打造主动有为派出所的实践与思考──以玉环县公安局派出所为例

□陈正方

（玉环县公安局，浙江 玉环 317600）

派出所作为公安机关的前沿阵地和工作根基，在整个公安工作中具有基础性、全局性、先导性的重要地位，良好的派出所建设是公安工作的有序性、有效性和社会稳定性的保证。推进派出所建设是当前公安工作的客观要求和时代的迫切呼唤，也是基层公安机关自我革新、破难前行的现实问题。笔者结合玉环县公安局派出所建设实际，从当前社会治安层出不穷的新情况、新特点、新问题入手，就如何打造主动有为派出所，提升驾驭社会治安局势能力，实现社会大局稳定,谈些个人的粗浅思考，以求教同行。

一、当前派出所建设存在的问题及原因

长期以来，玉环县公安局在县委、县政府和上级公安机关的正确领导和大力支持下，持之以恒地深入开展派出所建设，解决了许多长期制约派出所发展进步的体制性障碍、机制性约束和保障性困扰等难题，增强了派出所的整体战斗力。但是，与《浙江省公安厅关于进一步改进和加强新形势下派出所工作的指导意见》（以下简称“1号文件”）精神的要求，与当前社会环境日趋动态、治安形势日趋复杂、执法境遇日趋恶化、群众需求日趋多元的新常态还不相适应，派出所工作仍然处于被束缚、被支配的被动局面，许多瓶颈问题亟待突破。

（一）组织架构尚不合理。组织结构是企业流程运转、部门设置及职能规划等最基本的结构依据。合理的组织架构有利于内部工作任务合理分工与协调合作。由于公安机关全面深化改革仍未到位，导致组织架构尚存许多不合理现象。

一是机构设置过细，基层警力紧张。当前，公安机关坚持走“以专业化手段打击职业化犯罪”之路，过度强调警种分类、业务对口，内设机构林立，省公安厅有的机构，市县两级公安机关几乎是一一对应，且有警力编制硬性要求，呈现“上下一般粗”的现象。如此一来，越来越多的基层警力向机关科室流动，逐渐形成“倒三角”分布，导致基层警力高度紧张。以玉环县公安局为例，该局共有公安派出所7个，派出所民警211人，只占总警力的38.22%，距45%的派出所警力占比基准线仍有较大差距。

二是承受多头指挥，民警不堪重负。由于“大机关、小基层”的局面没有根本性改变，各部门、各警种往往存在“本位主义”思想，突出和强调各自线上的工作，随意向派出所布置各种工作任务，下达工作指标，把一些应该由本部门承担的工作转嫁给派出所，极容易打乱派出所正常的工作部署。业务部门只交任务、责任而不交权力，派出所权力有限，管事不少。特别是机关警种部门工作不断向派出所延伸，派出所民警的工作负担已越来越重，处于“听命多头、疲于奔命”的被动状态。

三是机关倾向日盛，工作质效偏低。长期以来，受静态社会治安管控模式的影响，派出所工作带有很大程度上的静态特征，习惯于“坐堂接待”、“等案上门”、“静态管理”等机关化的工作状态，缺乏主动性和实战性，不能适应信息化条件下动态社会的需要。据统计，玉环有39.4%的刑事案件发生在街面，有超过48%的盗窃和“两抢”等侵财案件发生在夜间，但现行的勤务模式一般还是围绕接处警采用值班工作制，没能最大限度地把警力部署在案件高发、防范薄弱、群众需求的重点时段和地段上，没有实现对社会治安全方位、全天候的动态管控。

（二）工作任务依然繁重。复杂的治安形势，繁重的治安管理，公安机关所承担的工作任务，基本上由公安派出所承接，使得派出所难有主动作为。

一是在接处警工作方面。110接处警是派出所主要职责和任务之一，对派出所警力的牵制很大，主城区和重点乡镇派出所承担的任务尤为突出。以玉环县公安局玉城派出所为例，2014年1-10月，公安共出警17925次，日均出警59次，要全力应付这些限时办理的警务工作，值班民警在24小时值班后经常无法休息，还得继续投入后续处置工作，往往疲于应付。因此，许多派出所只能围绕着接处警运转，无力主动有序地完成其他自主性的工作安排。

二是在打处工作方面。当前，派出所已成为公安机关打击处理的主力军，部分派出所几乎参与辖区所有案件的侦破，破获案件数占总数的一半以上。2013年，玉环共发生刑事案件5153起，各派出所破获1623起，起诉1131人，占全局移送起诉总数的68%；共行政拘留2502人，派出所查处2081人，占83.2%。人均起诉数5.4人，人均查处治安案件数9.9起，已大大超越业务大队民警的工作量。

三是在基础工作方面。现今社会人、事、物、场所、组织等治安要素呈现相互交合、互为联动的动态特征，做好基础工作，提升治安管控力尤为重要。以玉环县公安局为例，社区民警平均管辖常住人口8363人，暂住人口5517人，出租私房1163家；治安民警平均管理公复场所19家，特种行业37家。人少事多导致了派出所民警“一人兼项”、“一人多项”的现象普遍存在，工作只能搞突击，无法常态有序开展。

（三）服务职能泛化变形。政府的公共职能有限，而群众对公共职能需求无限。面对群众对公共服务需求的无限扩大和政府有关职能部门的执法空档，派出所的“无限服务”职能泛化变形。

一是群众求助服务需求大。以前，一些地方片面追求“服务至上”的宗旨，扭曲了公安服务职能的本意，众多诸如110“四有四必”（即有警必接、有险必救、有难必帮、有求必应）、“有困难找警察”等口号日渐深入人心，而110报警成为群众心中“万能胶”式的求助服务。就2013年的数据来看，玉环全县110接报总量292661起，其中警情类报警（即盗窃、诈骗、“两抢”、伤害等危害人民群众生命财产安全的警情）仅占14.7%，交通、消防类警情占18.6%，日常咨询类、求助类、纠纷类、骚扰类、重复报警类占比则高达52.6%。诸如停电停气、水管堵塞等报警人可以自行解决的事项也求助民警，致使有限的警力疲于应付群众无限的需求，造成警力的大量消耗。

二是职能部门执法空档多。当前，除了公安以外，几乎没有提供8小时之外公共服务的社会部门，公安机关是唯一的“守夜人”，管理一些不属于公安主管的事项，如公共绿地被占用、生活噪音、薪资纠纷、消费纠纷等都有“越界”之嫌，结果导致“种了别人的私留田，荒了自己的责任地”。此外，城管、国土、住建等行政部门执法时，都希望公安机关出面“撑场面”、“壮声势”，无形间增加了安保的频次。2014年以来，玉珏县公安局各派出所共参与政府大小各类安保活动325起，出动警力4349余人次，使得本不富足的警力资源更加捉襟见肘。

三是矛盾纠纷疏导渠道少。由于公安机关服务承诺过宽，名义上110实行社会联动，但往往“联而不动”；在矛盾纠纷调解中，部分基层调解组织有名无实，相关职能部门各自为政，做工作的还是公安机关。一些群众遇到事端如邻里纠纷、经济纠纷等，均选择报警途径解决，警情数增幅明显。长此以往，派出所将面临警务活动范围过于宽泛且难以应付的困境，甚至会因为管了不该管而管不好的事，从而招致群众的非议和不满，进而影响派出所的执法效能。

（四）配套机制相对缺失。面对繁重的警务工作，派出所缺少能有效提高民警工作积极性、主动性、创造性的配套激励机制和保障条件。

一是考核机制不够科学。在考核内容上，把相对复杂的公安工作考评标准简单化，片面地把打防控指标作为派出所考核的唯一量化指标，并与单位评先评优挂钩，导致盲目追求和攀比打处数字的倾向，进入“案多则喜、案少则忧”的怪圈。在考核方式上，习惯于听汇报、看台账、查档案、核数字等常规手段，没有深入实际、深入一线，无法考出真情况、真水平。在考核频次上，多头布置、多头考核情况时有发生。2014年，玉环县公安局按上级要求开展的各类专项行动有65个，其中27个需要跟进考核，项目繁多或有交叉重叠，派出所迎考活动应接不暇。

二是激励机制不够健全。在现行的考评机制中，普遍存在注重打击、轻视基础的情形，在分值设定上往往打处分值大且加分多，对基础工作如何科学衡量和评定缺乏研究。基层基础工作是一项庞大而繁杂的长期工作，很难收到立竿见影的效果，派出所工作成效和民警个人绩效也需要较长时间才能体现，这往往造成了在评先选优、立功受奖、干部选拔任用等方面忽略了对基层的倾斜和重视。而对基层民警而言，仅凭“埋头苦干”，工作成绩难获肯定，职业发展前途有限，一些成绩突出的骨干民警对基础工作逐渐失去信心、缺乏热情。

三是保障机制不够到位。派出所承担着全部公安工作60%以上的工作量，且工作强度高，但保障还未达到这个程度。在职级待遇上，玉环县公安局派出所只有11.85%的民警解决了领导和非领导职务，仍有高达88.15%的民警没有解决，压职压级现象比较普遍。在经济待遇上，实行“阳光工资”以来，采取按职分类的“一刀切”工资发放制度，派出所民警仅能享受加班补贴等福利。在政策待遇上，2013年，玉环县公安局派出所民警奖励数为517人次，占全局总数的46.23%，与派出所民警的个人工作量、贡献度不相称。

二、打造主动有为派出所的实践探索

2014年，浙江省公安厅“1号文件”提出了“解放派出所”的口号，目的就是赋予基层更多的自主权、主动权，让派出所能够根据本辖区治安实际自主安排警务，把有限警务资源聚焦到解决突出治安问题、收集掌握辖区基础信息和疑情案线上来。玉环县公安局在省公安厅、市公安局的统一规划部署、统一基本要求的基础上，坚持从本地实际出发，配套跟进导向性、激励性、保障性措施，重点做好“加减乘除”四篇文章，推动心往基层想、人往基层走、力往基层使，全力探索打造主动有为派出所，努力实现减负、增效、强基“三大目标”。

（一）在保障支撑上做好“加法”。针对派出所民警不同程度地存在“不想值班、不愿办案、不肯吃苦”的“三不”现象，争取党委、政府支持，推动警力、保障、服务等资源向基层倾斜，激发民警干劲。

一是加警力。按照“做精机关、做强警种、做大基层”的原则，把完成派出所警力占比45%作为底线，继续积极创造条件增加警力和占比，坚持新民警一律分配派出所的硬性规定，探索机关退居二线老同志下基层激励措施，落实机关新提拔中层干部试用期在派出所工作考察、列入后备干部的民警到派出所锻炼等制度，最大限度充实派出所警力。切实改变目前警力配置上头重脚轻的状况，精简机关警力，整合侦查部门，把警力推向派出所基础工作一线，扭转当前非实战型警力比例偏高，分工过细、职责交叉、人浮于事的局面。

二是加保障。推动评先评优向基层倾斜，在“刑侦、治安、基础”三大业务线开展全局性评比，绩效优秀民警在提拔任用上优先考虑。加大基层单位的职数配给，将更多的领导职数、非领导职数向基层倾斜，切实解决基层民警的上升渠道，以此激发干劲、稳定队伍。落实从优待警措施，已于近期向县政府报告，争取将基层一线接处警单位民警考核奖挂靠当地乡镇、大幅度增加协辅警考核奖用于等级化管理、按照每年10%的指标更新警用车辆，切实提升基层单位的保障水平。

三是加服务。建立业务大队和派出所责任捆绑制，在明确刑侦、治安、经侦、法制等警种对派出所业务指导职责的基础上，完善驻所帮扶、分片联系等机制，推动部门警种从下指标、抓考核向强指导、优服务转变，实行互帮、互动、互联。实行机关民警下基层值班制度，明确规定节假日期间，机关值班民警1/3留守本部、1/3上街巡逻、1/3到主城区或重点乡镇派出所帮助值班办案等新做法，在工作服务指导上为派出所提供人力、智力支撑。

四是加权力。切实转变观念，把一定的警力调配权、机制调整权下放给派出所，让派出所能够根据需要，灵活地开展工作。赋予派出所所长人事建议权和末位淘汰建议权等管理职权，规定在中层副职选拔中按照1∶4名额推荐人选竞争上岗，在治庸问责上每年推出2-3名民警参加培训教育，真正树立起派出所所长的权威。

（二）在工作压力上做好“减法”。深刻领会“解放派出所”的内涵和外延，从精简考核、合并专项、规范办案入手，全面松绑，多处减负，让派出所有更多精力聚焦基础防范，做好自选动作。

一是减考核压力。坚持多采用达标、少刚性排名，创新“零发案”村居（社区）评比，对基础工作开展达标考核，不直接以分值多少进行简单排名，引导社区民警抓住主业、夯实基础。坚持多采用评估、少进行考核，探索社会治安评估新模式，以当地群众安全感和满意度、发案数、打处质量等指标为主，兼顾重大案（事）件的责任倒查，促使派出所工作中心不再单纯围绕指标转。坚持多重点考评、少专项考核，创新打处数与警情数挂钩机制，打处任务数视辖区警情浮动，引导派出所做好打防衔接工作，实现打防一体化的良性循环。

二是减专项压力。除省公安厅、市公安局统一部署外，机关业务部门布置开展专项行动，必须报县公安局党委研究同意，任何部门不得擅自向派出所布置工作。坚持统一归口谋划，将各警种专项行动能合并的尽量合并，择取各警种、各阶段的专项行动重点，科学下达刑拘、逮捕、起诉、追逃等指导性指标，落实业务大队和派出所“所队责任”捆绑，扭转以往各业务大队在专项行动中随意摊派指标，导致基层对社会治安采取运动式管理的局面。

三是减办案压力。针对基层民警“办案难、怕办案、办案少”的现状，独立设置预审大队，实行刑事执法“统一入口、统一审核、统一出口”的“三统一”工作模式，努力探寻派出所工作和刑事案件法律审核工作的最佳结合点。预审办案专业化后，不仅将有限的警力从繁重的执法办案中解放出来，全力投入案件防控和基础工作当中，而且缓解派出所民警的办案心理压力，使其从囿于人情、担心超期、纠结定性等各种办案顾虑中得到解脱，大大提升幸福指数。

（三）在勤务运行上做好“乘法”。在传统勤务的基础上，坚持改革创新，以信息化引领勤务模式提档升级。

一是以动态布警带动效能。改革派出所民警“坐班制”的传统勤务模式，发挥综合勤务指挥室的龙头作用，健全情报收集、信息研判、视频追踪等工作机制，建立扁平化、可视化的指挥体系，密切掌握辖区涉稳不安定因素以及违法犯罪活动特点，科学划分“高发案类型、高发案地区、高发案时段”等级，实行“警力跟着警情走、管理跟着警力走”的弹性勤务模式，精确制导警力的投向和投量，牢牢驾驭治安局势，以最小的警力投入获取最大的工作效能。

二是以信息引领提升效能。以社区警务为依托，开展基础信息大采集，推动基础工作与信息化高度融合，全力建设虚拟玉环。加快平台功能开发，深化移动警务平台、“鹰眼排查系统”、“非标信息管理平台”等现有平台建设，创新 “榴岛一网打黑”等自主系统研发，最大限度地搜集汇总各类碎片化、模糊化的非标信息。加大移动警务终端的投入，将“表、簿、册”老三样转变为“网络、移动警务终端、二维码”新三样，大力推广“二维码”技术应用，实现流动人口和场所特业的智能化、便捷化管理。

三是以手段创新激发效能。坚持“以大套小、以点带面”，深入发动社会力量参与基础工作、治安防控，形成民警“掌舵”，群众“撑船”的合力局面。在流动人口管理上，借户籍制度改革试点东风，将暂住登记作为流动人口享受社会福利的前置条件，变“要我登记”为“我要登记”，促使流动人口主动登记、就近登记、随时登记。在居住出租房屋消防安全管理上，推行房屋申报登记、备案许可机制，将报备许可权交给村居（社区）“两委”，让其参与管理，公安、消防部门负责监督检查，达到事半功倍的效果。

（四）在额外负担上做好“除法”。提请顶层设计，厘清派出所职责定位，让部门职能、行业职责、社区义务能够各归其位，扭转派出所“无所不包”、群众满意“没有止境”的局面，革除派出所额外负担。

一是分流非警情类报警。提请县政府牵头，通过增加联动单位、加强考核督导、调整联动警情等手段，更好地发挥应急联动机制职能作用，形成合力多赢局面。积极探索构建特定非警情类报警主管部门移送模式，加强相关警情移送、处置、评估的全过程监督，落实政府监督、当事人反馈、社会参与等第三方介入机制，保证部门职责的落实和警情处置的效果。

二是分流非公安类管理。修正公安机关“有求必应”、“有困难找警察”等一些超越职权范围的模糊承诺，避免公安职能“错位、越位”问题。落实行业协会、职能部门对各自事务的主管职责、监管职责，弥补原先主体责任的缺失，避免其对公安机关提前介入的“过度依赖”，全力打破相关行政职能部门“只审批不监管”的尴尬局面。

三是分流非警务类纠纷。积极探索矛盾纠纷调解工作社会化的新思路，主动对接“大调解”机制，完善警调衔接、综治联动、村居互补的矛盾纠纷化解机制，扩大人民调解案件范围，积极吸纳新玉环人、行业协会、企业、村居（社区）组织参与调解，及时将各类社会矛盾化解在基层，有效解放派出所警力。

三、主动有为派出所建设的发展方向

加强派出所建设、夯实公安基层基础不是解决一时一域问题的战术应对，而是推动玉环公安事业长远发展的战略部署，这项工作永无止境。当前，玉环县公安局在争取保障、创新管理、改革勤务等方面做了一定的探索，取得了一定的成效，但与主动有为的派出所建设目标相比，仍有巨大的提升空间，为充分体现未来发展的进步性、合理性、实时性、有效性，还必须把握好以下几个方向。

（一）必须有利于提高工作效益。派出所建设的最终目的是为了追求警务工作效益的最大化和警务运行成本的最小化。当前，派出所建设在追求效益、讲求效率、凸显效能上意识不强，在警力、财力、物力等资源投放和搭配上缺乏有效考量，往往出现成本虚高、效能低下等现象，使得派出所警务工作的投入与产出不成比例，基层民警疲于奔命、难有建树。在今后的派出所建设中，要引入现代企业管理理念，加强警务成本核算，在强化内部警务资源整合、外部第三方资源借力上下功夫，力求收益达到最大化。

（二）必须有利于区域治安控制。预防和打击犯罪，确保辖区一方平安，是派出所工作的永恒主题，提升辖区社会治安驾驭能力，是派出所建设的一贯追求。当前，基层警务机制大多是以值班组为单位，条块分割、“包产到户”，缺乏有效联动，背离了现代警务统一指挥、反应灵敏、运转高效、合成作战的发展趋势，影响了基层实战水平。下阶段，要革新传统治安防控模式，合理布警、科学设防，实现对治安要素的实时掌控、信息的及时流转、警力的即时调度，确保治安防控体系的敏锐性和动态性。

（三）必须有利于高效服务群众。高效服务群众，是服务型政府建设的必然要求，也是公安机关的基本职责。推进派出所建设，就必须警力下沉、警务前移，不断提升社区警务工作的质量，拓宽服务群众的渠道，增强警务工作的科技含量和便民手段，为辖区群众提供优质高效、丰富多样的服务，把警务室打造成“百姓家门口的派出所”。工作中，必须推动社区警务力量专职化、警务信息化、管理规范化发展，减少非警务活动干扰，切实改变人浮于事、效率低下的现状。

（四）必须有利于派出所长远发展。派出所建设成败的关键在于人，派出所的发展离不开每一位民警的付出。当前，关于派出所建设的文件方案、制度规定有不少，但要打通落地执行的“最后一公里”，就必须加强派出所队伍正规化建设。为此，要将提升基层警队的整体战斗力作为派出所建设的一项重要目标，着力在科学配置警力、推进综合用警，完善绩效考评机制、加强民警职业生涯规划，规范协辅警管理、落实警察职业保障上下功夫，努力实现基层警力的“无增长改善”。