新时期公安机关驾驭治安局势的有效载体──以衢州市公安局对社会治安状况评估的探索与实践为例

□王 建

（衢州市公安局，浙江 衢州 324000）

近年来，全国各地公安机关掀起了新一轮勤务机制改革的热潮，虽然途径和载体各不相同，但目标——反应更快、基础更坚、打击更准、防范更实——却是一致的。与此同时，摆在各地公安机关面前亟待解决的难题也大致相似：一边是数据很好看，一边是群众不买账；一边是专项行动不断，一边是案情警情不减；一边是警力不足，一边是警力浪费；一边是合成作战水平不高，一边是警种林立、内耗增多。围绕这些问题，浙江省衢州市公安局立足公安本职，站在党委、政府和人民群众的角度来考量和审视公安工作，创新开展了社会治安状况评估工作，以老百姓密切关注的、能直接反映社会治安状况的大量基础数据作为依托，用升降幅的形式将社会治安状况形成“治安报表”，每月一表，一目了然通报给辖区派出所，精确指导和有效调整警务工作方向，切实起到事半功倍、提高警务效率的作用。

一、开展社会治安状况评估的背景

（一）开展社会治安状况评估，是树立情报引领警务理念、准确把握社会治安现状的基本前提。掌握辖区社会治安状况是公安机关最基本的职责所在。但从实际情况看，评价一个辖区的社会治安状况往往根据经验判断，缺乏科学指标和依据，警务决策容易跟着感觉走。而社会治安状况评估，是在获得大量数据的基础上，按科学的方法进行综合评价，从而将人们对社会治安的感受上升到理性高度。这种评估既不同于个人的主观感受，也不是发案状况统计结果的简单罗列。它能比较全面、客观、系统地反映一个地区社会治安量和质的特征，便于公安机关和社会各界准确掌握社会治安的整体水平和实际状况。开展社会治安状况评估，既可以对今后一个时期治安状况的发展变化进行科学预测，又可以准确把握过去对策和措施的得失，为衡量一个地区警务工作成效提供了重要标准。

（二）开展社会治安状况评估，是节约警务资源、提升公安机关打防管控效能的迫切需要。近年来，公安机关维护国家政治安全和社会治安稳定的压力持续加大。与之相应，公安机关在社会治安状况有效掌控等方面却难以满足现实需要。因为缺乏对辖区社会治安状况的正确分析，使我们看不到辖区治安形势的严峻性，发了案也习以为常、见怪不怪、麻木不仁，结果是旧的治安热点没有解决，新的热点问题还在产生，总是处在忙于应急、苦于应对、疲于应付的被动状态，形成了越忙越乱、越乱越忙的恶性循环。因为缺乏对辖区社会治安状况的正确分析，难以及时、准确把握社会治安状况的动态变化，制定的打防管控措施目标不明，针对性、操作性不强，盲目用警，浪费警力资源，提高用警成本，形成了警力不足与警力浪费并存的怪圈。

（三）开展社会治安状况评估，是争创人民满意、改善警民关系的有益探索。公安机关以往的考核考评工作，包括执法质量考核、队伍正规化考核、党风廉政建设考核以及其他专项行动考核等，与广大人民群众联系不够紧密、不够直接。社会治安状况评估工作遵照“民意引领”的要求，在考核比重、分值等各方面都予以了调整。比如直接将群众安全感和满意度纳入社会治安状况常态评估范围；将广大群众反映强烈的“黄赌毒”问题、侵财型犯罪侦破工作纳入评估。通过一系列调整，可以切实将公安机关工作的注意力转移到群众关心关注的事情上来，加大广大群众反映强烈问题的解决力度，最大限度推进警民关系建设。

（四）开展社会治安状况评估，是推进公安部“四项建设”、驾驭新时期社会治安局势的有效载体。当前公安工作面临着基层基础不够牢、实战本领不够硬、执法能力不够强、队伍正规化水平不够高等问题。针对新时期暴露出的这些突出问题，国务委员、公安部部长郭声琨于2014年9月于杭州召开的全国公安厅局长座谈会上专门提出要推进“四项建设”，即基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设。而社会治安状况评估结果的运用，是基于大量公安基础数据和执法数据的反映，并指导警务实战的开展，因此，它是基础信息化、执法规范化和警务实战化的直接体现。衢州公安机关在社会治安状况评估基础上，拓展推行了公安队伍状况评估（以下简称“队伍报表”），这又与队伍正规化建设不谋而合。

二、衢州市公安局开展社会治安状况评估的主要做法

衢州市公安局在开展社会治安状况评估工作中，通过设定具体、细致的评估内容，每月对全市8个县（市、区）公安局和55个派出所各项指标进行计算，以绿、黄、橙、红四种颜色分别标志社会治安不同状况，客观、形象、科学地展示全市及各地社会治安状况，切实起到提醒和警示的作用。

（一）指导思想。将一系列公安业务指标（如社会面维稳、接处警警情、刑事发案、“黄赌毒”警情、公众安全感满意度、打处情况等十大项内容）进行细化、量化，汇合12万相关基础数据，于每月28日形成《社会治安状况评估报告》（“治安报表”）编印下发，以丰富、鲜活的基础数据为依托，通过同比、环比、各地区对比、升降幅与绝对值相结合等数据评估和原因分析，旨在通过这一系列指标的考量，来折射全市辖区社会治安的动态变化，进而部署针对性措施，切实掌控社会治安状况。

（二）监测的数据。共设有12项需监测的数据，分别是：有效刑事治安警情；侵财型案件；“黄赌毒”警情；有效刑事治安警情、侵财型案件、“黄赌毒”警情同比、环比走势；电话、网络、信访举报、投诉及媒体舆论关注的涉警热点难点问题；群众安全感满意度；警情案件定性准确率；重大涉稳案事件、重大恶性事件、重大交通事故、重大火灾事故、重大涉警涉法舆情事件，警情案件如实录入；维稳类事件，包括进京、赴省、市上访、群体性事件等；刑事案件、命案、五类案件及“两抢一盗”等侵财型案件；刑管刑事案件和侵财案件刑事强制措施数，“黄赌毒”、食药环案件刑事强制措施数、强制隔离戒毒数、治安处罚数；基础信息大采集等基础工作数据，交警、消防相关业务数据，平安考核、执法质量及市局认为需要监测的其他数据。

（三）颜色分类及评判标准。首先，根据治安复杂程度、地域特点、警力资源等因素，将全市55个派出所分成四个序列进行评估。其中，各县（市、区）公安局主城区派出所为第一序列，开发区、郊区或大的集镇派出所为第二序列，一般乡镇派出所为第三序列，偏远农村派出所为第四序列。其次，在颜色区别上，以基准分100分为准，对各相关数据上升及下降分别设置对应的正、负分值。规定8个县（市、区）公安局第1至第8项合计为综合得分，派出所序列第3项不计分，其余7项合计为综合得分，第9至12项只监测不计分。根据分值的高低划定治安状况等级，110分以上为绿色，90-110分为黄色，80-90分为橙色，80分以下为红色。季度评价取当季平均综合得分定等级，年度评价取当年12个月平均综合得分定等级。

三、衢州市公安局开展社会治安状况评估存在的主要问题和采取的解决措施

社会治安状况评估工作在推行过程中遇到了各种各样的问题，其中主要表现在对数据的弄虚作假、联动机制的不畅以及借力发展乏力等方面。衢州市公安局在面对这些问题时，立足从实际出发，按照“边实施、边提高、边完善”的原则，从思想认识、机制建设、广泛宣传等方面下功夫，进一步扩大了社会治安状况评估工作的知名度，切实提高评估工作的科学性、针对性和有效性。

（一）弄虚作假问题。任何公安专项工作在推开实施过程中最忌讳的就是弄虚作假。弄虚作假不仅反映不出基层工作实际，上级公安机关也掌握不了真实情况，造成后续一系列政策、措施的出台缺乏实践基础，最终会酿成严重脱离实际的现象。对“治安报表”这项工作来说更是如此。衢州市公安局每个月的“治安报表”是基于12万基础数据之上得来的，因此，数据的真实性是“治安报表”的生命线。在刚开始运作时，各地为了应付市局的检查，都在一定程度上存在着弄虚作假行为，有的故意在报警环节做文章，减少警情；有的在案件上做手脚，减少案件；有的动歪脑筋，在案件定性上打擦边球等等。以2014年2月为例，全市有效刑事治安警情4425起，比1月下降1528起，刑事案件立案1050起，下降300起，侵财案件1213起，下降273起。主要几组数据下降幅度超过20%、30%，这样的数据明显存在弄虚作假成分。对此，衢州市公安局采取了以下措施。

一是从思想认识入手。为了消除大家的疑虑，衢州市公安局将每个月的《社会治安状况评估报告》比喻成一份“体检报告单”，告诉大家市局党委的初衷不是为了排名和批评，而是帮助大家查找症状、分析病因。警务工作只有对症下药，警务效能才能事半功倍。用数字、数据来准确把握辖区社会治安状况，实现了从原来评价社会治安状况依靠一种感官感觉上升到一种理性认识，能最大限度地避免警务资源的浪费，提高用警成本。其次，向大家阐明社会治安状况是各种因素的综合反映，好坏也不全是公安机关所能左右的，更不能代表全部的公安工作，进一步消除心理负担。

二是从工作定位入手。基层派出所弄虚作假最大的压力并非来自于市局，而是由于各地公安局重排名、重分数，简单分解指标任务所致。为此，市局首先规定各地不能直接将一些任务、指标压到派出所身上，特别是严禁将发案数、“黄赌毒”警情等量化成指标任务分解落实到派出所。其次，市局层面也摆正自我、准确定位开展这项工作的目的——即不是为了考核、排名。比如经常性组队深入基层一线，到那些“红色”状态的派出所，听取工作汇报，帮助分析辖区治安实际，为基层民警推进“治安报表”这项工作加油打气。

三是从结果运用入手。进一步淡化考核、排名，用绿、橙、黄、红四色去代表辖区治安状况，取代“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”等字眼。在每月第一个星期的星期一召开局务会，以视频会议的方式开到派出所，对全市总体治安状况和各地治安状况进行点评，并分别邀请上一月“绿”、“红”状态的若干名派出所所长交流发言，但对“绿”、“红”状态一视同仁，全部以表扬和鼓励为主，切实解除基层民警的后顾之忧。

（二）工作合力问题。衢州市公安局刚开始推进社会治安状况评估工作时，工作合力不强的问题比较突出。从上述介绍也可以看出，“治安报表”基础数据来源于几乎全部的公安业务部门，想要整体推进这项工作，还需要从根本上解决联动合力的问题。对此，衢州市公安局采取了以下措施。

一是建立健全联动机制。在市局层面，成立了由情报中心牵头，办公室、督察、法制等15个部门在内的评估工作小组，实施“分线评估、统筹合成、共同研判”的工作模式，形成“部门联动、高度集成”的工作合力。在县（市、区）局层面，加大了推进力度，各地均成立了由主要领导任组长的工作领导小组，并根据本地实际情况，建立了“日清、旬析、月评、季述、年评”等一整套符合本地实际情况且行之有效的工作机制，建立专项会议制度，适时点评、分析，做到定时、定点、定人、定策略，及时调整警务工作方向，有效提高警务效能。通过评估工作的牵引，以情报引领的社会治安防控体系的警务模式正逐步成型，并持续发挥作用。

二是严格落实工作责任。市局建立了监督检查常态机制，定期不定期地召集刑侦、治安、禁毒、指挥中心、情报、督察、法制等部门开展联合检查，通过随机抽查、责任倒查、模拟报警等形式开展全程督考，加大检查的力度和通报的密度，确保了数据的真实性，切实提升了工作合力。针对存在的“老好人”现象——有些部门对本该属于自己职责范围的事情推脱、推诿，互相扯皮，对需要去认真核查校对的数据不负责任，不想作为、不愿作为——在市局层面实行了捆绑考核机制，即将各业部门与派出所捆绑考核，全市55个派出所哪个业务有问题没有查出，就同样追究市局业务部门的责任。通过责任和压力的连带和转移，切实对工作起到了推动作用。

三是探索警务机制改革。社会治安状况评估工作开展后，全市各地公安机关都对如何适应此项工作进行了自行探索，这其中，自然而然涉及到了警务机制的调整、创新和改革的问题。从某种意义上说，开展社会治安状况评估工作的最终目的是为了警务工作的转型升级，是为了使警务工作达到“反应更快、基础更坚、打击更准、防范更实”的要求。比如对侵财案件的防控，各派出所大多采取高强度巡逻防控的方式来控发案。但这样的警务模式毕竟只能用于一时应急，仅仅依靠巡逻防控压发案会有一个极限，用警成本会不断提高，所收到的成效却越来越低。这样的警务模式是不可持续的模式。与此同时，局与局之间会造成警务工作不同步的现象，这里巡逻严实没警情了，那里却发生盗窃案件了。为此，市局层面结合全市治安实际，整合各地、各部门的工作合力，以期达到警务机制改革的目标。

（三）借力发展问题。当今的公安工作离不开党委、政府的重视和支持，但同时，公安工作真正“打动”党委、政府的不多，其他党政资源真正“为我所用”的也不多，借力发展很多时候成了一句空话。推进社会治安状况评估工作，同样面临着公安机关唱“独脚戏”的问题。

对此，衢州市公安局借助平安考核这个载体，在每月出台“治安报表”的基础上，再出台一个党政版的“治安报表”，以期达到引起党委、政府重视的目的。从衢州市公安局的实践看，各地积极开动脑筋，充分借力党政资源，取得了事半功倍的效果。如有的县（市、区）局将评估主要指标纳入该县政府三色预警工作，每月开展评估，结果纳入平安考核，促使乡镇（街道）主动开展案件的防控和基层矛盾纠纷的化解。有的县（市、区）局依托“百警第一书记”、“百警驻百村”等活动载体，发动乡镇（街道）、村干部积极参与“黄赌毒”整治工作，大力开展巡逻防控和矛盾化解，达到了群防群治的效果。

四、衢州市公安局开展社会治安状况评估取得的成效

近1年的实践证明，衢州市公安局通过建立社会治安状况评估机制，进一步提升了公安机关打防管控的主动性、精确性、及时性和有效性，切实增强了公安机关掌控社会治安的能力。2014年1至10月，全市有效刑事治安警情62661起，同比下降10.93%；刑事打击人数同比上升39.56%，抓获各类侵财案件犯罪嫌疑人同比上升27.9%，其中移送起诉数同比上升26.32%。具体成效可以概括为实现“一个回归、四个转变”。

（一）警务工作回归本源。主要表现在三个方面：一是实现了警务重心的“返璞归真”。公安工作时常热衷于搞专项行动，基层公安机关每年都要花费大量的精力应对各种各样的考核，有时虽然成绩很好，但往往是头疼医头、脚疼医脚，综合治理、统筹推进效果不佳。通过社会治安状况评估工作的开展，基层派出所可以真正将注意力和重心聚焦到本辖区的治安实情上，工作思维由“唯数字绩效至上”向“夯基础、控发案、强打击”转变。二是实现了工作压力的良性传导。通过每月动态评估的形式，将全年的工作压力分解到了每个月，将以往业务线上的考核压力分解到了全部警种，将以往由局长、所长身上所承担的压力科学分解到了每个民警，彻底解决了原来“半年考、年终考、突击考”存在的弊端，形成了“千斤重担人人挑”的良好局面。三是实现了业务线上工作的向下聚焦。以往提倡机关部门要为基层服务，但真正做到的很少，基层满意的不多。在社会治安状况评估工作推进中，一些机关业务部门开始认真履行指导、帮助职责，达到帮助派出所减负的目的，注意力已慢慢向服务基层转移。

（二）警务决策由“盲动型”向“精确型”转变。

社会治安状况评估工作开展以后，通过市局、县（市、区）局、派出所三级评估网的高效运作，加速提升了各警务实战主体情报搜集、分析、研判的能力，“先情报后行动、大情报小行动、无情报不盲动”已经成为大家的思想共识和行动自觉。以前，逢节日必清查、逢大会必清查，全警参与、出动近千人、抓了几十人，这种“人海战术”投入大、收效低，严重影响基层日常工作开展；现在，市局层面一般不需要组织开展统一清查行动，得益于通过社会治安状况评估机制的运行，可以更加精确捕捉、及时解决辖区的苗头性问题，并形成了“发现问题、解决问题、跟踪核查”的工作链，做到对辖区的突出治安问题露头就打、精确制导。

（三）工作状态由被动防御型向主动打击型转变。公安工作习惯于以打为主，重打击轻防范，看到什么案件高发了就打什么案件，看到哪个问题形成治安热点了再去清除热点，虽然打击成果不错，数据很漂亮，工作干得很辛苦，但老百姓“不买账”。每个月的“治安报表”可以直观地让我们看到辖区的发案情况，基层派出所只要“照单下药”，就能及时、高效解决问题。比如2014年加大了对群众反映强烈的各类案件的打击力度，全市“两抢”案件、入室盗窃、扒窃、电信诈骗等侵财型案件同比分别下降38.57%、9.64%、37.87%、7.95%。“黄赌”案件打处人数、案件数同比上升20%，查处吸毒人数上升15.3%。

（四）工作模式由突击整治型向常态整治型转变。公安机关往往习惯于运动式执法，专项行动一个接着一个，基层应接不暇。这种专项行动“一阵风”，行动中战果辉煌，行动后极有可能迅速反弹。专项行动不仅造成基层所队疲于奔命，还容易使警务工作顾此失彼，对问题的解决做不到常态化。现在，通过将公安的主要业务指标进行分解、细化，一些主要的专项行动都可以体现在这套数据里。平时将这些数据“看牢”、“盯死”，出现问题立即整改，即使有临时性的专项行动任务，仍然可以做到不慌不忙、从容应对。

（五）作战规模由单打独斗型向合成作战型转变。从内部来说，公安机关由于警种林立，内耗严重，同时面临着警力严重不足和警力严重浪费的问题。一个县（市、区）局各派出所间业务“互不关心”，互相之间警务协作不深；市局机关、县（市、区）局机关业务部门习惯于从各自业务考虑派出所工作，往往只顾给派出所下任务、下指标，很少有指导、有帮助。开展社会治安状况评估工作以来，除了硬性规定机关部门业务指标不准落实到派出所外，还实行了捆绑考核。如此，机关部门就都忙着给基层找线索、提供警力支持了。县（市、区）局内部的警务工作也有了统一部署，达到了整体规划、整体受益的目标。

五、社会治安状况评估的拓展

受“治安报表”的启发，衢州市公安局将业务工作的评估机制延伸和运用到队伍管理上，有效整合所有与队伍管理有关的警务资源，综合信访投诉、网上反映、媒体曝光、群众举报等多途径的信息，并分红、黄、绿三类预警等级，使队伍管理实现信息化、条目化、简单化，使抓队伍也能像抓业务一样，让各地都能通过一张“体检表”，一目了然地知道一个单位有哪些问题值得关注、需要整改。如此，各地公安机关只需一手拿“业务报表”、一手拿“队伍报表”，就能最大限度地整合警务资源、节约警务成本、提高警务效能，最大限度地预防和减少民警违法违纪行为发生，确保队伍安全稳定。从2014年7月开始，衢州市公安局组织纪委、政治部、监察、督察、审计、法制等多个部门参与，将评估对象分为县（市、区）局、交警支队、市局机关三类，每月定期召开会议，由纪委负责将分散在各个部门的信息予以整合，并作具体的量化分析，实行分类预警，以数据的形式直观呈现存在的问题和潜在的隐患，实现动态掌握队伍、科学分析队伍、精确管理队伍。目前，通过实施“队伍报表”，衢州市公安局对49名民警上门家访做思想工作，提前发现并消除队伍不稳定因素38件；全市公安机关涉警信访投诉量同比下降11%，并处理违规违纪民警13人，同比下降41%。