中国城镇化的五个问题

中国的城镇化远比工业化复杂，这就需要全社会加强研究，寻求解决问题的途径。这里面我也根据我的工作，简单地谈谈几个问题，希望大家一起研究。

一是落户问题。过去农民工想落户但政策不让，现在户口制度准备改了，希望农民工落户了。据各种各样的调查，农民工不太愿意落户，原因是配套的体制机制改革不可能通过户籍制度改革方案就能统统解决的，所以不可能给农民一个可预见的、全面的分析。也就是说在城市里住哪儿，能不能获得平等的公租房，社会保障怎么办，医保、养老保险能不能无缝衔接。特别是承包地、宅基地、集体资产怎么办？是收回还是流转，如果可以流转是在本村流转还是跨地区流转等等，很多问题都没有明晰的政策和界限。

二是布局问题。我们的目标是到2020年解决1亿人口的落户问题，同时也希望更多的人落户到中小城市和小城镇。我们转移的趋势是愿意进入大城市，特别是特大城市。规划的愿望和实际的情况并不完全一样。背后的原因，城镇化是一种经济现象，经济发展程度高就业吸纳能力强，公共服务好的往往是特大城市，而不是小城镇。这样经济发展布局和人口分布的要求不完全一样。

三是土地问题。宏观来看，中国目前的建设用地足够实现中国的城镇化，加上各地规划的城市新城新区足够装下所有人，但是每个城镇都说我不用你，这个问题就是人到哪儿去是由市场决定的，而某一个城市的供给是有关部门根据行政区分配的，由于土地就是钱，所以所有地区都要给一定量土地指标，而且各地区规模不能差距太大，同一类型的城市，这样的话就带来了城镇化过程当中两方面的人民币失衡。一方面是总量上的失衡，另一方面是空间结构上的失衡，流入地人多地少，相对于流入的人来讲，地的供应是少的，导致地价和房价高。流入地人口很多，但是相反来说，城镇化必然有一些地区是流出的，不光是城乡之间的问题，流出地整个地方人流出了，但是地不能不给，结果房子建起来了，人没了。现在房地产业积累了一些问题不能不说是和人地失衡有关。

四是事权问题。城镇化很复杂，所以中央和地方要有分工，说起来很容易，实际上很多事情很难确定，涉及到很多法律问题，比如教育、医疗、公共租房、社保、城市规划、新城、新区的批准，到底是中央事权还是地方事权。比如新城新区的批准，中央政府有关部门也批，许多地方政府也在批，导致新城新区泛滥，真正建设新城的地方没有建。而且新城的划批要和财力相匹配，中央主要依靠什么税来履职，省作为一个区域、市作为一个城市各自主要依靠哪些税务来履职，如果财力划分不清，城镇化的资金来源恐怕就难以持续保障，所以出现大家所说的地方政府债的风险问题。

五是城市病问题。这也是中国的一个特殊情况。在城镇化刚刚进入50%左右这样的中级阶段，就出现了比较严重的城市病，中央为什么要提出京津冀协调发展，其中一个出发点就是要解决北京的城市病问题。如何破解中国的城市病还没有完全考虑清楚。比如到底是从控制人入手还是控制功能入手，表面上思想统一了，实际上还有很多问题。功能疏解到底疏解到哪里？若干个小城镇，还是相对集中梳理到一个地方，靠行政的办法疏解，特别是如何预防其他城市出现城市病。

六是治理问题。城市治理和一个国家一个区域的治理不同，省长管的是一个区域，市长管的是一座城，说到北京的时候有不同的概念，说北京的时候有三种概念，一个是区域性的，一个是作为一个城的北京，有的时候把北京作为一个城市的规划区来说，包括房价等等，这些都是不同的概念。

按照十八届三中全会关于推进国家治理体系、治理能力现代化的要求，需要深入研究城市治理结构到底是什么样的。中央城镇化工作会议其实已经提出了关于城市治理这样一个命题，比如说已经提出来不能再靠行政命令，要改变过去那种指标治理。我们国家过去是靠指标治理，把指标一分就完事了。要改变这样的治理，如何建立科学有效的城市治理结构还是一篇大文章。

（本文系根据作者在中国社科院主办的“中国城市百人论坛”成立大会暨“以人为核心的城镇化”学术研讨会上发言整理而成。）

杨伟民

中央财经领导小组办公室副主任endprint