从“河长制”反思我国政府环境责任制度的构建

杨玲

（云南省玉溪市环境监测站 云南玉溪 653100）

从“河长制”反思我国政府环境责任制度的构建

杨玲

（云南省玉溪市环境监测站 云南玉溪 653100）

“河长制”作为目前较为有效的河流治理制度，通过明确地方行政首长责任的方式，提高了区域河流水质治理的效果，但“河长制”对于河流治理的积极效果恰好反映出了我国政府环境责任的缺失，本文拟通过对现行“河长制”的考察，反思我国政府环境责任的缺失,并对我国政府环境责任制度构建提出建议。

河长制；河流治理；政府环境责任；制度构建

1 “河长制”现状述评

1.1 “河长制”的实践探索

“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制所衍生出来的，由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理的制度[1]，是环境保护目标责任针对河流污染治理的具体制度。

“河长制”的最初实践源于江苏省无锡市。无锡市政府于2007年8月23日印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，2008年9月又发布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和治理的决定》，形成了以领导干部责任制形式确定河流治理目标责任的河流治理新模式，随后江苏省率先在太湖流域实行“双河长制”。云南省昆明市在全国率先建立河流整治“河长制”[2]，把滇池流域主要入湖河道综合环境控制等工作的责任主体和实施主体明确到每位市级领导和有关部门、地区主要负责人身上。

1.2 “河长制”的相关立法

早在1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》（下称《环保法》）十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施，改善环境质量”。2014年新修订的《环保法》将其调整为第二十八条，并进一步表述为“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。”该法以环境保护基本法的形式规定了地方各级政府的环境保护职责：地方政府成为该辖区内环境保护的第一责任人，辖区内环境保护和治理的效果应成为地方政府工作绩效评价的重要组成部分。通过修订，新的《环保法》调整篇章结构,突出强调政府责任、监督和法律责任，将现行环境保护法关于政府责任仅有一条原则性规定,扩展增加为“监督管理”一章,强化监督管理措施,进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。

2008年修订的《水污染防治法》，在关于地方政府环境责任部分有了重大的突破，该法第四条与修订前的《水污染防治法》第三条3相比，对地方政府环境责任作了细化和补充[4]。该法第五条与前述第四条规定共同加大了地方政府保护水环境的责任。因此，“河长制”本质上是地方政府对辖区内环境责任负责的一种具体形式，《水污染防治法》则为这一形式提供了法律依据。

2 反思政府环境责任制度的缺失

“河长制”作为地方政府人民政府环境责任的具体实现形式，传达出了地方政府重视环境保护、强化责任的鲜明态度，将多年来没有被具体实施的“环境保护目标责任制”落实到每一级地方政府行政首长，在此过程中确实提高了地方政府履行环境职责的能力，整合了地方政府各部门间的执行力，弥补了早年“多头治水”的不足，完成了地方政府为应对河流污染在权力系统内部所做的新的制度动员。但“河长制”对河流治理立竿见影的效果也恰恰折射出了我国地方政府环境责任制度的缺失。地方政府环境责任制度作为地方政府环境责任实现的保障方式，其目的既在于保证和促进地方政府履行其法律法规所明确的环境保护职责，又是对政府环境责任抽象责任的细化及环境责任履行方式的明确。

2.1 责任制度主体的缺失

地方政府作为地方环境保护的第一责任人，通过对社会资源的调控从而实现环境保护和污染治理的目标。但目前环境问题一旦出现，人们的关注点往往止于企业的环境保护义务而忽视了地方政府的环境保护义务；另一方面，地方政府在对环境污染事件的处理过程中，常以制裁者的身份出现，通过行政处罚等手段实现其环境保护职责，但却忽视了自己对辖区整体环境从预防到治理的综合责任。

2.2 考核标准、约束机制的缺失

在上世纪90年代我国粗放型经济发展模式下，GDP增速作为考核“政绩”的唯一标准，较长时期以来，政府重视经济效益忽视环境效益，很少将环境保护纳入政绩考核指标体系。在缺乏宏观约束机制的条件下，政府对环境问题的往往被动且消极，部分地区甚至认为排污减排、建设项目环评等环境保护制度是经济发展的阻碍，轻则坐视不管，重则故意逾越，客观上导致一些地方政府对环境问题的漠视。对此问题，经济社会发展观念的转变以及干部考核体制的改变是扭转这种局面的关键，设立完善、科学的考核制度与约束机制，既是政府环境责任之所在，更是科学发展之本。

2.3 政策执行力的缺失

政府执行力是政府履行其自身职责职、提高政府公信力的重要前提，是履行环境责任实现环境保护目标的保障。目前我国一些严重的水污染事件背后，都多多少少地存在“多头管理，多龙治水”的问题，要真正解决水污染的问题必须实现管理体制的突破，建立统一协调的符合水的自然属性的管理体制。据《水污染防治法》规定，我们目前拥有水资源管理权的部门涉及环境保护部、水利、建设、交通、卫生、渔业、农业、国土资源等多个部门，形成了所

谓“九龙治水”的格局，虽然表面上体现的是多个部门的齐心协力、多管齐下，但事实却是各部门只注重各自局部利益及单一治水目标的实现，弱化了水资源的整体管理能力，现行管理制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保障水安全的目标。实践证明“九龙治水”模式收效甚微，究其根源仍旧是地方政府政策执行力的缺失。

3 政府环境责任制度之重构

我国以往的环境立法片面地强调企业的污染防治义务，而忽视了政府在环境保护方面的责任。其实，就现代国家而言，环境保护是现代国家政府的一项基本管理职能或责任。政府环境责任作为一个原则性的规定，借助环境目标责任制的实施。“河长制”作为环境目标责任制在水环境目标责任上的具体制度，其实施的过程，具体来说就是政府水环境责任履行的过程。环境保护目标责任制是在地方开展起来的把环境保护的任务定量化、指标化、并层层落实的管理制度，其在1989年的全国第三次环境保护会议被确立为八项基本环境管理制度之一。该项制度是通过签订责任书的形式，具体落实地方各级人民政府及有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。

3.1 强化政府环境监管责任

完成河流污染治理任务的关键在于强化政府的环境监管责任。在实践中可以分别借用行政和立法的手段加以完善，在行政体系方面，首先可借鉴“河长制”对各行政机关之间的协调统一的成功经验，加强环境保护部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调合作；其次，以“河长制”为模式创建河流污染治理的专门机构，该机构在河流污染治理方面充分享有各河流管理部门的行政职权，实现河流的统一监管；最后，应当加强环境保护部门的执法权力，从制度上完成国家到地方的垂直领导体系，避免当地政府因地方经济发展对环境保护部门的干预，从行政处罚力度上加强，避免“守法成本高，违法成本低”的情况。在立法上应完善以“污染排放物总量，排污许可证数量”为核心的双重环境监督管理体系，创新行政代执行制度。

3.2 深化政府环境问责机制

新修订的《环境法》第六十八条明确了九种问责情形，结合《水污染防治法》第四条所设定的政府对于水环境保护的职责，联系各级地方政府在河流污染防治中所承担的重要任务，要解决河流污染问题必须权衡好地方经济发展与保护环境的关系，建立完善的地方政府环境问责机制是环境治理行为良好运行的保证。

3.2.1 加强行政问责机制

对政府环境责任履行进行问责的目的是为了促使政府担当起在环境保护中的责任，满足公众对于公共环境日益增长的需求，同时对政府环境责任进行问责也是实现政府环境责任的保障：首先应将环境保护职能部门监督与政府环境绩效考核相结合。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求：“把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。”把环境指标作为政府政绩考核的重要指标，建立环境保护职能部门与政府环境绩效的考评体系。其次鉴于环境保护的专业性，将环境保护职能部门与监察部门联合起来，有益于实现对政府是否履行环境责任进行行政问责。

3.2.2 建立公众问责机制

公众作为河流的直接使用者同时也是河流污染的直接受害者，对河流的治理情况享有当然的知情权和监督权。社会公众对政府是否履行河流治理责任进行问责，虽然没有国家监督的规范性和严格性，其监督的法律后果也不具有强制性，但社会公众问责具有立法机关、司法机关和行政机关所不具备的优势，即主动、客观和实效。公众对河流污染有最直观且最及时的感知，且作为与行政内部问责相对应的外部问责机制，可以排除权力系统内部的繁杂监督流程，从各个方面完善问责机制。

3.3 完善河流信息公开制度

河流信息公开属于环境信息公开的组成部分，是政府环境责任的外在表现。环境信息公开这一原则在国际上由1998年6月的《奥胡斯公约[5]》所确定。在我国，2008施行《环境信息公开办法（试行）》是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章；新《环保法》设专门章节规定“信息公开和公众参与”制度；《环境影响评价法》第十一条规定了对于可能造成不良环境影响的项目进行公开听证等强制性要求。因此在环境信息公开制度的框架内创设河流信息公开制度，在立方层面已经没有问题，并且河流信息的公开可以对河流治理情况有直观的监督，为公众查询河流水质状况提供平台。

3.4 建立环境污染预防制度

3.4.1 设立政策环境影响评价制度

环境影响评价的意义在于对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。目前我国的环境影响评价立法只是规定了规划环评和建设项目的环评，政策和法律草案暂未纳入环境影响评价的对象范围。众所周知，政策是政府影响公众行为的措施，政策的实施对公众的行为有引导作用，尤其是宏观政策，一项不当的政策或立法对环境造成的损害，可能大大超过某项规划或某个建设项目对环境造成的不良影响。

3.4.2 前移现有政府环境责任

政府环境责任不应仅停留在对已有环境污染的治理上，更应该是对未被污染环境的保护及对潜在污染的预防，将环境责任前移就是对政府环境责任的补充。我们以为，可以以“河长制”模式为例，对目前尚未被污染或河流水质达标的河流同样设定“河长”，避免“先污染后治理”的情况发生。此“河长”的作用在于对污染源的提前截流，将对未被污染河流水质的维持和提升同样作为“河长”的职责，进行考评。其理由在于河流污染的特殊性更加要求污染预防的重要性，首先，河流污染不可能仅限于某一具体区域或断面，污染物质会随着水体的流动不断变化；其次，水体遭到污染以后，污染物不仅会对水体自身造成污染，还会附积在水中的动、植物或沉积载底泥中，造成更为严重和持久的环境，故河流水质重新达标后其生态重建的过程是远远长于水质达标过程的。因此，对河流污染以“河长制”模式积极进行事前防御意义重大。

[1]孙海佑.水污染防治法解读[M].中国法制出版,2008,(03).

[2]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构行政法学研究[J].法学行政研究,2005,(02).