中美地震灾害保险比较与启示

◎ 李红梅刘 宁

中美地震灾害保险比较与启示

◎ 李红梅1刘 宁2

地震灾害保险可以有效减轻地震灾害给公民生命和财产造成的损失。中国两国均未建立起统一的国家层面地震灾害保险体制，两国地震灾害保险的历史发展各有特点，在承保责任、风险转移渠道、政府组织地震灾害保险管理作用等方面均表现出差异。在我国地震灾害保险体系建设中，应发展以政府为主导的地震保险管理体系，同时建立完善多种地震保险风险分散渠道。

地震灾害保险 历史沿革 承保责任 风险转移 比较与启示

地震灾害保险是地震灾害预防的重要措施之一，它的主要特征是调动全社会的力量来减轻地震灾害给公民生命和财产造成的损失，从而减轻国家的财政负担，保障国家财产不至于因地震灾害而灭失。本研究拟在调研美国地震灾害保险发展的基础上，从承保责任、风险转移渠道、政府组织地震灾害保险管理作用等方面比较与我国的异同，分析美国在地震保险建设方面的可资借鉴之处，提出对我国地震灾害保险发展的启示。

1、美国的地震灾害保险

美国在联邦层面并没有针对地震灾害保险的统一管理机制和法律规定，地震保险业务基本上由各州独立管理开展。因而，将在简要梳理美国地震灾害保险发展历史的基础上，选取美国地震保险业务相对发达的加利福尼亚州着重介绍。

1.1 美国地震灾害保险的历史沿革

在美国联邦层面，对于地震灾害保险没有统一的承保机制。地震后，联邦政府为受灾公众提供的主要资金资助形式是低息贷款，对于无力偿还低息贷款的人群，联邦应急事务管理局提供相应的补助金。

在州级层面，美国地震保险业务是在破坏性地震的催化下产生的，其最早发展动力可追溯到1906年的洛杉矶地震，自1916年起，地震保险作为一项独立的保险业务开始得到发展，且基本上由商业公司提供。由于1906年洛杉矶地震80%以上的损失由火灾造成，造成多数社会公众认为多数地震损失是由火灾造成的错觉，觉得既然购买火险就足够应付损失，那么单独购买地震保险就显得没有必要，因此，后来一些保险公司也将地震保险包含在火险中销售。然而，1925年的圣巴巴拉地震使多数持此想法的公众损失严重，因为此次地震后并没有发生大规模的火灾，所以火险在灾后重建中未发挥任何作用。随后，地震保险业务得到了大规模发展。然而，当地震灾害的记忆淡化之后，地震保险购买数量下降很快，尽管如此，随着提供保险业务的商业公司数量的发展，在1940-1950年间，保险业务一直在稳步增长着，1971年的圣费尔南多谷地震更是催生了保险业销售记录。但是，随后发生的若干次大地震，如1989年的洛马普列塔地震、1994年北岭地震和1994年洛杉矶地震，造成地震保险市场出现了巨大的供需矛盾，使许多保险业者因遭受重大损失和对潜在风险的担心，停止或缩减了地震险的业务，一些没有退出市场的保险业者调整修改了原有的地震保险的条件和范围，造成居民购买地震保险意愿下降。鉴于此，1994年洛杉矶地震后，美国政府公共力量开始介入原来的纯商业保险市场，并成立了政府组织来管理地震保险业务，其标志就是1996年美国加州地震保险局的成立。

1.2 加州地震灾害保险

加利弗尼亚州是美国地震灾害最严重的地区之一，同时也是美国地震保险业最发达的地区。1994年洛杉矶地震后，为解决保险业供需矛盾的问题，加州政府于1996年设立了加州地震保险局（California Earthquake Authority，CEA）。该局由17家私人保险公司联合出资设立，委托政府代表公众进行管理，管理委员会成员由政府部门和保险企业代表构成。可以看出，加州地震保险局是一个由私人组织筹集资金，政府特许经营的公司化组织，是公众管理的私营基金，并不是政府组织部门。加州地震保险局是全球范围内居民地震保险最大的提供者之一，其地震险合约更是美国保险行业普遍采用的标准模版。

1.2.1 资金来源

加州地震保险局作为政策性保险的提供者，州政府并没有在资金方面给予的直接支持。其资金的来源主要有三方面。一是日常保户的保费收入和当地会员公司向基金账户的缴费；二是自有资金的经营所得，如贷款、再保险、依照法律的相关规定来发行公债等；三是政府提供的间接财政支持，如免除收入所得税。

1.2.2 承保责任

加州地震保险的承保责任主要是因地震（震动和地裂）直接造成的房屋和个人财产损失，而因地震间接造成的损失（如火灾、水灾等）则由其它的险种涵盖。

1.2.3 风险转移机制

加州地震保险局主要通过两种途径来转移风险，一是利用再保险市场来分担一部分地震保险的份额；二是利用开发各种地震保险衍生产品，地震保险期货、巨灾保险期权、巨灾保险债券等来分散地震承保风险。

1.2.4 承保现状

目前，加州地震保险局主办的保险占整个加州地震保险市场份额的70%以上，是加州最大的地震保险提供机构。尽管如此，在加州仅有约10%的房屋所有者加入了地震保险，这与该地区地震风险高（约占据了美国三分之二的地震风险）、约有80%居民居住在断层附近的地震形势远远不相适应。

2、中国的地震灾害保险

2.1 中国地震灾害保险发展的历史沿革

我国政府历来十分重视地震保险工作，地震保险责任最早在1951年实行的普通火险办法中就已有规定。1979年恢复国内保险业务以来，地震风险就被列为基本保险责任范围。随着改革开放的深入，我国的保险体制发生了重大的变化，从中国人民保险公司独家经营保险业务，变为多家商业保险公司并存、竞争经营的局面。我国政府也在这一时期加强了对地震保险的规定，如1990年国务院以国发[1990]62号文件要求和动员各类企事业单位尤其是生命线工程及广大群众积极参加中国人民保险公司开办的各类保险，1992年又以国办发[1992]12号文件提出“开展地震保险是实现社会互助、减轻国家财政负担、提高抗震救灾能力的有效途径”。

后来，由于我国地震保险一直与财产保险捆绑在一起，保险基金的积累缺乏保证。又鉴于很多国家将地震风险剔除商业承保范围，而将其列入特殊风险，通过政策性风险机制来处理地震保险，因此，自1996年7月1日起，地震灾害也被我国保险公司从财产险承保范围内剔除。但是，中国人民银行和中国地震局一直都对地震灾害保险给予关注。

之后的1996-2001年间，是我国地震保险事业发展的低谷时期，地震灾害的商业保险覆盖率非常低。2001年之后，中国保监会连续下发了（保监发[ 2 0 0 1 ] ）61号、96号和160号文件进一步加强企业财险扩展地震风险的管理，但明确地震险只能作为企业财险的附加险承保，不得单独承保，明确地震保险项目需在保单中单独列示地震险费率，不得以零费率承保，并且仍需报保监会审批。2006年出台的《国务院关于保险业改革发展意见》中特别说明：中国要建立国家财政支持的地震风险保险体系，主要由民政、地震、防汛抗旱等政府工作部门承担。《 国家综合减灾“十一五”规划》也明确提出，要加强巨灾综合应对能力建设， 逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，探索建立适合我国国情的巨灾保险和再保险体系。在法律层面上，《国家突发事件应对法》第35 条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”新修订的《中华人民共和国防震减灾法》第45条规定：“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”这些规定从法律和政策层面给建立地震保险制度提供了依据。

2.2 地震灾害保险在灾后补偿方面的承保现状

建国以来，我国对地震灾后补偿一直采取政府财政补贴和民间捐赠的形式，主要依赖于国家财政，地震保险的风险损失承担机制在减轻地震风险损失方面的作用远未发挥出来。实际上，我国传统上都将地震保险看作是一种社会保障或社会福利事业，更多地强调政府责任。据统计，在历次地震灾害发生后，中央财政投入86%，省财政投入10.2%，市财政3.2%，县级财政为0.6%。从1983年至2007年，我国24次破坏性地震后，保险公司赔付30236.78万元，平均每次1259.87万元，只占同期地震救灾款的5%。2008年汶川地震中，来自保险业的赔偿仅为1 6．6亿元，保险给付的赔偿金所占损失的比例不到5%，远远低于世界30%的平均水平。由此可见，中央财政一直主导着地震灾害补偿，并一直作为最大的出资人，而商业化地震保险的赔付率非常低。

3、比较

从对中美两国地震灾害保险发展状况的介绍中，可以看出两国都经历了地震商业发展的低谷时期，并且均未在国家层面建立起较为完善的地震灾害保险制度。但是，美国加州地震保险业的发展代表了美国州级层面地震保险发展的先进水平，与之相比，我国的地震保险事业表现出较明显的差距和差异。

3.1 政府组织在地震保险管理中发挥的作用

在美国，政府组织直接参与了地震保险运营的管理。如美国加州地震保险局尽管是由私有个体出资设立的，但是其管理委员会是由政府代表和企业代表共同组成的，政府部门的人员直接参与了地震保险业务工作的管理，如地震保险基金的投资管理、地震保险责任的划分等。相比之下，我国政府部门主要是通过出台文件、意见等形式对地震保险业发展进行规范，并未直接介入地震灾害保险业管理。

3.2 承保责任

美国通常的地震保险承保责任是“由地震直接灾害所造成的房屋和个人财产损失”，而我国地震保险承保责任则几经变化。1996年之前，地震属于财产保险的承保责任范畴，而之后则被剔除此范围，直到2001年，地震险才可作为财产的附加险承保。关于家庭财产的地震责任问题更是长期未被提及，直至2006年，中国大地保险江西分公司开发出“大地解忧”房屋地震保险并进行试点推广，才弥补了此方面的空白。

3.3 风险转移渠道

美国地震保险的风险转移渠道相对完善，包含再保险及开发地震保险衍生产品来转移风险等方式。相比之下，我国的巨灾风险控制机制尚未建立，因而缺乏对地震保险风险转移提供信息和数据参考，再加上我国地震保险业起步较晚，缺乏相应的经验积累，经营技术和服务水平相当有限，造成我国地震保险业在风险转移方面能力有限。

4、启示

4.1 发展以政府为主导的地震保险管理体系

通过对美国地震保险体系的了解不难发现，政府在其中扮演着至关重要的角色。由于地震保险属于巨灾保险，且自身具有一定的救助性质，因而政府的组织和参与能提高其效率。政府主导的地震保险既可以在经营目的上保护公众的利益，又可以有效地整合资源，并且实现资金的安全管理和使用。因此我国的地震保险急需建立政府主导的巨灾风险分散机制以及巨灾保险制度，政府既要通过政策支持扶植其成长，又要承担起地震巨灾风险管理的责任。

4.2 建立完善多种地震保险风险分散渠道

美国地震保险尤为值得借鉴的经验是其风险转移机制，包括建立发展再保险市场、地震巨灾保险基金、开发地震保险衍生产品等等。我国也应借鉴这些经验，在逐步提高资本市场运行效率的基础上，借鉴和参考国外在再保险监管方面的经验和教训，建立健全巨灾保险基金并积极开发各种地震保险衍生产品，完善地震保险风险分散机制。

作者单位：
1.河北省地震局
2.河北传媒学院

[1]California earthquake authority. California earthquake authority strategic plan[EB/OL]. December 2013，[2014-08-19]，http://www. earthquakeauthority.com/UserFiles/File/CEA%20Strategic%20Plan_2014_2016.pdf

[2]Brett J. Barratt, Brian Sandoval, Terry Johnson. Nevada Consumer’s Guide toEarthquake Insurance[EB/OL].April 2011, [2014-08-19]，http://doi. nv.gov/uploadedFiles/doinvgov/_public-documents/Consumers/EarthquakeInsurance_B.pdf

[3]Richard Roth Sr. Foreign Earthquake Insurance Programs[EB/OL]. ICLR Research Paper Series B No. 3. 1999

[4]苏志强，王冠. 美国地震保险制度对我国地震保险的启示法制与经济[J],法制与经济， 2010年7月第246期

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[6]安建、张穹、刘玉辰主编.中华人民共和国防震减灾法释义[M]. 法律出版社.2009年4月

河北省科技计划（2011k50008），河北省地震局地震科技星火计划（hbdzxh2010008）