加拿大警察参与联合国维和行动研究

王晓静

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

加拿大警察参与联合国维和行动研究

王晓静

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

加拿大军方参与联合国维和行动始于20世纪50年代，而其警察参与联合国维和行动则始于1989年。加拿大警察参与联合国维和行动是加拿大参与国际和平行动的重要组成部分，也是加拿大皇家骑警开展国际警务合作的重要组成部分。加拿大警察参与联合国维和行动的体制机制、立场观点以及特色特点都与我国警察参与联合国维和行动存在诸多不同之处。但其有些做法，可以为中国警方在相关领域开展工作提供有益借鉴。

加拿大；警察；联合国维和行动；中国

参加联合国维和行动既是加拿大承担国际安全义务的重要形式，也是其外交政策的重要组成部分。作为联合国维和行动积极参与国，加拿大有着丰富的行动经验，为推动联合国维和行动的发展，维护国际多边安全机制做出了重要贡献，也为加拿大在世界上树立了良好的国际声誉和形象。

一、研究的必要性

同世界其他中等发达国家一样，加拿大奉行积极参与域外和平行动的政策，在国际和平与安全领域扮演着相对重要的角色。加拿大警察在参与国际和平行动方面采取多元化战略，不仅参与联合国维和行动，也参与其他地区组织主导的和平行动，如北约、欧洲安全组织、欧盟、非洲安全组织以及一些特殊法庭主导的国际和平行动。加拿大是这些组织的主要成员，对这些组织的和平行动都有所参与。加拿大把其参与的所有域外和平行动统称为国际和平行动。

加拿大是有着维和传统的国家，而我国学者对其参与联合国维和行动的研究相对较少。现有研究成果主要以加拿大军方为研究对象，介绍其参与联合国维和行动的历史、发展及面临挑战，分析加拿大军方参与联合国维和行动与其外交政策的关系等。如《加拿大与国际维持和平行动》(1988年，徐彤武)；《加拿大与联合国维持和平行动》(1988年，孙洁婉)；《中等强国在联合国维和行动中的地位边缘化的根源——以加拿大为例》(2013年，贺建涛)。

事实上，加拿大政府不仅派遣军事人员，而且派遣了大量警察和民事人员参与联合国维和行动。加拿大军方参与联合国维和行动仅仅是加拿大参与国际和平行动的一个方面，或者说是主要方面。因此，把“加拿大军方参与联合国维和行动”与“加拿大参与联合国维和行动”等同起来是片面的，忽略了加拿大警方参与联合国维和行动的代表性和特点。如果说加拿大军方参与联合国维和行动是为了彰显其国家实力、树立负责任国家形象，那么警方参与联合国维和行动则为了在更深层次上维护国家利益。加拿大警察参与联合国维和行动的主要目标之一，就是为了维护加拿大社会稳定。加拿大警察长期参与联合国海地稳定特派团，就充分说明了加拿大的安全需求。加拿大警察参与联合国维和行动的规模、部署地点能够深刻反映出加拿大经济发展形势、警力配备情况，以及国内安全需求。

我国派出警察参与联合国维和行动始于2000年，比加拿大晚11年。目前我国已经形成了具有我国特色的维和警察派遣机制。加拿大参与联合国维和行动时间较长，其警方参与联合国维和行动警力部署一直保持稳定，形成了一些值得借鉴的做法。因此，深入研究加拿大派遣警察参与国际和平行动的体制、机制，以及培训中的做法，能够为我国维和警察可持续发展提供有益借鉴。本文主要研究加拿大警方参与联合国维和行动的历史、现实、原因、机制、特点等情况，并对我国派出警察参与联合国维和行动提出相关建议。

二、加拿大警察参加联合国维和行动概述

加拿大警察参与联合国维和行动始于1989年。加拿大几乎参加了联合国每一个维和任务区的行动，涉及到非洲地区、欧洲地区、美洲地区和亚洲地区。到目前为止，加拿大警察已经参与了联合国及其他区域性组织授权的和平行动60多次，分别向30个国家派出3 500名警察。[1]

(一)主要目的

加拿大派遣警察参与联合国维和行动的目的，主要是服从并服务于加拿大的国家利益，表现在支持外交政策、维护国内安全与稳定两个方面。

从外交政策而言，“建设一个更加安全的世界”是加拿大政府对国际社会做出的承诺。联合国是二战后维护世界和平与安全最大的平台，通过参与联合国维和行动，能够促进加拿大外交政策的实现，为加拿大树立良好的国际形象。冷战结束后，作为北大西洋公约组织、西方七国首脑会议、英联邦、美洲国家组织等重要国际组织和国际会议的成员国，加拿大政府参与国际和平行动采取多元化战略，不仅参与联合国维和行动，也参与其他国际组织主导的和平行动。“9·11”事件以来，为了维护加拿大国家和公民的利益，使其免受恐怖袭击、跨国犯罪、大规模杀伤性武器的袭击，加拿大政府更加深入地参与各类国际和平行动。受限于财政能力，加拿大政府将行动重点转向话语权更多的北约、西方七国首脑会议等主导的和平行动。与此同时，逐渐缩小了对联合国维和行动的资金和人员投入，仅将维和力量维持在一个较低的水平上，但还是力争在联合国维和行动中显示存在。这也说明了加拿大的外交需求。作为加拿大执行外交政策的工具，加拿大警察参加联合国维和行动，恰好在一定程度上维护了加拿大的国家利益。[2]

从维护国内安全与稳定而言，加拿大政府通过派遣警察参与联合国维和行动，从而获取警务情报，防止跨国犯罪影响加拿大社会稳定，更好地服务加拿大社会。首先，加拿大警察所在的联合国维和行动任务区，对其维护安全利益、经济利益、战略利益有着重要价值。以联合国海地稳定特派团为例：海地是加勒比海岛国，以美国为邻，与加拿大关系密切。加拿大的魁北克省是海地移民的重要栖居地。通过联合国维和行动，加拿大警察帮助海地执法机构开展改革、改组和重建等工作，进一步提升了当地警察的执法能力。同时，获取了海地社会治安、政治发展的情报，在帮助其打击国内违法犯罪活动的同时，最终阻止违法犯罪活动向加拿大蔓延。其次，参加联合国维和行动能够提高加拿大警察自身的能力。加拿大是一个移民国家，多元文化是其社会的主要特点。参与联合国维和行动的绝大部分警察来自省、市警务部门，他们在国内直接接触来自任务区的移民。通过在任务区执行维和任务，能够提升加拿大警察自身的领导能力，以及解决多元文化交叉问题的能力。这些能力的提升，最终会为他们所服务的加拿大警务工作带来益处。

总之，国家利益和国情是加方派遣警察参与联合国维和行动的根本依据。本国利益、本国国情和国家现实需求是决定加拿大参与联合国维和行动部署地点、规模、时间的决定因素和最高标准。通过参加联合国维和行动，加拿大与东道国彼此形成了利益共享链。加拿大警察通过参与联合国维和行动与东道国警察之间实现对接，从而维护地区稳定和世界和平，并最终实现加拿大社会治安稳定。同时，加方通过在这些国家的警务部门开展能力建设，能够促使这些国家的警察开展自己国内的情报工作，提升东道国能力建设的水平。东道国情报工作的顺利开展也有利于与加方开展情报合作工作。

(二)发展历程

1993年，加拿大参加联合国维和行动的军事人员数量达到顶峰。此后，加拿大军队参与联合国维和行动的人数出现了下降，并维持在较低水平。但与此形成鲜明对比的是，自1989年加拿大警察参与联合国维和行动以来，加拿大政府持续稳定地向联合国任务区派出警察参加行动。[3]2006年，加拿大保守党上台执政后，受经济发展和国内政治影响，加拿大政府并没有扩大其警察参与联合国维和行动的规模。从2006年至2012年，联邦政府每年拨付给皇家骑警的和平行动经费为4 800万加元。考虑到申请更多经费存在较大困难，加之物价上涨等因素，国际警务发展局只能将外派警察规模维持在相对稳定的规模。平均而言，加拿大派遣参与联合国维和行动的警察数量维持在150名左右。截至2015年1月，加拿大在海地部署了80名警察，其中，男警63名，女警17名。[4]

经过不断发展，加拿大越来越倾向于向联合国维和任务区派遣高级职位警察。这可以确保加拿大在派遣警察数量稳定的情况下，提高效率和话语权。目前，加拿大在联合国总部有两名高级警官。一名在联合国维和行动部，从事警务咨询工作；另一名高级警官在联合国常备警力部队。常备警力部队隶属于联合国维和行动部，工作地点在意大利布林迪西。同时，加拿大政府和皇家骑警十分重视增加外派女警的数量。当前，加拿大外派女警数量占外派警察总数的比例从原来的13%上升到22%。*数据由加拿大皇家骑警局提供。

在早期参与的联合国维和行动中，加拿大警察的主要任务是对东道国的局势进行跟踪、监督。然而，现在则把工作重点放在培训当地警察，帮助其进行能力建设上，包括改革警务培训内容；通过能力建设培训，使当地警察实现执法专业化、民主化；注重通过能力建设培养东道国警务人员中的领导人；支持东道国开展人道主义行动；支持东道国举行公正自由的选举。

(三)主管单位

加拿大警察参与联合国维和行动的主管单位是国际警务发展局。国际警务发展局对维和警察开展的工作主要包括：对加拿大警察参与联合国维和行动的任务区，特别是新开设任务区开展评估工作，并向皇家骑警总部和联邦政府提交评估报告；负责起草在任务区的各项行动计划；协调外派警察的招募、选拔、培训、部署工作；根据任务区警察行动的需要，提供后勤保障，包括派遣医生和心理咨询师；确保外派警察所在单位支持其参与维和行动；起草年度工作计划及年度工作报告；与任务区警察保持联系，搜集、传递重要情报；向外派警察家属提供与维和行动相关的信息；监督维和警察在任务区的行为，一旦发现维和警察有违纪行为发生，负责这一项目的负责人有权把其调回国内。总体来说，其主要职责就是关注维和警察的心理、健康、福利、后勤等方面工作，确保其薪金、福利能够正常发放，帮助他们与家人保持良好关系。

为了支持加拿大警方更好地参与国际和平行动，2006年，加拿大外交与国际贸易部(Foreign Affairs and International Trade Canada)、加拿大国际发展署(the Canadian International Development Agency)、加拿大公共安全部(Public Safety Canada)及加拿大皇家骑警的负责人共同签署了《加拿大警务协定》(“the Canadian Police Arrangement”，简称CPA)。[2]这项协定从原则和资金方面对加拿大皇家骑警参与国际警务合作作出了规定。

三、加拿大警察参与联合国维和行动的程序

加拿大警察参与联合国维和行动的程序主要包括：人员招募和选拔、派遣前培训、人员派遣及任务期结束回国这四个方面。

(一)人员招募和选拔

人员招募主要解决的是“由谁来参加联合国维和行动”和“谁有资格参与联合国维和行动”这两个问题，即警察来源和招募标准问题。

加拿大警务部门由联邦层面的皇家骑警和地方层面的省、市警察组成，皇家骑警与地方警察之间存在着一定的合作关系。鉴于这一警务体制，加拿大参与联合国维和行动的警察主要来自皇家骑警和省、市警务部门中的警察。一般来说，在人员招募比例上，皇家骑警占35%，省、市警察占65%。

人员招募标准由行动本身需要所决定。加拿大警察在参与国际和平行动方面采取多元化战略。他们既参与联合国维和行动，也参与欧盟、欧洲安全合作组织以及一些特殊法庭开展的和平行动。因此，人员招募标准、人员应具备的能力往往由多边组织根据行动本身需要制定。应征警察机会均等，但必须满足由多边组织制定的最低标准。

加拿大皇家骑警国际警务发展局把申请程序、应征标准、申请表格、任务区工作岗位或轮换计划以简报的形式向应征警察公布。待收到申请名单后，国际警务发展局相关部门负责审查申请人资格，并组织健康保护处人员对申请人进行相应的身体和心理测试。入围候选人首先要自学四门联合国任务区模块课程，并完成一个关于任务区的短期研究项目。这些准备工作完成后，候选人就进入了派遣前培训阶段。

(二)派遣前培训

加拿大皇家骑警对参与联合国维和行动的警察开展培训始于1989年。由于当时培训工作处于起步和初级阶段，受到各方面条件限制，对外派警察的培训工作仅仅停留在较低层面，主要培训其警务技能、生存技能，以使外派警察能够在任务区艰苦、复杂的环境中照顾好自己，确保行动中的人身安全。20世纪90年代中期以来，随着任务区环境、各类特派团任务的不断变化，国际社会对联合国维和行动有了更高期待，对参与联合国维和行动的警察素质有了更高要求。因此，加拿大皇家骑警也随之提升了培训工作层次，相应地改进了培训内容。根据外派警察所要面临的环境、应对的工作，以及他们的职责，及时更新培训内容。

帮助外派警察尽快熟悉任务区当地情况，使其有能力开展工作是其培训的主要目标。为了达成这一目标，加拿大皇家骑警开展的培训工作主要包括四个方面：一是加强对外派警察自身安全知识的培训。通过培训增强他们的安全感和自助能力，使他们在任务区复杂环境中更好地生存。培训的主要内容包括：对任务区工作进行有针对性的介绍；使用武力、射击等课程；高端战术培训；身心健康培训。二是联合国的核心价值观和任务的执行培训。这一领域培训的依据主要是联合国维和警察核心模块的培训内容。这些课程主要通过在线培训的方式，在外派警察接受派遣前培训之前就已经学习完毕。三是价值观培训。通过各种形式的培训，将人权观念植根于外派警察头脑中。培训方式既包括在线培训，也包括邀请人权方面的专家、具有参与和平行动经验的警察进行专门授课。课程主要包括基于性别的暴力、妇女、和平与安全等。四是针对不同任务区开展的培训，特别是进行文化、习俗和政策培训。一般而言，外派警察到达任务区后会有三个月左右的适应期。此类培训的目的就是帮助外派警察建立知识基础，缩短适应期，使其尽快融入到任务区社会中，顺利开展工作。培训单位会聘请专家对任务区的历史、政治、社会、地区行为体进行讲解和介绍，邀请外交部人员进行政策解读，阐述加拿大政府参加任务区工作的原因。加方对这些外派警察开展的派遣前培训采取小班授课、小组讨论、互动研讨等形式。培训周期一般为2～3周，但针对一些情况复杂的任务区则会相应地延长培训时间，如针对阿富汗任务区的培训时间是6～9周。为了及时更新培训内容，提高培训教官素质，加方还经常性地派遣培训教官向挪威、瑞典等其他国家同行就授课方式、方法、内容、手段等进行交流和学习。

(三)任务期结束回国

维和警察顺利重返加拿大社会是整个派遣行动的重要一环。加拿大维和警察在任务区会面临极度危险的工作环境、人员死亡的惨烈情景，以及严重的疾病威胁，这些都会对其身体和心理产生重大影响。为了能够让他们平稳度过危机，皇家骑警国际警务发展局为他们制定了“欢迎回家”政策，以示对维和警察的充分尊重及对其工作的重视和肯定。此外，还开展旨在帮助回国维和警察重返社会的关爱活动。维和警察回国后，首先进行心理和身体测试，并进行减压干预。然后，享受两周假期，以便与家人团聚，并得到充分休息。

(四)参加联合国维和行动的评估工作

加拿大重视对其参与的联合国维和行动开展评估工作。每次开展行动前的策划、对任务区风险评估，以及任务完成后的效益评估工作，都对加拿大政府参与联合国维和行动乃至参与国际和平行动的政策制定、整个警察派遣工作以及加拿大警务工作的长远发展起到重要作用。

评估工作分为两部分：一是行动开展前的评估。评估的主要内容有：授权任务是否明确和能否实现；任务区安全与安保情况；后勤能力以及人员和资金支持能力；任务区警察职能是否与加拿大警察的能力相匹配；任务期限及撤出战略；联合国维和行动与加拿大警务的利益关系等。二是行动结束后的评估。与以往仅仅着眼于派遣工作本身不同，近年来，评估标准有所转变，更为务实，更加重视参加联合国维和行动产生的效果和影响。当然，行动开展中期的工作情况汇报也是整个评估过程不可缺少的部分。皇家骑警相关部门通过不同渠道收集信息，主要包括维和警察反馈的信息、用人单位的评价、指挥官所提供的定期报告等，并最终将这些信息纳入到评估体系中去。

四、加拿大警察参与联合国维和行动的启示

中国和加拿大在警务机制、外交政策、参与联合国维和行动理念方面不尽相同，因此，两国在派遣警察参与联合国维和行动方面也存在着诸多不同之处。他山之石，可以攻玉。加方在警察参与联合国维和行动方面有许多值得我国借鉴之处，主要体现在以下三个方面。

第一，注重跨部门之间的协作。我国的通常做法是遇到具体问题时开展部门之间的沟通、协调。但是，尚未形成固定合作框架，法定性不强。因此，我国应制定外交、公安等相关部门之间相互协作的框架协议或备忘录等具有法律效力的文件。

第二，派出维和培训教官与其他国家维和教官开展业务交流，形成交流机制和框架。目前，我国的做法是邀请外国教官来华讲授业务课程。虽然能够起到学习交流的作用，但如果能派出我国教官赴国外学习，则更能够拓宽我国教官的国际视野，提升语言交流和业务能力。

第三，对维和警察的关爱模式与做法。我国在此方面的主要做法是待维和警察回国后，享受一个月假期，与家人团聚，自行调整身体和心理，然后返回工作岗位。这样的做法能够给予维和警察充分的私人空间，为其自我调整提供了相当的自由度。但是，不可忽视的是，任务区生活条件较为艰苦，长期远离亲人，一年的国外任务区生活后，一些惨痛的画面、痛苦的经历时常困扰维和警察，仅凭他们自身的力量无法完全摆脱由此产生的心理压力。因此，需要专业的心理咨询师进行心理干预，乃至予以心理治疗，为其回国后更好地开展工作、协调好人际关系，提供减压和调试的平台，使其尽快融入到社会、工作、家庭中去。

[1] The Royal Canadian Mounted Police International Peacekeeping[EB/OL].[2015-02-11].http：//www.rcmp-grc.gc.ca/peacekeeping/index_e.htm.

[2] Evaluation of the Canadian Police Arrangement and the International Police Peacekeeping and Peace Operations Program[EB/OL].[2015-02-19].http：//www.international.gc.ca/wcmglobal/frameworks/v3.1.4/theme-gcwu-fegc/css/theme-ns-min.css.

[3] Canada’s UN Peacekeeping has Shifted from Military to Police[EB/OL].[2015-01-25].http：//www.embassynews.ca/print_out_story/34322.

[4] UN Mission’s Contributions by Country. Month of Report： 31-Dec-14[EB/OL].[2015-02-19].http：//www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtm/.

(责任编辑 刘彦超)

A Research on Royal Canadian Mounted Police Participating on UN Peacekeeping Operations

WANG Xiaojing

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

In 1940s， Canada started to deploy its military troops participating United Nations Peacekeeping Operations. On contrast， Canada started to deploy its police officers participating United Nations Peacekeeping Operations from 1989. Deploying police officer participating United Nations Peacekeeping Operations is one of the important parts of the overall International Peace Operations for Canada. Meanwhile， it is also an inessential part of the Royal Canadian Mounted Police’s international policing corporations. Obviously， the mechanism， characteristics， and the point of view of Canada on deploying police officers participation the UN peacekeeping operations are quite different from China. However， some of the practice of Canada can be beneficial to the relevant filed of China.

Canada； police officers； United Nations Peacekeeping Operations； China

2015-03-12

王晓静(1980— )，女，河北宣化人，讲师，博士。

D815.571.1

A

1008-2077(2015)11-0092-05