公私合作创新是科技计划体制改革的重要方向

郭铁成

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

公私合作创新是科技计划体制改革的重要方向

郭铁成

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

本文研究了国外公私合作模式在重大创新专项、战略研发项目、技术转移项目、风险投资领域、科研设施设备领域、科研机构建设领域的应用，阐明了公私合作模式的内涵和类型，分析了公私合作模式对公共资金使用效率、社会创新投资规模、创新风险化解等方面的影响；提出公私合作创新模式的要点及政策建议。

公私合作 (PPP)；技术创新；科技计划体制改革

2014年，习近平总书记在APEC会议上的闭幕辞中总结说，“我们决定拓展基础设施投融资领域务实合作，推广公私合作伙伴关系模式，帮助本地区破解互联互通建设资金瓶颈。”实际上，不仅基础设施领域可以采取公私合作模式 (Public-Private Partnership，PPP)，而且技术创新领域也可以采取公私合作模式。从国际国内的成功经验来看，公私合作创新是科技计划体制改革的重要方向。

1 技术创新领域为什么要采用公私合作模式

公私合作模式是绝大多数市场经济国家采用的公共项目实施模式，但究竟什么是公私合作模式却众说纷纭。我们认为，公私合作模式就是公共部门通过企业等主体完成公共计划项目的模式，其本质是公共项目外包或公共采购。这里的所谓 “公”不是指所有制，而是指政府等公共部门和公共领域；所谓 “私”也不是指所有制，而是指企业等市场主体和市场领域，企业既包括公有制企业，也包括非公有制企业。实际上，公私合作模式称为政企合作模式更准确。但已经约定俗成，没必要改变。

具体地说，在公私合作模式下，项目必须是公共项目，而不是市场项目；必须市场化运作，由企业组织的项目组或项目公司完成，而不是由政府直接完成；必须由政府确定项目的规格、质量和标准，提供全部或部分资金或特许权利，企业按合同约定提供产品或服务。

公私合作模式最早起源于英美资本主义国家，尤以美国最为典型。20世纪，这种模式被许多国家普遍采用，传入中国大约是在20世纪80年代，较多采用是在90年代。当年北京机场高速公路的建设，近年奥运场馆的建设，以及其他一些省市在基础设施和公共服务领域 “经营城市”，采取的都是这种模式。

在公私合作模式传入中国的时候，国际上也开始把这种模式从基础设施和公共服务领域引入技术创新领域。技术创新领域公私合作模式，或公私合作创新模式，就是公共部门与私人部门建立的正式的合同关系或协议关系，双方共同决策，共同投资，共同实现科学、技术和创新的某些领域中的特定目标。

技术创新领域为什么要引进公私合作模式呢?这是由以下三点决定的。

(1)国家科技计划项目属于公共产品。就中国的情况而言，国家科技计划包括科学研究计划和技术创新计划，支持具有基础性、公益性、战略性的创新。其中科学研究计划主要是自然科学基金等，支持基础研究；技术创新计划主要是国家重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项 (基金)、基地和人才专项这四类计划，支持公益性、战略性技术创新，覆盖经济、社会发展领域。无论是科学研究计划项目还是技术创新计划项目，提供的都是公共产品。

(2)公共部门没有微观效果判断能力。公共部门关注公共效益，投资于对经济、社会溢出效应大的产品和服务，上述科技计划项目就是重要的公共投资。

除了科研计划没有经济目标以外，国家重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项四类技术创新计划，都是直接支撑和引领发展的，不仅应该有明确的技术目标，而且必须有明确的经济目标。但政府的运行机制是非市场化的，无法识别创新风险，无法在微观上判明每个项目的技术性和经济性。即使能够判明，也因项目众多、过程复杂、成本巨大而无法操作。因此，如果技术创新计划项目完全由政府直接实施，或者主要由政府实施，可能迅速产生大量论文和专利，却没有商业价值，不能转化为现实生产力。

(3)企业运营能够实现创新效率最大化。企业是市场主体，以利润最大化为目标，不用评审、无需监督就能最佳平衡成本与收益，优化配置创新资源。如果由企业用户承担公益性、战略性的创新项目，效率会大大高于政府直接操作。但公益性和战略性的创新项目社会效益大，对企业来说却无利可图，企业不会自动承担。如果公私合作，政府的投资或特许权经营所得能够使企业达到盈亏平衡点，企业就可以为技术创新项目投资。

2 公私合作模式在技术创新领域中的应用

在20世纪90年代，一些国家开始在技术创新计划中采用公私合作模式。2008年国际金融危机以后，高创新度国家纷纷推出创新新政，着力把私人投资吸引到创新领域，提高公共资金的使用效率，在技术创新领域形成又一轮公私合作热潮，几乎涉及技术创新领域的所有方面。

2.1 在重大创新专项中应用

(1)欧盟联合技术促进计划。该计划是第一个欧盟范围的公私合作计划，定位是欧洲产业竞争力的关键领域，目标是保证欧盟技术全球领先。企业根据产业发展需求结成利益伙伴，提出项目申请，设立法人实体。公私双方共同投资，私方投入超过50%，并进行项目融资，制定技术路线图，实施技术商业化方案。

(2)韩国官民合作旗舰计划。在韩国，公私合作被称为官民合作。韩国专门设立官民合作旗舰计划，在13个未来增长动力方向上，挖掘、支持成功可能性大且民间关注度高的项目。为此成立官民合作创新推进机构，负责计划实施。

(3)中国 “北京轨道交通信号系统核心技术研发及示范工程”。该计划采取公私合作模式， “公”就是北京市政府和中央政府；“私”就是相关业主企业和大学、科研单位。该项目最早是北京市科委“基于通信的城轨CBTC系统关键技术研究与应用”项目，参加者包括研发方北京交通大学、投资方北京市基础设施投资有限公司、生产方北京市轨道交通建设管理有限公司、经营方北京地铁运营公司等单位。2007年，北京市科委决定对第一期CBTC系统成果进行放大支持，同时在组织实施的机制上进行创新，由北京地铁运营公司牵头，北京交通大学、和利时公司等单位共同实施，在大连快轨和北京地铁中试。2008年，北京市科委在继续实施第二期项目的同时，启动重大科技计划项目 “北京轨道交通信号系统核心技术研发及示范工程”，由北京市轨道交通建设管理公司牵头。 “十一五”列为国家科技支撑计划项目。

2.2 在战略研发项目中应用

(1)美国先进制造业伙伴计划。政府联合私营企业、大学和研究机构，共同投资增材制造、轻量化材料、下一代电力电子、数字化设计和制造等新兴技术。

(2)欧盟地平线2020计划。在可持续流程工业、未来工厂、第五代通信和光子技术、超级计算机、大数据、机器人等领域，采取公私合作模式，吸纳研究人员、学术机构、投资者和私人公司参加。如欧盟光子技术公私合作伙伴关系计划，从先进材料研究到技术吸收、中试生产线、工程示范和生产制造在内的整个创新链，都实行公私合作。公方是欧盟委员会，负责项目征集和选择，监督项目进度，根据合同规定支付财政经费；私方包括一千多个企业、大学、科研机构等单位，由欧洲光子学协会进行组织。公私双方共同制定战略路线图和创新目标，公方将投资约7亿欧元，产业界将至少投资28亿欧元。

2.3 在技术转移项目中应用

(1)英国知识转移伙伴计划支持企业和学术机构建立伙伴关系，促进从伙伴研究机构向伙伴企业转移知识、技术和技能；高等教育创新基金支持大学发展合作关系，开展知识交流；催化基金在重点领域支持有商业潜力的研究。

(2)澳大利亚合作研究中心计划。企业用户根据自身的需求，与大学、科研机构组成项目组；向政府申请立项，政府予以配套资助。

(3)法国促进公私合作创新的政策包括直接资助和建立平台两种基本形式，也包括税收减免等间接支持，还包括促进公私部门创新资源流动、合作的举措等。

2.4 在风险投资领域应用

(1)以色列YOZMA计划。YOZMA计划的目标是在以色列建立一个有竞争力的创业投资产业，促进高科技产业发展。该计划由以色列政府出资1亿美元，其中8000万美元用于成立10个风险投资子基金，2000万美元由国有独资的YOZMA基金管理公司直接投资科技创业企业。子基金由三方组成:本国风险资本、外国风险资本、本国投资公司或银行，其中政府资金占40%、私人资本占60%。

(2)爱尔兰的创新基金与YOZMA项目类似，也采取公私合作的治理结构，政府风险资本与私人风险资本合作，也吸引国外风险资本公司进入。

2.5 在科研设施设备领域应用

英国研究伙伴投资基金，支持大型科研设施项目；欧盟第五代通信公私合作伙伴计划，投资大数据移动互联网的基础设施，鼓励私营和公共部门一起投资宽带建设。

2.6 在科研机构建设领域应用

(1)欧洲在高性能计算机公私合作伙伴计划项下，建立多个超级计算卓越中心，应对科学、工业或社会挑战。还有一些公私合作计划包括设备、系统和网络建设。

(2)美国的制造业创新中心、英国的 “弹射中心”等欧美国家的一系列创新中心，都采用公私合作模式投资。公共投资分期到位，前期较多，后期减少，一般不超过总投资的1/3；企业和社会资金则前期较小，越往后越大，直到创新中心独立运营，全部由企业和社会投资，但同时可以得到政府项目支持。

3 公私合作模式在技术创新领域应用的效果

公私合作的模式在技术创新领域应用以来，也存在一些争议，主要是公私合作模式操作复杂、企业盈利政府买单等质疑。这些质疑说明公私合作模式在技术创新领域有很多需要改进之处，但并不否定公私合作模式本身。总的来看，公私合作模式在技术创新领域的应用是成功的，既实现了社会效益最大化，又保证了企业和社会资本有利可图，因此许多国家称之为公共项目管理的最佳模式。

(1)显著提高了公共资金使用效率。美国学者对 “制造业推广伙伴关系计划”的研究表明，每1美元的联邦投资，将对经济增长产生32美元的回报；对采取公私合作伙伴模式的先进技术计划的研究表明，联邦政府对整个计划的资助约为22亿美元，但376个资助项目中的41个已经取得170亿美元的净社会收益。

在公私合作项目中，政府不需要全部支付项目费用，而且分期支付，这就减少了政府的资金成本，有利于弥补创新资金缺口，使得政府为原本不可能运作的创新项目投资。据报道，2003年，英国国防公私合作项目比传统采购方式节约5%～40%的成本。

由于企业按市场机制运营，创新资源的能力得到充分释放，产生了更高水平的创新产品和服务。这说明投资不仅带来了产品和服务的简单扩大，而是带来了产品和服务质量的升级。

(2)有效化解和分散了创新风险。由企业来运营技术创新项目，创新风险一部分就被企业和其他社会资本化解了，还有一部分被民间参加者分摊了，从而减少了政府的潜在成本，增强了创新成功率。创新成功率不能仅仅用投资多少来衡量，而必须联系创新成功带来的后续变化来考虑，这些变化带来的是就业和收入的大量增加，以及经济在更高基础上的增长。

反过来，如果项目完全由政府实施，既没有风险分摊机制，也没有风险管理机制，创新失败的可能性增加，最大的失败是产生大量无法应用的成果。公私合作模式的最大成功不是提高成果的转化率，而是从根本上消灭了需要转化的成果。

(3)增加了社会对创新的投资。参加公私合作创新，企业和多元化的社会资本可以获得一种相对安全的长期投资机会，也可以获得新的市场空间，创新成功后还可以凭借知识产权持续获得超额利润。在创新的过程中，企业和社会资本充分发挥管理、技术、融资、市场等方面的优势，提高资源配置效率，由此获得增值利益。由于这些可以预期的好处，公私合作模式吸引了大量企业用户、风险资本、银行资本、社会基金，成倍扩大了全社会的创新投入。特别是在产业化、市场化环节，企业和社会资金发挥的作用更大。

英国研究伙伴投资基金筹资13亿英镑，其中2/3是企业和社会资金。以色列YOZMA计划政府投资引致大量企业和社会资金，包括外国资金，从1亿美元的政府投入，发展为规模超过32亿美元的基金。中国宿迁市创新券计划采取公私合作模式，1元公共投入带动了10元的企业投入，致使全社会研发强度年增0.18%。

4 技术创新项目公私合作模式要点

总结国内外公私合作创新的实践经验，我们归纳了技术创新项目公私合作模式的四个要点。

(1)三维工程目标。传统科技计划项目的目标是单维的技术目标，没有综合目标及整体解决方案；而公私合作项目的目标则是三维的工程目标，涵盖研发、生产、经营整个创新过程，既包括技术目标，也包括产品性能、市场占有和行业能力等经济目标，以及综合目标和总体解决方案。

比如，韩国的智能汽车项目不是单纯研发智能汽车技术，而是启动智能汽车创新工程，其综合目标是把司机、车辆、环境、交通基础设施以及相关生活要素有机地连接到一起，解决交通安全、交通拥堵问题，提供定制化的出行服务，建成全球智能汽车产业第三大强国。其他很多计划项目同时具有技术目标、产品目标和市场目标，5G移动通信计划的目标是，到2020年标准专利竞争力、终端机市场占有率世界第一；智能机器人计划的目标是，实现机器人智能化服务，到2020年产值达到9.7万亿韩元；数字内容计划的目标是，在多领域实现数字内容参与化，市场占有率由2013年的0.2%提高到2025年的5%；新再生能源计划的目标是，实现发电系统与储存系统结合，到2020年世界市场占有率达到10%；智能物联网计划的目标是，领导超链接数字革命，到2020年国内市场规模达到30万亿韩元；大数据计划的目标是，开发核心技术，到2020年国内外市场规模均达到10亿美元以上，等等。

工程目标的好处是，能够综合考虑从基础研究到生产应用的整个价值链过程，为重大社会挑战提供综合解决方案，并确定时间节点和工程进度，可应用、可经营、可获益。这就避免了孤立地关注单项技术和研究领域，而不能解决经济、社会面临的突出问题。例如，北京的城市轨道交通项目不仅仅有技术目标，还有工程质量、可靠性、市场占有率等目标，以及相关的城市轨道交通整体解决方案；只要按时间节点推进，项目完成之时就是工程竣工之日，就是市民轨道交通问题解决之时。

这种工程化的创新模式，实际上在计划经济年代就有，“两弹一星”的研制就是采取的这种模式。在市场经济的今天，航天科技集团、科工集团等许多军工企业，更加发扬光大了这种模式，创新成不成功，不看专利论文，关键看飞行器飞得怎么样，导弹打得好不好。

(2)企业用户导向。传统的科技计划项目国家目标明确，但缺乏企业用户需求，虽然很多都是产学研共同申报的，但 “产”并不一定是技术的用户，因此项目完成时会产生不少专利和论文，但究竟谁来使用、能不能使用并不知道；而公私合作项目则来源于企业用户的具体需求，一开始就在需求中研发，研发完成之日就是技术应用之时。因此可以说，公私合作创新模式最根本的特征，就是项目来源于企业用户需求、国家目标通过企业用户需求来实现。

北京城市轨道交通项目的总业主是北京市政府，具体业主是技术的使用单位、工程的建设单位、城铁的运营单位以及社会投资和金融资本。北京市轨道交通建设管理有限公司、北京地铁运营公司等单位，都是技术或产品的用户。这些用户始终参与技术研发、装备中试和工程示范，没有它们的参与、购买和使用，“最后一公里”就是永远的 “一公里”，创新只能是半截子工程。

(3)社会多元投入。传统科技计划项目投入单一，主要是政府资金，虽然有的也要求企业出资，但仍然是以政府为主体，企业配套。至于社会资金，更是很少进入，基本谈不到资源的配置问题。所谓资源的合理配置，前提是必须有多种资源，单纯一种资源不存在配置不配置的问题。而公私合作项目则是企业先投入，政府配套投入，还有大量社会资金进入。其中包括项目融资，投资公司、商业银行和各种基金都是重要的融资渠道，甚至可以发行债券。一般而言，公私合作的创新项目投入，政府资金不超过50%，企业和社会资金在50%以上。

(4)公私共同受益。传统科技计划项目重立项、轻结果，项目完成后专利、论文等技术性成果可以统计，但究竟有没有经济效果，经济效果究竟有多大，难以评估，更根本的是没有赢利机制。而公私合作项目完成以后企业就可获得创新利润，政府也获得了公共项目的社会效益和经济效益，各投资方共同受益。当然，如果项目不成功，则必须共担风险，企业、政府等投资方要为此负责，这是硬的约束，比单纯的行政命令有效。

5 技术创新计划项目公私合作模式类型

公私合作模式的类型很多，但在技术创新领域主要有三种类型。

(1)公私伙伴型。由政府根据国家需要征集技术创新项目，在此基础上通过招标、邀标等方式，与某个大型企业，或分别与一些大型企业签订创新项目合同，专门成立法人项目组，或专门成立项目公司。法人项目组或项目公司包括研发人员和项目经营人员，以及相关产业界、政府部门等人员，实行法人治理结构。企业必须向项目组或项目公司注入合同约定的资金，政府也按合同约定注入资金。风险和收益都按合同约定执行。所谓伙伴关系，就是合同关系。

这里公方是政府，或者是中央政府部门，或者是省、区、市、县政府部门，或者是若干政府部门；私方是使用产品的企业，以及其他社会投资机构。这种类型的公私合作一般在重大专项中采用，适用于竞争前技术。

(2)企业伙伴型。先由若干企业用户按照共同需求，签订协同创新合同，结成创新伙伴关系。政府根据国家需要向企业伙伴征集技术创新项目，在此基础上通过招标、邀标等方式与这些企业伙伴总体签订项目合同。投资、风险、收益等其他事项，与第一种类型相同。这里有两个合同，一个是企业之间的伙伴合同，一个是企业伙伴与政府之间的伙伴合同。

这里的私方不是单一的企业用户，而是企业用户伙伴的集体，也有少数国家是企业创新联盟。企业伙伴与创新联盟的区别在于，前者比较松散，项目结束以后伙伴关系即终结；如果再承担项目，则重新结成伙伴关系；而创新联盟则比较紧密，项目结束以后一般还存在。这种类型的公私合作模式一般适用于关键共性技术研发。

(3)转移伙伴型。先由中小企业与大学或研究机构签订研发、设计、许可等技术转移合同，然后政府向转移伙伴征集技术创新项目，通过入门遴选等方式与转移伙伴签订项目合同。投资、风险、收益等其他事项，与上述两种类型相同。这种类型的项目在一些国家称为联结项目，在另一些国家则称为合同研发项目。这里也有两个合同，一个是大学和研究机构与企业用户之间的伙伴合同，一个是转移伙伴与政府之间的伙伴合同。这里的私方是指具有伙伴关系的企业用户与大学、研究机构。

这种类型的公私合作模式适用于中小企业的技术转移，应用领域一般都是改进性创新和创新能力培育等 “软创新”。中小企业缺少研发资源，作为公共投入对象不违反公共投入性质。很多国家和中国一些地方发放的创新券，实际上也是转移型公私合作模式。

需要指出的是，以上三种形式有两个共同点。其一是必须组成法人项目组或项目公司，项目组或项目公司实行法人治理结构，一般设董事会或理事会，由总裁或经理管理、运营；其二是首先进行项目征集，然后经过招标、邀标或遴选、评审而立项。

需要说明的是，以上三种类型的划分是相对的，现实中的公私合作创新模式大多并不纯粹，往往是以某一种类型为主，同时又兼具其他一种或两种类型的特征。

6 在具备条件的地区推广公私合作的创新模式

北京、上海、广东、江苏等一些省市，在公共设施建设中已经大量采用公私合作模式，北京城市轨道交通技术创新项目也成功应用了公私合作模式。因此在新一轮科技体制改革中，建议总结、提高国内外公私合作模式经验，在上述地区推广公私合作的创新模式。

(1)依托具备条件的科技管理类事业单位，建立推广公私合作模式的专业机构。该机构的职责是在技术创新领域管理公私合作项目，包括项目征集、磋商和招标、遴选，对项目进行评估和监督，为企业进入公共项目提供服务，为政府提供相关政策建议。

(2)除科研计划项目外，在重大专项、重点研发计划、技术创新引导专项 (基金)、基地和人才专项这四类技术创新计划中，如果项目数额较大，均应采取公私合作模式。

(3)条件成熟后，应该建立公私合作创新的国家机构，统筹全国的公私合作创新政策，在国家技术创新计划项目中推广使用公私合作模式。

(4)及时制定公私合作创新模式的相应政策法规，对立项程序和项目征集、招标、遴选、监管、评估、投资、风险、收益等重要方面，做出实体性和程序性规定。

[1][加]耶斯考比.公共部门与私营企业合作模式:政策与融资原则[M].北京:中国社会科学出版社，2012.

[2]欧亚PPP联络网.欧亚基础设施建设公私合作(PPP)案例分析[M].沈阳:北方联合出版传媒(集团)股份有限公司，辽宁科学技术出版社，2010.

[3][美]丹·塞诺，[以]索尔·辛格.创业的国度——以色列经济奇迹的启示[M].北京:中信出版社，2010.

[4]薛薇，张明喜，郭戎.准公共科技产品的供给新模式:公私合作(PPP)在政府研发资助中的应用[R].中国科学技术发展战略研究院，2010，59.

[5]孟艳.公私合作伙伴关系的全球发展趋势及政策启示[EB/OL].中国财经报网，http://www.cfen.com.cn/web/meyw/ 2013－09－10/content_1067383.htm.

[6]吴著，邓婉君.建立大范围公私合作的机制:欧盟联合技术促进计划的启示[J].中国科技论坛，2012.

(责任编辑 沈蓉)

Innovation in PPP:An Im portant Direction of S＆T Program M anagement Reform

Guo Tiecheng
(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038，China)

The paper researched the application of PPP inmajor innovation programs，strategic R＆D programs，technique transfer programs，the fields of VC，R＆D facilities and machines，and construction of S＆T institutes at home and abroad.It clarified the concept and types of PPP，and analyzed the effectof PPPon the efficiency of public fund，scale of social investment in innovation，risk reduction of innovation，and so on.At last，the paper put forward some advices on applying PPP.

PPP；Technical innovation；S＆T program management reform

F832

A

2015－03－15

郭铁成 (1963－)，男，黑龙江人，中国科学技术信息研究所副所长，研究员；研究方向:战略研究方法、国家创新战略、科技体制改革、创新政策工具。