合同之上，立法之下

索成

11月15日，经辽宁省人大常委会第十二次会议批准通过的《沈阳市集体合同条例》（以下简称《条例》），开始正式施行。

自2006年沈阳市全面推行集体合同制度，覆盖4.1万多家企业、96.8万多名职工。而从2007年7月，沈阳市政府出台《沈阳市集体合同规定》，到今年作为地方性法规的《沈阳市集体合同条例》的正式施行，不仅使集体合同制度愈发成为构建和谐稳定劳动关系的重要途径，而且将为它的依法推进提供更强大的法律支撑。

这显然符合党的十八大和十八届三中全会提出的，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的精神。而十八届四中全会提出“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施”，更是凸显出新一届政府，谋求全面推进依法治国的国家治理新思路。

从我国改革发展的历史阶段来看，因为囿于可借鉴对象的缺乏，以及经济发展的急迫性，形成了之前很多允许试验超前于全国性法律法规的制度。这种方式在法律体系尚不健全的时期，对推动法治发展起到了积极作用，不仅起到破除陈规的效果，也减轻了思想观念上的阻力。

尽管在2011年3月，中国特色社会主义法律体系宣布形成，但是曾被奉为圭臬的“先行思维”，未尝不在各地的施政者脑中形成惯性。这种思维的直接表现，就是良性违法一度流行，一些地方和部门在没有法律根据甚至与法律明文规定相悖的情况下，率先出台政策。

法史学者常以法制和法治诠释两种大相径庭的法律生态。后者更注重法律的柔性和常态化，以实现向现代法治文明的转轨。它的一个基本观念是，不以结果论成败，而只看行为过程是否合法。

“先行思维”则恰好相反，比如在政策制定层面上，只要是主政者认为可能出效果的政策和措施，则不论是否违法，都可以推行，只要能够达到目标，则不惜脱离法律轨道。

因为处于经济转轨、社会转型和各种社会矛盾的多发期，对于构建和谐稳定的劳动关系的急迫性，不仅出于面临问题的艰巨性，还意味着其举措应该更快地落实为法治现实，以此展现政府工作的诚意和成效，避免潜在的危机。

本着法治思维的《沈阳市集体合同条例》，以明确、具体、可行的规则凝聚已经达成的共识，并在一个共识的基础上，迈向下一个共识。为此，《当代工人》记者专访了沈阳市总工会法律和民管部部长高文峰，希望从工会工作的角度，提供一种关于《条例》的学理解释。

《当代工人》：沈阳市开展工资集体协商，签订集体合同的工作比较早，出台实施《条例》，是对过去工作以法律文本做个总结，还是出于什么样的目的？

高文峰：沈阳市从2006年开始全面、大力推进集体合同制度，一直走在全省乃至全国的前列。自2008年起，市总工会就会同市人社局、企联、工商联等部门，在市领导的带领下，每年在全市范围内进行集体合同大检查，有力地推动了集体合同制度的实施。

但在实践中还存在一些问题，如平等协商机制不健全、集体合同不规范、有关行政管理部门在管理中缺少法律依据、实效性不强等。同时，近几年实践中一些好的做法，如开展市级行业平等协商，订立集体合同，职工方协商代表竞选等，都需要通过立法加以规范和完善。

《当代工人》：以前不乏关于集体合同的各项规章制度，此次立法意味着何种提升？

高文峰：沈阳市集体合同立法分为两步走。2007年7月，市政府颁布了《沈阳市集体合同规定》（第七十三号市政府令），随着实践的深入，通过制定《沈阳市集体合同条例》，适时将政府规章上升到地方法规，从而提高法律效力层次和规范平等协商、集体合同制度的力度。

制定《条例》，还表明沈阳市劳动立法重点关注集体劳动关系的调整和规范，顺应了劳动关系的发展趋势，契合了劳动立法的发展方向，提升了劳动立法的层次和水平，因而具有标志性的意义。

《当代工人》：集体协商和集体合同，一直是政府以及工会工作的重点。具体说来，此次立法后的《条例》，可以帮助我们解决什么样的问题？

高文峰：过去，一些企业往往对建立集体协商制度、进行集体协商，签订集体合同是否为法定义务而疑惑不清，认为进行集体协商是选择性义务，故而观望、迟疑，甚至拖延、抵触。《条例》规定：职工一方与用人单位应当建立集体协商机制，就劳动关系有关事项进行平等协商。这就明确了建立集体协商机制，进行平等协商是法定义务。

再比如，有的基层试行协商代表通过竞选产生。协商代表竞选，虽然有上级要求和基层需要，但没有法律依据，缺乏操作规范。《条例》明确规定了协商代表通过竞选的方式产生。这样，就鼓励敢为职工说话、能为职工说话、善为职工说话的人，通过竞选脱颖而出，成为职工方的协商代表。

《当代工人》：如我们所知，工会在工资集体协商代表专业化方面做了大量工作，这些工作在《条例》中又有了什么样的体现？

高文峰：沈阳市总工会早在2007年，就建立了100人集体合同专家团队伍，在推进集体合同方面起到了积极的作用。实践中，集体协商指导员在集体合同指导、检查、调研和对外宣传方面都做了很多的工作，履行了相应的职责。现在，《条例》把集体协商指导员正式列入，使工会聘任协商指导员有法可依。

由于协商指导员必须具有相应的专业知识，《条例》列举了担任集体协商指导员人员的范围：熟悉劳动工资、安全生产管理、法律、财务等专业人员。同时规定用人单位代表组织也可以聘请集体协商顾问。

《当代工人》：2008年实行的《劳动合同法》规定，可以在县区以内推行区域性行业性集体合同。据我们了解，沈阳市已经在部分行业开展了市级行业工资集体协商，签订了集体合同。此次《条例》有何新的解读？

高文峰：可以说，实行行业工资集体协商，签订集体合同，要比区域协商更细。全总也下文件鼓励开展更高一级的集体合同。沈阳先后在餐饮、公交、汽车制造、机械装备制造、乳业、手机、民办教育、供暖等9个行业开展了市级行业工资集体协商，签订了集体合同。《条例》明确规定了具备条件的行业，可以在市级区域内开展工资集体协商。这一规定为高层次级别行业集体合同提供了法律依据，得到了全总领导的高度肯定。

《当代工人》：除此之外，《条例》还有其他创新性的规定吗？

高文峰：《条例》在对集体合同一般问题进行规范的同时，本着“针对问题立法，立法解决问题”的原则，就实践中存在的一些问题，确实进行了创新性规定：比如为防止无限期拖延协商，议而不决，商久无果，《条例》在规定了应约、备案等期限之外，特别规定了集体协商中止期限及恢复协商的时间、地点、内容由双方商定，但中止协商的期限累计不得超过60日。“60日”为中止协商的最大期限。

还有，《条例》规定集体协商主要采取会议形式，也可以采取书面形式。但一方要求采取会议形式的，应当采取会议形式，体现了灵活性。在行业性区域性协商中，由于协商代表来自不同单位，往往有协商代表缺席协商会议的问题，不仅协商效果受影响，效力也受到质疑。《条例》规定了区县以上区域和行业协商会议，各方须有4/5以上协商代表参加。

针对集体合同重订立、轻履行的问题，《条例》对集体合同的履行，规定了职工和用人单位应当派出同等数量的代表，共同组成集体合同监督小组进行定期监督检查，并规定每年至少向职代会报告一次。

《当代工人》：《条例》的实施，对原有党委领导、政府主导、三方协同、工会力推、企业和职工参与的集体协商工作格局，是否有所变动？

高文峰：《条例》让政府各部门分工更明确。明确了人社部门作为集体合同制度的主管单位，在实施集体合同制度中承担着重要的监督管理职责，对用人单位的集体合同文本进行合法性审查;对订立和履行集体合同过程中所发生的争议进行调解;对用人单位在实施集体合同制度中的违法行为进行查处;还它承担组织实施《条例》和监督管理工作的职责任务。

《条例》还要求市人力资源与社会保障行政部门，应当制作并公布集体合同示范文本。示范文本有助于基层了解上级工作要求和协商资料，减少审查备案不通过的情况。建设、卫生、安全生产监督管理等有关主管部门在各自职责范围内，对用人单位执行集体合同制度的情况进行监督管理。

《当代工人》：工资集体协商、签订集体合同是工会的主要职责所在，《条例》对于工会的作用和职能，是否有了明确规定？

高文峰：工会依法维护职工的合法权益，对用人单位履行集体合同的情况进行监督，用人单位违反集体合同的，工会有权提出意见或者要求纠正。用人单位工会在开展集体协商、订立集体合同时，上级工会应当给予支持和帮助。

企业联合会、工商业联合会、行业协会等用人单位代表组织，应当引导用人单位订立集体合同，督促用人单位履行集体合同。

《条例》有关法条把工会的职责单列，突出了工会在开展集体协商和订立集体合同中的地位和作用，明确了相应的职权。这既符合上位法的规定，也是协调劳动关系的实际需要。

工会组织的职责分为两个方面：作为基层用人单位的工会组织来说，既要承担协商签约主体一方的代表者的责任，代表职工一方提出协商要约，开展集体协商，订立集体合同;同时又要承担监督集体合同履行的责任，参与协调处理有关争议，保证集体合同中的各项规定能够得到全面落实。对违反集体合同的行为，提出意见或要求纠正，也就是说，基层工会在实施集体合同制度中具有双重身份，扮演两种不同的角色。再有就是作为上级工会来说，不仅具有监督下级用人单位开展集体协商、签订和履行集体合同的职责，还应当对下级工会的工作给予支持和帮助。

最后还要强调一点，《条例》中关于立法原则的规定，关于建立集体协商机制用了“应当”一词，这更加体现了对于这种集体协商机制建立的强制性和必要性，也是《条例》制定的重要目的和意义。W

责编/王深

ws@lnddgr.cn