快递协会组建等级评定机构的职权。等级评定可以促使经营快递业务的企业对其从业人员加强法制宣传、培养职业道德教育和培训业务技能，从而提高本企业的服务水平和质量，各级快递协会应遵循《快递企业等级评定管理办法》、《快递企业等级评定实施细则》，落实等级评定制度。

[1]季彤.我国快递市场发展现状及趋势分析[J].现代经济信息，2011,(12).

[2]胡晓.目前快递行业的不规范现状及市场监管对策[EB/OL].http://www.spb.gov.cn/folder2125/folder2126/2010/12/2010-12-2270346.html,2010-12-22.

[3]国家邮政局：快递擅自停止经营将失许可证[EB/OL]. http://tech.163.com/11/1212/02/7L1QP0MG000915BF.html，2014-05-09.

[4]田新元.“夺命快递”敲响行业安全警钟[N].中国改革报，2014-01-07.

[5]罗萍,唐军,张光颖.综合运用行政指导手段 促进快递服务水平提高[Z].2012中国快递论坛论文集，2012.

[6]尹文娟,尹磊.陕西快递市场监管体系研究[J].新西部，2012,(23-24).

责任编辑：韩 静

On the Problems of Chinese Express Delivery Industry and its Supervision

Zhang Ping

(Nankai University, Tianjin 300071, China)

Express delivery industry plays an important part in promoting the development of social economy and improving people's quality of life. However, because of the short-term development, the service level of express delivery enterprises is disproportional and there are many problems in some enterprises operation process, which can do harm to social order and People's life. The postal regulatory departments in China have taken many measures to solve those problems, but those measures can not deal with new problems which appear in the development of express delivery. Thus, this article discusses the issue of using and innovating the way of supervision to promote the rapid and sound development of the express delivery industry.

supervision loopholes of express delivery industry; supervision agency; market access

2014-10-12

张苹(1986-)，女，河北衡水人，南开大学法学院博士研究生，从事行政法研究。

DF8

A

1009-3745(2015)01-0041-06