边境地区党的基层组织建设问题研究

郑周道

（中共文山州委党校 党史党建教研室，云南 文山 663000）

边境地区党的基层组织建设问题研究

郑周道

（中共文山州委党校 党史党建教研室，云南 文山 663000）

边境兴，则国家兴；边境稳，则国家稳。基础不牢，地动山摇。边境地区基层党组织不仅承担着团结和带领各族群众加快发展、促进和谐的职责，还担负着反对分裂、维护稳定的特殊使命。针对文山州边境地区党的基层组织建设存在的问题，采取有效措施，方能取得实效。

边境地区；基层党建；组织建设

云南省文山州地处祖国西南边陲，与越南接壤，边境线长438公里，位于“中国——东盟自由贸易区”和泛珠三角经济区的结合部，自古就是直通昆明的“特磨古道”和直通广西的“邕州古道”，素有“滇桂走廊”之称。少数民族人口占总人口的57.3%，拥有4个国家一、二类口岸和24个边民互市点，是一个典型的边境民族地区。边境地区基层党组织不仅承担着团结和带领各族群众加快发展、促进和谐的职责，还担负着反对分裂、维护稳定的特殊使命。

一、文山州加强边境地区党的基层组织建设的重要性

近年来，文山州各级党组织紧紧围绕经济发展、民族团结、边境稳定、民生改善等推进边疆党建长廊建设，边境地区党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用得到有效发挥，党在边境地区的执政基础不断巩固。但由于受到地域条件、文化素质等因素的制约，边境地区党组织建设与内地相比，还存在较大差距。加强边境地区党的基层组织建设，对于促进当地经济发展、边防巩固、民族团结、社会稳定具有重要的现实意义。

（一）加快边境地区发展，维护边防巩固和社会稳定的迫切要求

由于受历史、地理、国际国内多种因素的综合影响，文山州边境地区经济社会发展程度偏低，经济发展起步晚、速度慢，群众贫困程度较深，很多边民的生活水平还处于贫困线以下。在“一切为了前线、一切为了胜利”的大背景下，文山州改革开放比内地整整晚了14年，加之群众生产、生活条件较差，经济社会发展水平相对滞后。1992年恢复建设以来，特别是实施西部大开发和兴边富民行动实施以来，群众的生产生活条件有了不同程度的改善，但是，经济发展基础弱、经济总量小、产业结构不合理、自然条件恶劣、灾害频繁，土地贫瘠、基础设施落后的现象，还没有得到根本的改变。第一，文化教育事业和医疗卫生状况都还有待改善等等。第二，新一轮“兴边富民”工程的实施，为维护边境地区的稳定发展和安全，党和国家投入大量的人力和物力，对于富民、兴边、睦邻、固边，起到了非常重要的作用。但是，近年来国家对边境地区的照顾和倾斜政策，有的方面还不如邻里国家。如教育、惠民、基础设施等，造成边民的心理反差，留下引诱、收买、腐蚀干部群众的隐患。一段时间以来，王主、门徒会、法轮功、全能神等邪教和一些境外的反华势力，趁机在边境地区利用各种方式、手段进行渗透，对我国的安全形成了很大的压力。第三，文山州利用地处云南边陲，东与两广相连、南与越南接壤的有利条件，以把文山建设成云南面向泛珠三角和东南亚开放的大通道为目标，着力打造麻栗坡、富宁、马关边境经济合作区、富宁保税港区三县沿边经济带。扩大沿边开放，给边境地区发展带来巨大实惠和机遇的同时，各种消极因素也伴随人流物流往返边境地区，党员干部和群众的思想容易受到毗邻国家和西方国家民族分裂分化阴谋的挑唆。

（二）党的基层组织是边境地区社会稳定和谐的关键

著名社会学家、民族学家费孝通先生说：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。观边疆治乱兴衰，可知国家统一还是分裂、国力强盛还是贫弱、民族和睦还是纷争。”［1］邓小平指出：“中国的问题，压倒一切的需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［2］在维护社会稳定、促进社会和谐方面，文山州还面临着一些特殊的困难和问题。第一，文山州是一个欠发达地州，建国以来，先后经历了援越抗法、援越抗美和对越自卫还击防御作战，整个文山州尤其是边境乡镇做出了重大贡献，但经济社会发展长期处于落后状态。至今，文山州七县一市均属国家级贫困县（市），广大人民群众生活水平仍然较低，困难人口比重较大，各地用于改善基础设施和投向发展的资金不足，用于改善民生的财力更是十分有限，各种利益关系协调困难，因而在民生问题上各种欠账较多。第二，文山州是一个少数民族人口较多的自治州，发展不平衡的问题十分突出，一些居住在边境山区的少数民族和人口较少民族，仍然过着非常简朴困苦的生活。第三，文山州边境线长达438公里，时刻面临着境外某些政治势力的各种政治渗透、思想文化渗透和宗教渗透。这样的社会环境条件，客观上潜藏着极大的社会不稳定、不和谐因素。当然，维护整个社会的和谐，不断提高社会的效能和水平，是文山州上下的事，是大家的事，应该群策群力抓紧抓好。但关键，还得靠党的基层组织。因此，只有抓住边境地区党的基层组织建设这个关键，才能抓住抓好维护社会稳定和谐、提高社会服务水平这个根本。

二、文山州边境地区党的基层组织建设现状

文山州边境地区包括麻栗坡、马关、富宁3个边境县，与越南社会主义共和国接壤，共14个乡（镇）、160个村委会、3021个村民小组。3县共有基层党组织4163个，党员41950名，处于边境一线的基层组织有414个。其中，马关县边境一线有3个乡镇、15个村、264个村（居） 民小组、193个基层党组织、1832名党员。富宁县边境一线有2个乡镇、7个村委会、142个村民小组、93个基层党组织、666名党员。麻栗坡县边境一线有9个乡镇（其中1个农场）、22个村委会、149个村民小组、117个基层党组织、719名党员。近年来，文山州在边境地区采取“警地共建”，加强边境基层党组织建设，对于促进边防巩固、基层和谐、警民和睦取得了很好的成效。

（一）基层组织联建，各项活动联抓

第一，按照“两个班子一起建，两条战线一起走”的思路，边防派出所所长兼任乡（镇）党委委员，乡（镇）党委书记兼任边防派出所编外指导员，边防派出所下派党员民警到村兼任村党组织副书记或村委会副主任（村主任助理）。第二，警地双方党组织通过联席会议、上党课等形式，开展双向学习交流，有效搭建互动平台。比如，马关县金厂镇警地双方共同开设以爱国主义教育、少数民族语言、法律法规知识为主要内容的“警地共建”夜校；三连党支部与富宁县田蓬镇大弄联合支部开展了“共上一堂党课、共过一个党日、共守一段边境线、共建一个家园”活动，强化警民感情纽带；麻栗坡县组织“警地共建”民族舞蹈队、山歌队等民间文艺组织，举办“警营开放日”、“警民活动周”等活动，营造警民一家亲的氛围。

（二）边境管理联控，社会治安联防

通过整合警地双方党组织力量，强化资源共享、信息交流及协作配合，形成“点、线、面”相结合的网格化管理工作格局。比如，马关县仁和镇将辖区13个村委会合理划分为5个警务区、13个网格、184个网点。第一，每个网格由民警村官任网格格长，村“两委”干部任网格格员，实行“干有方向、看有印象、查有资料、抓有实效、学有榜样”的“五有”工作法，固化“民警任村官”，探索“村官任辅警”的工作模式，有效维护辖区社会治安和谐稳定。第二，建立治安联防组织。通过发挥群众联防信息优势和加强村、组两级巡逻管理，实现边境治安防控工作向社会化横向发展，联动联防。例如，麻栗坡县麻栗镇党委结合边境线较长的实际，联合各驻军、警部队与镇党委及村（社区）党组织成立军警民联防小组18个，边境群众巡逻队6个，形成了“军管线、警管面、民管片”的良好治安防控格局。全镇群众，特别是边境一线群众的安全感和满意度进一步提升。

（三）困难群众联帮，群众致富联带

把“警地共建”工作与服务驻地新农村建设、地方经济发展和社会事业进步相结合，在推动地方经济发展和维护边境和谐稳定上发挥作用。警地双方党组织共同帮扶困难群众、弱势群体，为群众力所能及的排忧解难。例如，马关县仁和边防派出所联合镇党委，建立服刑在教人员未成年子女服务站，实行“一对一”的结对帮扶模式，民警村官负责联系挂钩所辖村的服刑在教人员未成年子女，给予教育管理和关爱帮扶。

三、文山州边境地区党的基层组织建设存在的问题

文山州各级党委非常重视边境地区基层党组织的建设，边境地区各级党组织、党员干部共同努力，广大基层党组织得到了长足发展，边境地区呈现出新气象、新面貌。但从总体上看，文山州边境地区基层党组织建设仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）一些村党组织松散，战斗堡垒作用的发挥有待加强

调研中发现，第一，一些村党组织松散的问题比较突出，特别是生态环境恶劣，生存环境较差，经济发展较为滞后的边境地区，尤其是少数民族聚居的村寨，“无人管事”、“无章理事”、“无钱办事”的情况严重存在，个别村党组织形同虚设，处于瘫痪、半瘫痪状态。第二，生存条件稍好的地方党组织，带领群众发展经济的路子不多、办法单一，特别是对群众迫切需要解决的一些热点、难点问题，解决不到位。例如，由于对党的惠农政策理解不透，因而宣传、落实不到位，甚至偏差较大，导致群众意见大，有的甚至产生严重的抵触情绪，致使党组织难以真正发挥战斗堡垒作用。

（二）党员的理想信念和组织纪律亟需加强

由于受外部环境变化和自身生活压力的影响，一些边境村的党员组织纪律观念比较淡薄，对党的基本知识知之甚少。部分党员反映从来没上过党课，不同程度地存在信念宗旨“蜕化”、组织观念“谈化”、致富能力“弱化”的问题。在各项工作中，不仅起不到带头作用，反而在群众中造成对我党声誉不利的影响。非常值得注意的是，宗教对边境地区少数民族党员思想的侵袭问题。例如，马关县一名纪检监察干部就参与“全能神”邪教活动。

（三）村级党组织建设与服务型党组织要求差距大

第一，服务基础不够完善。集中体现在村干部的综合服务能力有待提升，村级组织服务设施设备不够完备，村级组织服务网络不够健全，开展服务工作经费不充足。第二，服务质量不高。村级党组织服务工作“见子打子”，在深层次解决群众期盼上做得不够到位。同时，阵地管理不规范，主动服务不到位；村级党组织集体经济薄弱，村级党组织服务质量和精细化程度不高。第三，资源整合力度有待加大。从目前的情况看，多数工作仍由乡（镇）村两级党组织承担，在整合部门资源、企业资源、社会资源参与服务型村级党组织建设的潜力还有待发掘。第四，考核评价体系不完善。目前，在基层服务型党组织的考核方面，还没有形成一套完整的考核指标体系，考核的标准还不够明确、系统、规范。

（四）农村党员队伍发展状况堪忧

据统计，边三县41950名党员中，大专以上学历的党员仅10509名，占党员总数的25%；初中以下学历23762名，占党员总数56.4%。55岁以上年龄的10919名，占党员总数的26%；35岁以下年龄11811名，占党员总数的28.8%。而且，农村大多数青壮年，有知识有文化、有一定技术的党员都外出打工，留在农村的几乎都是年龄大、文化低、身体弱、没技术和发展思路的党员。因此，文山州边境地区党员的总体情况是：党员人数偏少、素质偏低、女性党员数量严重偏少，年龄老化、知识弱化和作用弱化较突出。

四、加强文山州边境地区党的基层组织建设的对策

（一）抓队伍、强素质，提高服务效能

1.抓好“两支队伍”建设。第一，选好基层党组织班子，重点是选好村党总支书记。以“选能人当干部”为目标，把品德好、能力强、善奉献的党员，通过合法程序选进村党总支和党支部班子，发挥服务型党组织建设的“领头雁”作用。第二，配齐村、组服务人员，培育服务党员群众的骨干力量。根据边境村、组的不同实际，采取专兼职结合、上级选派、部门选聘等措施，在边境村党总支配齐“一警七员”（挂村民警，民政助理员、计生助理员、法制宣传员、文化辅导员、民事纠纷调解员、科技辅导员、社保员），在村支部配齐“五大员”（政策宣传员、科技辅导员、村务监督员、矛盾调解员、民情代办员），确保边境村级党组织建设事有人管、事有人抓、事有人办。

2.强化党员干部的党性教育。从目前的情况看，文山州边境地区党员干部的教育应紧紧抓住“党性教育”这个核心。

特殊使命要求。边境各族群众谋求社会生产发展的同时，还肩负着守护边境地区安全的任务。一个村庄就是一座“兵营”，一户人家就是一个“哨所”，一个边民就是一个“哨兵”。党员干部是党和政府、边防军警联系群众的桥梁和纽带。文山州境内居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、布依、傣、白、蒙古、仡佬11个民族，有7个民族跨境而居，有自己的语言、习俗、文化、生活方式、宗教信仰等，社会生活相对封闭，政治生活的地域性和民族性特征突出。边境地区山高路远、坡陡谷深、地理环境恶劣，人口分散居住，交通通讯等条件落后。虽然经过多年的建设，交通条件有了改善，但这种改变仅限于县城、乡镇所在地和口岸村委会，通往山区的公路等级仍然低，有许多村寨还处于靠两条腿走路的状况。交通不方便的这些村寨，又成为党员干部很少走动、开展教育培训的死角或空白点。这些因素，致使一些边境村寨成了一个个相对封闭的“孤岛”，与集镇、县城联系、沟通、往来不畅。因此，党员干部的上下互动，成为当地党政机关、驻地守边军警与边民的联络、联系，开展固边守土的重要途径和桥梁。可以说，边境地区党员干部的党性强不强，不仅关乎党在边境地区的执政基础是否牢固、关乎边境地区经济发展、民族振兴、边境稳定、社会和谐，还关乎领土主权的完整。

特殊职责所需。对外开放要在打开窗户的同时关好纱窗，这对文山州边境地区党的基层组织建设提出了更高要求。实现文山州经济社会跨越发展的前提，是要有一个和谐稳定、便于交流的边境地区。这就需要文山州党的基层组织建设和队伍建设能够抓住边境地区党建方面的特殊性、艰巨性和复杂性，夯实党在边境地区的执政基础，促进边境地区和谐稳定，为经济社会跨越发展提供一个很好的内部环境。因此，边境地区党的基层组织建设必须把党员干部尤其是农村党员的党性教育作为“核心”任务来抓，才能为经济社会跨越发展提供理想信念坚定、爱国情怀持久、守土意识牢固、道德情操高尚的人才保证。

（二）依托警地共建，充分发挥边境地区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用

守边、护边、稳边、兴边是边境地区党组织和党员干部义不容辞的责任所在。文山州边境地区基层党组织建设要依托警地共建契机，发挥好军、警、民相互协作联动的作用，搭建社会管理、治安管理和维护稳定的工作一体化平台，实现警民互动、共防共管、信息情报共享、优势互补，促进边境的和谐稳定。

1.根据党员居住区域和护边区域实际，探索在边境村寨建立护边党支部，充分发挥党员“一岗双责”的作用，有效促进边境和谐稳定。第一，“支部引领、党员带头、群众参与”，形成“联通”护边网络。第二，“支部堡垒、党员卫士、群众哨兵”，形成“联动”护边监控。第三，“党政主导、支部搭桥、军民联合”，形成“联合”护边合力。

2.发挥好护边员的维稳作用。作为文山州来讲，由于边境线呈点多、线长、面广等特点，仅靠边防部队和边防派出所有限的警力，无法形成全面监控，且周边形势也对维护边境地区的安全形成一定的威胁。尤其国境线长138公里的马关县，有四个镇、11个村民委员会与越南的猛康、北河、箐门、黄树皮4县65个村寨山水相连。有省级口岸1个，与越南对接公路4条、便道18条，边境贸易点5个。这种特殊的地理环境，在经济、文化等方面与越南都有较深入的交往。而且中越边境无天然屏障，边民出入境频繁，由此带来了一些社会治安问题。例如，“三非”问题、边境少数民族跨国通婚问题、边境地区跨国拐卖妇女和毒品交易等问题。针对这种情况，在严守国界、维护主权、捍卫领土完整上，党员干部应带动并发挥好村民“一个村民就是一个流动哨兵、一座民房就是一座固定哨所”的作用，平时由护边员、护边家庭进行长期性的守防、护边，定期由边防连、公安边防派出所、护边员组成的边境巡逻分队进行经常性边境巡逻，不断增强护边员村民守好边、护好防的责任意识。

（三）整合资金，加大投入，确保基层党组织的正常运转

缺钱办事是文山州边境地区抓好党组织建设的短板和无法回避的问题，要千方百计解决好。

1.整合资金，强化基础设施建设。通过采取扶贫开发资金、新农村建设资金和文化体育经费等捆绑使用的方法，推进边境口岸和村寨的基础设施建设，展示口岸形象。同时，把村级组织活动场所建设成边境党组织宣传政策的窗口、传授知识的课堂、凝聚党员的阵地和联系群众的桥梁。

2.探索“红色股份”，发展壮大集体经济。通过“集体出资、大户经营、群众监督、共同受益”的方式，选择发展前景好、内部管理规范、经济效益好、辐射带动能力强的合作社、企业等经济主体进行入股，按照“双方自愿、互惠互利、民主管理”的原则，采取资金入股、土地入股或其他资产入股的形式，带动集体经济发展，有效降低发展风险，切实解决村级党组织无钱办事的难题。

注释：

［1］费孝通.致“兴边富民行动”领导小组的一封信［J］.民族团结，2000（03）.

［2］邓小平文选.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：284..

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2015）05-0089-04

2015-08-03

郑周道（1971-），女，云南文山人，中共文山州委党校党史党建教研室副教授。研究方向：科学社会主义，党的建设。