云南喀斯特地区生态补偿的长效机制研究

王 晶 李荣华 邹 俊

（云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500）

云南喀斯特地区生态补偿的长效机制研究

王 晶 李荣华 邹 俊

（云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500）

云南省特殊的地理位置、相对落后的社会经济以及云南喀斯特地区人地关系的特殊性，导致云南喀斯特地区生态环境面临严重问题，影响了云南喀斯特地区社会经济发展与生存发展安全。本文通过对云南喀斯特地区生态补偿现状及存在问题的分析，在社会——经济——自然复合生态系统与人地关系理论基础上，试图构建云南喀斯特地区生态补偿机制，以弥补生态补偿的不足，解决生态环境问题，实现社会、经济、环境的协调可持续发展。

云南喀斯特地区；生态系统；生态补偿；可持续发展

云南省是我国喀斯特地貌分布最广泛的地区之一，全省喀斯特面积11.1万多平方公里，占全省国土面积的28.9%，依地域大致可分为：一是滇东区，红河以北，地处珠江源头和长江上游，是云南喀斯特分布最集中的区域，包括曲靖、文山、昭通、红河、昆明、玉溪等6个州市。二是滇西北区，地处金沙江和澜沧江上游，以高山峡谷为主，包括迪庆、丽江、大理。三是澜沧江、怒江中段，包括保山、临沧，是云南向东南亚开放的重要通道和基地。［1］

一、云南喀斯特地区人地关系的特殊性

云南省是我国乃至东南亚地区的重要生态屏障。特殊的地理位置和地貌环境，形成了喀斯特地区人地关系的特殊性。多年来，云南省在自然资源保护、农业生态建设、水土流失治理、生物多样性保护和自然保护区建设等方面取得了较大的进展和成绩。但是，由于复杂的自然环境条件，落后的经济状态，生态问题仍然比较突出。特别是广泛分布的喀斯特地区，土地退化、生态环境恶化的趋势越来越明显。因此，以云南喀斯特地区为研究对象，以喀斯特生态环境下的人地关系变化过程为核心，从喀斯特生态系统的研究入手，深入探讨云南喀斯特地区产生的自然基础、人文驱动过程、景观演变与空间扩散等演化过程，对贫困与喀斯特石漠化的循环累积关系进行定性与定量研究，遵循喀斯特生态系统的自然特征，实施生态补偿机制，治理石漠化，推进水土保持和土地生态建设意义重大。

（一）云南喀斯特形成机理分析

1.地表结构的特殊性。云南喀斯特地区地表崎岖破碎，碳酸盐岩系的抗风蚀能力强，成土过程缓慢，这是云南岩溶山区浅薄、易出现石漠化的客观背景条件和基本原因。山多坡陡的地表结构，加剧了斜坡体上水、土、肥的流失，加之人类活动的干扰，使大片岩溶山区石漠化问题越发严重。［2］

2.岩溶地区土体剖面结构的特殊性。云南岩溶山区土壤剖面中通常缺乏C层（过渡层），存在着软硬明显不同的界面，使得岩土之间的粘着力大为降低，特殊的土体剖面结构，极易产生水土流失和石漠化。

3.人口与土地的特殊矛盾。云南岩溶喀斯特地区“人口增长过快、土地开垦过度、土壤侵蚀退化、石漠化范围扩大、经济发展受限”，陷入贫困的不良循环。

4.传统的生产生活方式。过度开荒、耕种、砍伐，特别是偏远山区伐木取火等对土地的掠夺式生产和生活方式，是水土流失和土地石漠化的一个重要因素。同时，云南岩溶山区年均降雨量多在900～1300mm，暴雨集中在春季和夏季，坡土疏松，农作物处于幼苗阶段，土地覆盖稀薄，更是加剧了石漠化的发展。

（二）云南喀斯特地区的演化规律

云南喀斯特地区地质环境特殊、气候温暖湿润、生态环境脆弱、生态敏感度高、环境容量低、抗干扰能力弱。从空间和时间两个维度上看，在亚热带喀斯特地区，在人类活动较强的历史时期，石漠化的发展速度较快。主要特征是植被的退化演替，即景观格局的演变。演变过程主要受两方面因素的制约，［3］一是喀斯特地区的生态环境恶化，恶劣的自然条件对物种具有强烈的选择性，“适者生存”的自然发展，导致种群结构单一。二是与土地利用方式密切相关。毁林开荒、丢荒、采樵等传统的生产和生活方式，导致植被的演替由“森林→灌木林→灌丛草地→草地→裸露荒山→石漠化”的不利方向发展。［4］

（三）云南喀斯特地区人地关系分析

云南喀斯特地区因其特殊的岩溶环境造就了独特复杂的人地关系地域系统，一方面是日益严重的石漠化导致的生态生存环境恶化，一方面是老少边穷地区为了经济的发展而不断进行开垦开发，使得该区的人地矛盾激增，陷入“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环中。作为一种有效平衡经济发展与环境保护之间矛盾关系的方式，生态补偿机制在喀斯特地区的构建和完善，将能有效地缓解生态环境与经济发展的尖锐矛盾，从而实现该地区的包容性增长，为云南省建设生态文明提供了重要的制度保障。

二、云南喀斯特地区构建生态补偿机制的必要性

生态补偿是解决生态问题的重要途径之一。云南喀斯特地区生态环境脆弱，经济和社会发展落后，生态环境建设方面的制度安排存在缺陷，使得本区面临一系列生态环境问题，严重制约了云南喀斯特地区的发展，影响生存发展安全。

（一）生态脆弱性

云南喀斯特地区的生态脆弱性主要表现为自然灾害频繁、森林覆盖率不高、农村面源污染加剧、湖泊富营养化严重、生物多样性减少、土地退化加速、生态恢复滞后等。［5］加之喀斯特系统内部自身存在的地质结构问题，受自然灾害、人类破坏等外界因素影响，使得云南喀斯特地区生态平衡遭到破坏，呈现明显的生态脆弱性，不利于生态建设与保护。

（二）社会基础薄弱，区域发展不平衡

云南作为中国重要生态屏障，经济、社会发展较为落后，而且地区资源分布不平衡，交通便利程度不一，一方面要求快速发展社会经济，另一方面又承担国家生态环境保护重任。生态环境保护已成为云南省实现可持续发展的重要条件，生态建设也成为云南省经济发展的重要保障。［6］

（三）推进生态文明建设的要求

党的十八大提出：“将生态文明建设作为国之大事，将尊重自然、顺应自然、保护自然作为生态建设理念，将生态文明建设放在突出地位，不断推进绿色发展、循环发展、低碳发展的可持续发展局面”。同时，云南省第九次党代会提出要坚持“生态立省、环境优先”的理念，实现重点功能区的保护，加强生物多样性保护、水源涵养林建设、饮用水源地保护、石漠化综合治理以及干热河谷生态恢复等，推进“七彩云南保护行动”、重点生态功能区保护和以“森林云南”为重点的生态工程建设。

三、云南喀斯特地区生态补偿存在的问题

（一）补偿方式繁杂，标准不一

云南省的生态补偿名目较多，既有货币补偿，如资源补偿费、育林费、水土保持费、排污费等，又有实物性补偿，如矿山地质环境恢复、异地生态补偿等，还有捐助性社会责任补偿。同时，补偿经济核算体系与社会经济、资源环境发展要求不相适宜，在全省的层面上未形成统一的补偿标准。

（二）生态保护投入不足

生态环境问题长久存在，地区间的单位投资差距大，如云南省对天然林保护、退耕还林等工程的单位投资均低于全国平均水平。

（三）生态补偿立法欠缺，补偿体系不完善

云南省有关生态补偿的法规条例尚未出台，只在相关的政府报告中有所提及，生态补偿立法欠缺。同时，整个补偿体系中，政府、企业、市场等的作用不清晰，导致补偿体系不完善。

（四）产权不清，补偿主客体模糊

一是云南省出台的有关“生态保护、生态建设”法规中，从生态补偿方面来看，均没有明确地界定和规定生态补偿的“主客体”。二是对强制性补偿的要求少，对自愿性补偿要求多，这导致在法律法规的层面上缺失了对各利益相关者在生态环境保护方面的“责、权、利”的规定和约束。

（五）补偿资金筹措手段不多

云南省生态补偿的资金来源主要有“国家专项拨款、省地各级财政拨款等”。但是，通过市场机制引入的资金较少，例如，企业自筹经费、捐款、国内外投资、区域差异性补偿资金等，影响了生态补偿工作的推动和发展。

（六）解决了部分经济补偿问题，但对生态环境的价值问题考虑较少

云南喀斯特地区的经济补偿主要表现为粮农补贴、退耕还林补贴，解决了部分经济问题，使得农民得到了一定的经济补偿。但是，对生态环境问题考虑较少，存在各种直接破坏生态系统的行为，如砍伐树木、生活污水排放、烤烟等，影响后期的发展。

四、构建云南喀斯特地区生态补偿机制的重点

（一）云南喀斯特地区生态补偿机制的基本框架

1.补偿主体。喀斯特地区补偿主体为自然资源及生态环境的开发利用者和享用者。从云南喀斯特地区生态补偿的实施情况看，其补偿主体体现在地区政府，保护区周边居民及社区、企业及个人，均应成为保护区生态补偿实施的主体，为保护区生态系统的完善献计献策、出资出力。［7］

2.补偿客体。在喀斯特地区生态补偿机制中，其生态补偿的客体包括三方面，一是生态环境本身，主要体现为喀斯特生态系统。二是在该地区内生产生活的当地居民。三是为该地区环境的保护和发展做出贡献的个人或组织，即直接创造社会效益和生态效益的参与者。根据喀斯特地区的特殊性和实际情况可以看出，当地居民是当地生态补偿最主要的客体。［8］

3.补偿方式。一是在补偿互动方面：主要从补偿主体、补偿客体、补偿媒介三个方面正向、负向进行。正向补偿是补偿主体（提供者）对补偿客体（接受者）进行经济上的补贴。负向补偿是补偿客体（接受者）接受补偿后对生态服务系统做出各项举措，以改善生态系统功能，生态服务系统的内外表现反馈到补偿主体（提供者），即效益的回馈。二是在时序补偿方面：主要是从时空的角度，在横、纵向两个方面进行补偿。横向补偿（即时补偿）主要是喀斯特地区内各组成部分之间，即各利益相关者之间进行的手段上的合作以及资金、物质、技术等方面上的补偿。纵向补偿（续时补偿）不仅体现在同代人之间，也突出体现在代际之间，是长期发展利用的一种补偿方式，激励各代人加强对生态环境的保护。三是在补偿手段方面：主要从“政策、技术、物质”等层面，通过“转移支付、项目支持、补偿税、智力补偿、经济合作”等手段进行补偿。

（二）云南喀斯特地区生态补偿机制的补偿原则

1.公平合理的原则。要求获益大于付出的个体或区域做出补偿，而付出大于收益的个体和区域获得相应补偿的实施原则。就云南喀斯特地区而言，在逐渐加剧的生态环境问题中，既是当地民众为了生存的基本需要而不得不掠夺性的利用资源所致，又有开发者为了追求更大的经济收益而不合理的利用资源所致。因此，通过生态补偿制度，有效协调各利益相关主体，更加公平合理地承担保护和建设的相关费用，并通过一系列有效的生态补偿方式，增加补偿资金的来源渠道，提高当地的生态补偿能力。

2.以人为本的原则。指生态补偿制度要重视补偿活动的利益相关主体。一是保护者获益。给予参与生态环境建设和保护的主体相应的补偿。二是受益者补偿。环境资源的所有受益者，通过一定的补偿机制，承担相应的补偿的责任。三是利用者付费。利用环境资源获得收益的集体或个人，应按照相关政策支付一定的环境资源保护费。四是破坏者付费。集体或个人对生态环境造成破坏或污染，则有责任进行恢复治理，并且进行相应的补偿。

3.“输血”与“造血”相结合的原则。以“输血”的方式进行，主要表现为政府或企业的直接现金与物质补贴，能保证保护区居民最基本的生活需求，不至于继续破坏生态环境。以“造血”的方式进行，主要表现为提高当地居民的科学水平、生产手段、耕作技能等，科学合理的安排生产，减少对自然资源的破坏力度。从最初的现金补贴和物质补贴到进一步的技术补贴，逐步提高保护区居民的技能，最终减弱或脱离对上级政府或企业补贴的依赖。

4.成本效益平衡的原则。成本包括自然环境资源成本和村民对喀斯特资源的利用成本，效益即资源开发所带来的经济收入和当地居民对喀斯特资源利用所产生的经济效益和环境效益。成本效益平衡或者是成本小于效益的产出，方可实现对资源开发利用的合理性和有效性。因此，在资源开发过程中，应特别注重对资源的科学、合理开发，须有严格的控制标准，确保在资源的合理承载范围内实现。

5.可持续性原则。生态补偿是以生态效益、经济效益和社会效益的综合协调提高为目标，实现环境资源开发利用的可持续发展，从而构建生态补偿的长效运行机制。在实施生态补偿的过程中，必须统筹考虑生态补偿地的经济、社会和环境相互协调、可持续发展的综合效益，在保护中开发，在开发中保护，自始至终贯穿“保护与开发并重”的可持续发展理念。同时，生态补偿和环境保护应以当前经济社会的承受能力为底线。

（三）云南喀斯特地区生态补偿机制的补偿标准

生态补偿标准的确定是构建生态补偿机制的核心问题，也是生态补偿中最为复杂的问题之一。具体补偿标准的确定，关系着各个利益相关主体的切身利益。能否确定科学合理的补偿标准，将影响整个生态补偿体系的构建和实施科学有效的生态补偿机制。生态补偿的标准通常参照以下4个方面的价值估算而确定。

1.按保护者和建设者的投入和机会损失成本估算。生态环境的保护和建设者在保护生态环境的过程当中，付出了一定的人力、物力和财力成本，而由此带来的生态环境外部性经济效益，则难以体现在其直接收益当中。因此，他们投入的相关成本应纳入生态补偿的标准核算之中。同时，生态环境保护和建设者，为了保护环境而失去了部分发展机会，且其相关利益受到影响，因而，在设计补偿标准的核算体系时，应将这些失去的机会成本纳入其中。

2.按受益者的获利情况估算。在生态环境保护的过程中，保护者和建设者无论在找到替代的生产方式之前还是之后，都会为生态环境的保护做出相应的付出，其利益受到影响。这需要从生态环境保护中获得利益的一方对保护者和建设者进行补偿，支付相应的使用费用。这样，才能提高保护者和建设者的积极性。同时，生态补偿资金的注入，为新技术的使用、建设成本的降低等提供了有力的保障，使得生态环境得以改善，获得相应的经济与社会效益。

3.按喀斯特地区环境破坏的恢复成本估算。喀斯特地区的资源开发将不可避免地对生态环境系统产生负面影响，滑坡、泥石流等地质灾害频发，水土流失、植被破坏加剧，水体污染，湿地面积减少，生物多样性降低。环境的恶化对喀斯特地区的地质地貌、气候、水土、动植物、生态系统、景观等产生了直接的影响，对其原生服务功能造成破坏。因此，按照“谁破坏、谁恢复”的原则，在生态补偿标准核算时，用于恢复和治理已遭破坏环境的成本也必须纳入核算的内容。

4.按喀斯特地区生态服务功能的价值估算。生态系统无论对自然界和人类社会而言，发挥着多种功能，并在直接和间接地为人类社会服务，维持了地球上的生命支撑系统和环境的动态平衡。人类社会从生态系统获取效益的过程中，使得自然环境日趋恶化，生态系统服务功能遭到严重破坏。生态服务功能价值评估是合理、有效使用资源、保护生态环境、协调人地关系、可持续发展的重要基础。主要是对喀斯特地区的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。［9］

（四）云南喀斯特地区生态补偿机制的保障体系

1.产权制度保障体系。生态环境和生态资源是有偿使用的产品，具有生态价值，消费者使用须付费，否则，将导致资源的滥伐滥用，破坏生态环境。因此，生态补偿的实现需要建立生态补偿的生态资源产权制度，加强对生态资源产权的知晓度，为生态保护与开发提供保障。一是强化生态资源产权意识。生态环境的无偿使用，磨蚀了人民对生态资源有偿使用的理念，因此，应树立“谁消费，谁付费”的理念。二是明确生态资源的产权。喀斯特地区的资源为自然存在资源，属国家财富，其生产、交换、消费的过程，均应在国家标准内执行。三是除国家对喀斯特地区进行生态补偿外，获益地区居民也应对已享受的环境资源进行补偿。两者的协调、配合，方能实现补偿的顺利进行。四是加强生态补偿法律规范的建立，明确各利益相关者的权责关系，实现社会、经济、环境的协调发展。

2.业绩评价保障体系。合理有效的评价体系，不仅能发现存在的问题，还能为未来的发展提供一定的科学依据。喀斯特地区的评价体系主要体现为资源与环境评价，生态系统服务功能的价值核算、生态影响评价等方面。［10］资源与环境评价体系主要针对已开发利用的模块，通过对资源储量、环境承载力的核算，与现已开发利用的进行对比分析，体现资源利用与环境开发是否合理。

3.管理创新保障体系。管理创新对于生态建设及生态补偿必不可少。生态补偿不仅涉及到资金补贴，而且体现在技术和管理水平上。一是建立生态补偿分类、分区管理的补偿标准体系。针对不同的区域、贡献度的大小，确定不同的补偿标准，实现公平公正。二是建立有效的成本管理体系。从成本控制开始，实现投入与产出的正相关。三是建立合理、有效的生态管理体制，明确权责关系。

4.宣传教育保障体系。目前，云南喀斯特地区生态补偿尚未形成统一的认识，对生态补偿的实施形成一定的阻碍。因此，加强居民的宣传教育至关重要。应从保护环境、绿色环保、环境知识、生态补偿知识的宣传开始，以此来提高人们对生态补偿的认识，逐步参与进来。

五、构建云南喀斯特地区生态补偿机制的对策

（一）建立有效完善的驱动机制

生态补偿驱动机制主要从动力因素与限制因素两方面进行体现。动力因素重点体现的是实施主体实行的补偿实践。建立健全投资惠民制度，拓展融资渠道。加强政府各类生态补偿专项资金的投入力度与政府财政转移支付制度。限制因素是通过对已享受不同类型补偿的受益者征收生态补偿税，一方面是从生态系统服务功能出发，一方面则是为相对减轻政府参与生态补偿的负担，加强补偿客体的补偿意识，实现保护区生态建设与保护的目的。

（二）加强制度创新，实现区域协调管理

制度创新是自主创新和经济发展的重要的原动力。生态补偿制度的创新主要体现为：“输血”与“造血”的平衡，即现金补贴与技术输入相结合；建立健全生态补偿考核体系；科学合理地测算生态补偿标准；落实补偿责任制；建立有效的绩效评估体系等。生态补偿不仅需要补偿区内的内部合作，也需要补偿区间的区域合作，适时适当的协调好区内区间问题，建立区内管理机构与区间管理机构，达到更好的效果。

（三）建立以政府为主导的全方位增效系统

发挥政府的牵头作用，带动各地方单位的参与，同时，也应加强市场导向的补偿，吸引企业、个人等的参与，实现政府主导为重点，市场主导辅助进行的生态补偿运行模式。主要通过公益活动、产业化、项目的牵引，以此来招商或者是吸引直接的投资。生态补偿的有效实施需要资金与技术的共同支撑，生态建设需要各界人才的参与，包括管理人才、科技人才、高级技工等。涉及的不仅是资金问题，更需人才的交流、项目的开发、能源的转移等各种方式，结合“输血式”的补偿方式，实现“输血”与“造血”相结合的全方位补偿体系。

（四）拓宽融资渠道，加大生态补偿资金的筹集力度

云南喀斯特地区生态补偿资金的筹集渠道较为单一，存在较大的补偿资金缺口，而资金补偿是当前生态补偿最直接也是最重要的补偿手段。因此，需要进一步拓宽融资渠道，加大补偿资金的筹集力度，建立一种由政府引导、市场推进、社会参与的投融资机制，多方位筹集补偿资金。一是提高国家、省政府财政专项资金和财政转移支付资金的额度，并在财政预算中单列生态补偿专项基金。二是完善环境税收制度。向受益于喀斯特生态效益的集体和个人征收合理的生态补偿税和环境资源保护费，通过税收等调节机制，有效获得生态补偿资金。三是发动社会各界的力量，多渠道筹措社会资金，形成“市场不足政府补充，政府不足社会弥补”的生态补偿格局。［11］

（五）健全喀斯特地区生态补偿的政策法规

随着环境保护等方面法律法规的完善及环境保护相关政策的出台，有关生态补偿的法律法规和原则性的规定，为生态补偿工作提供了重要的法律依据和现实基础。今后，应重点做如下工作：一是明确界定资源环境保护的内容及范围，明确生态补偿中补偿主客体的责权利、补偿内容、补偿方式、补偿标准等。二是对应全国生态功能区划，制定综合性的生态补偿法律法规，对生态补偿的概念、范围、原则、补偿主客体与对象、补偿标准与方式、补偿资金的筹措以及监管评估体系等内容作出全方位的规定，使生态补偿政策的实施有法可依。

（六）加强生态补偿政策及环境保护理念的宣传和教育

生态环境是人类居住的基本条件。生态环境的破坏，也因人类的居住而造成。一项有效的保护生态环境的途径，即生态移民，就是给生态“减负”。同时，环境保护是社会性很强的实践活动，单靠个人的力量或政府的力量是无法完成的，因此，应建立“全员参与”的理念，加强宣传教育，形成社会各界保护环境的发展理念，吸引各利益相关者均能参与进来，加大对生态环境的保护与恢复力度。

［1］［2］陈文福.西南喀斯特地区生态补偿制度研究［J］.贵州民族研究，2005（02）.

［3］王世杰、李阳兵、李瑞玲.喀斯特石漠化的形成背景、演化与治理［J］.第四纪研究，2003（11）.

［4］周游游、霍建光、刘德深.岩溶化山地土地退化的等级划分与植被恢复初步研究［J］.中国岩溶，2000（03）.

［10］黄楚兴、林幼斌、杨世瑜.略论云南省喀斯特地区的环境特征和经济发展模式［J］.云南财贸学院学报，2002（06）.

［5］施小梅、赵晓彪.云南省建立生态补偿机制的问题研究［J］.中共云南省委党校学报，2009（06）.

［6］孔凡斌.中国生态补偿机制理论、实践与政策设计［M］.北京:中国环境科学出版社.2010:7.

［7］孙根紧，何婧.中国生态补偿研究综述［J］.商业时代，2011（12）.

［8］洪尚群.补偿途径和方式多样化是生态补偿机制的基础和保障［J］.环境科学与技术，2001（12）.

［9］严黎等.对东江流域水源保护区域生态补偿标准的探讨［J］.人民珠江，2011（05）.

［11］柴艳.昆明市饮用水源区生态补偿机制研究——以昆明市松华坝水库调研为例［D］.浙江大学，2008.

责任编辑：万泳延

D 035.1

A

1671-2994（2015）05-0123-05

2015-08-19

王 晶（1968-），男，云南昆明人，云南师范大学旅游与地理科学学院副研究员。研究方向：人文地理学。

李荣华（1988-），男，陕西延安人，云南师范大学旅游与地理科学学院硕士研究生。研究方向：人文地理学。

邹 俊（1969-），女，四川资阳人，云南师范大学旅游与地理科学学院副教授。研究方向：景观生态学。

*本文系云南省哲学社会科学规划项目《云南喀斯特地区生态补偿机制研究》（YB2013016）的阶段性成果。