新形势下扎实推进重大决策社会稳定风险评估工作的调查与思考

□杨 敏，施海军，耿丹樱

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江 嘉兴 314000）

加强源头预防，从根本上消除不稳定因素产生的条件和土壤，是维护社会稳定的治本之策。开展社会稳定风险评估，可以实现社会矛盾由被动调处向主动化解、事后处置向事前预防、治标“谋事”向治本“谋势”的转变和突破。嘉兴市社会稳定风险评估工作通过试点逐步走上规范化道路，笔者结合全市及周边地区开展社会稳定风险评估工作的情况，对新形势下进一步加强和推进社会稳定风险评估工作作一些探讨。

一、重大决策社会稳定风险评估的定义、范围及意义

（一）重大决策社会稳定风险评估的定义。重大决策社会稳定风险评估，目前没有明确的定义表述，笔者将其定义为：将社会稳定作为保护的对象，依据一定的价值标准，运用科学的技术和方法，对重大决策事项的实施将给社会稳定带来的影响进行定量与定性的分析评估，通过评估，识别社会面临的各种风险，分析风险概率的大小及成因，制定消减和控制风险的有效措施，采取积极手段将风险造成的影响降到最低程度的过程。社会稳定风险评估是重大事项决策的重要参考和依据，是监控重大决策质效的重要手段，是管理社会风险的有效措施。

（二）重大决策社会稳定风险评估的范围。包括政府行政行为中关系到群众切身利益或集体利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，如，要求以国家的现行法律、法规、政策为依据，以涉及政策调整、利益调节的群体为保护对象，以兼顾现实利益和长远利益为标准，以社会稳定风险可承受程度为基准，围绕重大决策、项目、事项的合法性、合理性、可行性及可控性等四个方面开展社会稳定风险评估工作。

（三）开展重大决策社会稳定风险评估的意义。一是有利于从源头上预防和减少社会安全隐患，增强防范化解社会矛盾的能力。开展社会稳定风险评估，能够使各级党委、政府对重大决策、项目、事项的全程情况把握更加全面具体，能够抓住矛盾的主要方面，对容易引发不稳定因素的关键环节和重点问题进行全面预测化解，可以有效防止因重大决策、项目、事项的纰漏给社会稳定留下安全隐患。二是有利于保障和促使重大决策、项目、事项的顺利推进，保障经济社会快速发展。开展社会稳定风险评估的目的是维护社会稳定，但最终目标还是为了促进发展，没有稳定的社会环境，改革、发展就无从谈起。由于社会稳定风险评估在先，考虑和解决群众诉求在先，矛盾防范化解在先，及时有效的矛盾化解为重大决策、项目、事项的实施扫清了障碍。三是有利于增强依法行政的意识和提高决策的科学化、民主化水平，提升党委、政府的公信力。通过问卷调查、听证座谈、走村入户访问等形式，能保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，增强政策的透明度和各级领导干部和职能部门的法治意识，减少工作中的随意性和盲目性，防止暗箱操作。

二、嘉兴市开展重大决策社会稳定风险评估工作的现状

（一）建立社会稳定风险评估工作领导机构和相关组织。为加强对社会稳定风险评估工作的组织领导、指导协调和督促检查，推动社会稳定风险评估工作的落实，嘉兴市委、市政府专门成立了市重大决策社会稳定风险评估工作领导小组。市“两办”下发了《关于成立市重大决策社会稳定风险评估工作领导小组的通知》。领导小组办公室负责全市社会稳定风险评估工作的机制建设、检查指导等工作。市委政法委设立了稳评指导处，组织协调全市的社会稳定风险评估工作。市级各相关部门相应成立了社会稳定风险评估工作领导小组和组织机构，明确责任处室和联系人，切实抓好社会稳定风险评估各项工作措施的落实，保障全市社会稳定风险评估工作深入扎实开展。

（二）健全社会稳定风险评估工作制度规范。自2009年以来，嘉兴市积极探索社会稳定风险评估工作的新思路、新方法，不断改进、完善、健全社会稳定风险评估工作制度规范。先后下发了《嘉兴市重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》、《关于认真组织开展重大事项社会稳定风险评估工作的通知》、《全面推行重大事项社会稳定风险评估工作的意见》等文件。几年来，基本每年都出台规范社会稳定风险评估工作的相关文件。2012年1月，经中央和国务院批准，中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，对开展社会稳定风险评估工作提出了 “全覆盖”、“应评尽评”的工作目标。同年5月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于印发〈浙江省重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）〉的通知》。在5月下旬全省召开专题电视电话会议之后，嘉兴市委政法委及时向市委领导建议，尽早出台嘉兴市社会稳定风险评估实施细则，并围绕提高评估的针对性、实效性进行深入调研。同年12月，下发了《嘉兴市重大决策社会稳定风险评估实施细则（试行）》，2013年，又相继出台了《关于进一步规范重大决策社会稳定风险评估工作程序表的通知》、《市重大决策社会稳定风险评估专家组管理办法》、《市重大决策社会稳定风险评估责任追究办法（试行）》等制度和规范性文件。

（三）推进社会稳定风险评估信息化管理平台建设。以建设资源集中的网络化综合信息系统为起点，设计了嘉兴市社会稳定风险评估信息化管理平台软件，在嘉兴市党政信息网中设立了社会稳定风险评估工作平台。对各部门开展的社会稳定风险评估工作的综合性信息进行计算机集中管理，为社会稳定风险评估工作人员提供资源共享的信息应用系统，提高了工作效率和统计的准确性，加强了对各地、各部门社会稳定风险评估工作的监督、检查。

三、嘉兴市重大决策社会稳定风险评估工作主要特点和成效

（一）注重统一思想，风险评估意识不断增强。对风险评估工作，全市7个县（市、区）能统一思想，整体推进良好，基本做到了“四个明确”：一是评估意识明确。坚持以人为本，坚持科学发展，坚持民主法治，把社会稳定风险评估与推动科学决策、依法治市有机结合起来，逐步形成有效协调利益关系的社会稳定风险评估工作体系。二是评估范围明确。与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大政策和重大工程项目等决策事项，都组织进行经济效益和社会稳定风险“双评估”。三是评估目标明确。以维护社会和谐稳定为目标，分析决策事项是否做到公开、公平、公正，研究决策事项是否可能引发严重影响社会稳定的问题，提出应对出现不稳定问题的措施。四是评估主体明确。各地均明确规定重大决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门是负责组织实施重大事项社会稳定风险评估的责任主体。

（二）注重完善机制，风险评估工作不断规范。市维稳办认真分析了有关群体性事件和集体访事件的成因、规律和处置过程中的经验教训，摸排当前还有哪些涉及群众利益的问题容易引发不稳定事件等，进一步完善风险评估机制、规范程序，总结推广了社会稳定风险评估的“五步”基本工作法，使风险评估工作便于操作，更加符合嘉兴市实际。同时，通过及时下发社会稳定风险评估工作实施细则，对评估范围、评估内容、评估主体作了进一步细化，增强了评估工作的针对性。按照“属地管理”和“谁主管谁负责、谁评估谁负责、谁决策谁负责”的原则，进一步明确了责任主体，同时将比较重要的评估主体一一在细则中加以明确，加大了评估主体的工作责任。

（三）注重突出重点，风险评估范围不断拓展。将社会稳定风险评估的适用范围从原来侧重的重大决策、重大政策、重大项目、重大改革措施等方面延伸到重点工作领域，将单纯的行政方面评估扩大到公共安全、司法等方面评估，并进一步丰富了评估内容。致力于转变工作方式，提升工作层次，对评估工作把握的原则、评估的范围、评估的主要内容和相关程序进行了明确和规范。着重把握以人为本、促进发展和民主法治三项基本原则。通过健全社会稳定风险评估机制，加强信息预警研判，做到关口前移、重心下移，超前防范和化解社会稳定风险。

（四）注重督查考核，风险评估实效不断显现。在平时加强督察指导的基础上，市维稳办专门下发通知，对当年承担有关建设项目的责任单位开展建设项目社会稳定风险评估工作情况抽查，并视情对抽查情况进行通报。通过此举抓源头、重过程、看结果，把责任落实到具体实施单位，把考核延伸到项目全过程。同时，把重大事项社会稳定风险评估工作列入平安、综治和维稳考核的重要内容，有效地推动了工作。通过开展重大决策社会稳定风险评估工作，全市上下立足源头维稳，将重大事项实施中可能引发的社会矛盾减少到最低限度，重大事项、重大项目、重大决策推进过程中的不稳定隐患得以消除，经评估后启动的项目进展顺利，实施过程中没有引发群体性事件，社会矛盾得到化解，保障和推进了项目的顺利实施，确保了如国家重点工程——沪杭高铁建设、东方学院入迁、军民两用机场筹建、“两新”工程推进、公交运营机制改革等重大决策顺利实施，实现了经济效益与社会稳定的双赢。4年来，全市共完成社会稳定风险评估项目863个，社会稳定风险评估质效稳定，逐步形成了具有嘉兴特色的社会稳定风险评估工作长效机制。

四、当前开展重大决策社会稳定风险评估工作存在的主要问题

2010年以来，全市共开展社会稳定风险评估项目926个，涉及项目、建设、拆迁、征地、环保等领域。工作中发现，当前开展社会稳定风险评估工作主要存在以下问题。

（一）社会稳定风险评估工作发展不够平衡。经过4年多的努力，重大决策社会稳定风险评估工作在全市得到了较好的推广，但各地、各部门之间在对社会稳定风险评估工作的重视程度和工作的推进上存在不均衡现象。县（市、区）要总体好于市级部门（单位）。市级部门（单位）评估的主体意识不强，应评未评比较普遍。市级机关部门由于承担的维稳责任较小，对社会稳定风险评估工作总体推进力度相对较弱。由于社会稳定风险评估工作还没有自上而下形成体系，导致工作开展更多地依靠沟通对接完成，推进效率较低。从业务层面上看，全市社会稳定风险评估工作尚处在粗放型评估阶段，亟须细化和规范。有的部门（单位）在年初未对年度安排的重点项目进行梳理筛选，就制定当年的重大决策社会稳定风险评估工作计划，导致应评未评的情况时有发生。

（二）社会稳定风险评估工作程序不够规范。总体来看，评估工作程序不够规范，评估结果运用也存在着较大差距。社会稳定风险评估的最终目的是将维稳关口前置，及早尽快地发现矛盾问题、解决矛盾纠纷。但是在实际操作中，少数责任单位在评估报告通过后，对可能发生的各类矛盾纠纷和不稳定因素排查化解不力，对新问题新矛盾没有及时进行分析、研究，适时作出调整，提出应对举措，致使小问题积累成大矛盾。还有个别职能部门为了保证重大项目建设进度，在项目论证、审批、推进等环节存在瑕疵的情况下仓促上马，甚至采用“先上车、后买票”的方式，事后象征性地进行评估，严重违背了重大决策进行社会稳定风险评估的工作宗旨。

（三）社会稳定风险评估专业力量尚嫌不足。由于目前社会稳定风险评估工作按照“谁主管、谁评估”、“谁审批、谁评估”的原则进行，工作人员存在着专业不熟、业务不精的现象，想评估却又不知道如何评估，或是评估后没有专人负责后续跟踪工作，不能及时发现并解决决策实施过程中出现的问题。至目前，嘉兴市除市委政法委设立稳评指导处、嘉善县委政法委设立稳评办公室外，其余县（市、区）尚未建立社会稳定风险评估专职机构、安排专职人员。社会稳定风险评估工作没有专门机构、专业人员是导致目前社会稳定风险评估工作质量不高、地区差异大的主要原因，也影响了嘉兴市社会稳定风险评估工作的推进力度。

五、当前开展重大决策社会稳定风险评估工作存在问题的原因分析

（一）思想认识不到位，评估理念滞后于社会发展。建立重大决策社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少不稳定隐患和问题，是维稳工作在指导思想、思维方式和工作方法上的一次跨越。嘉兴市社会稳定风险评估工作从起初的“做不做”到现在“必须做、怎么做”，理念和实践度过了磨合期。客观地讲，虽然社会稳定风险评估工作在全市各个层面都得到了重视，但是重视的程度不尽相同。绝大多数领导对此项工作高度重视，但少数人员思想不够重视，工作积极性不高；主管领导重视，但其他部门领导工作意识相对淡薄，还有些部门领导担心开展社会稳定风险评估工作，事前设置一定程序，会增加工作环节，降低行政效率，影响发展速度，存在畏难情绪；少数基层领导抓稳定工作的思想意识不强，工作缺乏系统性、前瞻性，致使风险评估工作推进迟缓。

（二）运行机制不健全，评估模式有改进空间。目前大部分评估主体为部门内部人员临时组成的评估工作小组，采用的是“内部自评”的评估模式。实践中发现，采用“内部自评”评估模式的优势在于评估主体可以使决策、项目、事项的制定者、执行者和评估者结合在一起，掌握的信息全面可靠，从而使评估工作可以建立在第一手资料上，得出的结论也较为全面，能及时发现存在的问题，也可以有针对性地解决问题。但是，它也有一定的弊端，如一些部门认为自己既当裁判员又是运动员，想怎么裁、想怎么判都可以；受到决策者的观点影响，个别评估部门不能独立、客观、公正地做出判断；个别部门免不了要受到自身立场的影响，容易将社会稳定风险评估流于形式，导致一些有严重影响社会稳定隐患的工程带病上马。

（三）评估技术不达标，能力建设亟待加强。当前社会稳定风险评估面临的最大困难就是评估专业化要求与非专业化操作之间的矛盾。社会稳定风险评估作为一门科学，它是科学性与技术性相结合的工作，工作人员要经过专门的、系统的学习培训，才能保障评估过程的科学与严谨。当前既无专业的培训机构也无专职的评估人员，可供参考的评估数据库也亟待积累，存在评估质量不高，评估结论定性不准的现象。

（四）法律制度不完善，立法保障亟需跟上。当前推进重大决策社会稳定风险评估面临的最大阻力是缺乏法律保障，立法的空白导致许多重大项目、事项在决策审查审批时把社会稳定风险评估工作给忽略掉、遗漏掉，导致部分决策事项出现合法但不合理、不可行现象，为社会稳定留下隐患。

六、新形势下推进社会稳定风险评估工作的思路及对策

发展是第一要务，稳定是第一责任。新形势下推进社会稳定风险评估工作必须按照“党委政府主导”、“谁主管谁负责”和“属地管理”的评估原则，把社会稳定风险评估作为上议程、作决策、批项目的前置条件，着力从源头上预防和化解社会矛盾，最大限度地减少不和谐因素，保障和促进经济社会又好又快发展。

（一）进一步更新思想观念，确立社会稳定风险评估工作的基础地位。

一是加强组织领导，明确层级任务。逐步建立起省、市、县（市、区）、镇（街道）四级地方党政主要领导为第一责任人的社会稳定风险评估领导机制，明确目标定位，及时解决工作中遇到的困难和问题，提供必要的工作保障。

二是加强业务培训，提升评估质量。为确保社会稳定风险评估工作整体推进，各级党委、政府应当肩负起责任，定期组织从事社会稳定风险评估工作的人员参加有针对性的业务培训，要从走访技巧、问卷制作、调查分析、综合研判等方面着手加强培训，逐步建立起强有力的评估专业队伍。要大力加强重大决策社会稳定风险评估技术的基础研究工作，积极借鉴目前国内外先进的社会风险预评估技术和方法，最大限度地保证评估结论的科学性、前瞻性和对策建议的可操作性。

三是摒弃短期行为，实现长远规划。维护社会安全稳定是经济社会健康发展的前提，各级党委、政府要牢固树立起“在发展中维护稳定、在稳定中实现发展”的理念。坚决防止“短期作业”，要抓住当前深入推进社会稳定风险评估工作的契机，全面梳理社会稳定风险评估工作中存在的问题与不足，采取针对性措施，建章立制，长远规划，着力解决影响社会稳定风险评估深入开展的源头性、根本性、基础性问题，走一条社会稳定风险评估工作规范化之路。

（二）进一步完善稳评体制，建立符合本地实际的工作模式。

一是处理好责任主体与业务部门的关系。要确保社会稳定风险评估取得成效，当前主要的任务是健全“党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、相关部门联动配合、维稳部门监督指导”的组织领导体制。逐步建立起决策、评估、监督相对独立的运行机制，党委、政府对重大决策事项社会稳定风险评估工作负总责，把风险评估的结果作为决策的重要依据，把防范风险的措施作为立项审查的重要内容，把风险防范与项目规划统筹考虑，切实防止因决策失误和工作不当引起社会不稳定；主管部门开展社会稳定风险评估时要坚持实事求是，不回避问题，不惧怕困难，坚持超前预测问题，超前化解矛盾，超前防范风险，超前做好处置预案，为党委、政府提供真实可靠的社会稳定风险评估报告，供决策层科学决策；各级维稳部门是社会稳定风险评估的监督、指导、协调机构，必须迅速建立起强有力的监督、指导、协调工作机制，确保社会稳定风险评估工作有序推进。

二是处理好“条评”与“块评”的关系。当前的风险评估体制建设应着眼于“条评”建设，即从省级各部门着手，自上而下地细化本部门、本系统开展社会稳定风险评估工作的具体意见和实施办法，根据不同社会风险，在环境保护、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、企业改制、安全生产、食品药品安全、社会管理等重点领域，分门别类制定专项评估办法，采用特定的评估操作程序，形成系统的配套制度体系，有针对性地进行风险评估。这样便于市、县（市、区）各业务部门开展有针对性的社会稳定风险评估工作。各级党委、政府应做好本行政区域的重大决策、项目、事项“块评”机制建设，根据“条”和“块”的不同权力，正确处理好“条评”与“块评”的关系。省级党委、政府尽快制定实施社会稳定风险评估工作的总体指导意见，明确省、市、县三级和各部门条线在社会稳定风险评估过程中的工作任务、职责和要求，为社会稳定风险评估工作在“条”与“块”的关系上指明方向。

三是处理好内部评估与外部评估的关系。在评估模式的选择上，评估责任主体不能一成不变地选择“内部自评”模式或是单纯地聘请外部专业机构评估。理想的评估形式是评估主体选择以内部评估为主、外部评估为辅的评估形式。通过内外互补，得出更为科学准确的评估结论。

（三）进一步完善运行机制，着力提升社会稳定风险评估工作效能。

一是建立跟踪评估工作机制。跟踪评估是指对重大决策事项实施过程中进行动态跟踪评估。在实际评估过程中发现，任何一项评估都不是一次就能完成的，评估报告只是分析了其某一时期、某一阶段的情况及可能引发的涉稳问题，要切实防止产生新的矛盾、新的问题，应建立社会稳定风险跟踪评估机制，对评估事项不同时期、不同阶段出现的突出问题，有针对性地、有重点地进行跟踪评估。通过跟踪评估，最大限度地从源头上控制不稳定苗头的升级和涉稳事件的发生。

二是完善考核激励工作机制。在考核导向上，按照主观和客观评价相结合、结果性考核与过程性考核相结合的原则，建立权责明确、内容清晰、操作性强的考核机制，将工作绩效与政治荣誉、经济利益挂钩，切实通过考核提高工作积极性和工作效率。

三是建立责任倒查工作机制。责任倒查机制是确保社会稳定风险评估机制落到实处的重要环节。对不落实社会稳定风险评估机制，对社会稳定造成严重影响的，要严肃追究相关责任人的责任。建议在出台责任追究机制的基础上，适时出台针对性较强的《社会稳定风险评估责任倒查办法》，对责任追究的组成机构、目标任务、责任调查要求和责任追究工作程序加以明确，保证社会稳定风险评估责任倒查机制有依有据，真正从源头上破解社会稳定风险责任追究难的困局。

（四）进一步加强法治建设，确保社会稳定风险评估工作的长效持续。加强社会稳定风险评估制度的立法建设是必须的，也是必然的。社会稳定风险评估制度从根本上讲，是一套约束政府行政行为、对行政权力进行监督的制度。单凭党委、政府的规范性文件还不能全方位推动这一制度的真正实行，要保证这一制度能够在那些事关人民群众切身利益的重大决策事项中实行，就必须将社会稳定风险评估工作纳入法治建设。所以，依法开展社会稳定风险评估工作，这是依法治国的要求，也是社会稳定风险评估作为一项基本制度长期存在的必然要求。就现阶段而言，建议相关立法部门着手开展社会稳定风险评估立法可行性调查研究，将社会稳定风险评估纳入立法工作项目。期待在不久的将来出台社会稳定风险评估专门法或在统一的行政程序法中加以规定。