公众应急义务的法律分析

◎ 徐华宇 徐敏 李常竹

公众应急义务的法律分析

◎ 徐华宇 徐敏 李常竹

公众应急义务在我国多部法律中都有规定，但仍比较原则，应当进一步体现在应急管理全过程中，明确行为规范，要有应急义务与应急职责冲突的解决办法。从国外一些国家的法律内容分析，履行防灾义务的主体是每个人，防灾义务内容具体，公民应急义务内容明确，公民履行义务有法律保障。我国法律可以进一步规范民众参加应急学习训练、参加疏散演练、灾害中开展自救互救、参与应急管理、开展心理防护等行为。

应急义务 公众应急义务 法律分析

公众应急义务在我国诸多法律文本中都有规定，这些法律规定背后体现着法律要求民众参与应急管理的价值导向，对民众的应急行为提出了法律要求。

1、公众应急义务

公众应急义务是指法律中明确规定的公众在应对突发事件全过程中应尽的义务。突发事件应对的全过程包括事件发生阶段、应急响应阶段、恢复阶段、重建阶段、监测预防阶段、应急准备阶段等。以往，对公众应急法律义务的认识较粗浅，基本的出发点是让公众能够配合政府的救援行动。这主要是由于长期以来形成的政府及政府领导下的国家专业应急力量是应对突发事件的主要力量，在理论探索和实践方面都注重政府和国家应急力量的职责发挥，在法律上也有相应的法律规范，但是在社会协作和公众参与应对突发事件方面还没有足够的重视和研究。现阶段，随着各类突发事件的增多，同时公众作为社会主体的地位不断加强，对公众应急法律义务应该有更深的认识：

1.1 公众应急义务应该贯穿应急管理全过程

要求公众在应急管理全过程都履行法律义务是因为突发事件应对是一个系统的工程，要想在突发事件发生时全民都能够积极主动地采取有效措施应对，离不开其他各个阶段中公众防护能力的学习与实践，这种学习和实践对于应对突发事件而言十分重要，必须用法律义务的形式将其规范，确保防护能力的养成。

1.2 公众应急义务应该有详细规范

公众应急法律义务的充分履行必须要有完善的法律规定作为基础。法律中对公众应急义务的规定至少应该包括承担应急法律义务的主体、履行方式、履行的内容和范围、履行时间、法律责任等内容。对应急义务的履行主体应该尽可能广泛，不同国籍、种族、民族、信仰的人都应该成为应急义务的履行主体。履行方式的规定应该体现多样性的特点，受灾地区公众和非受灾地区公众的义务履行方式是不同的。受灾地区公众履行义务的方式以一定的行为为主，非受灾地区公众履行义务的方式以物质和精神帮助为主。履行内容和范围的规定不能太具体，法律上应该进行原则性的规定，只要要求义务的履行符合受灾地区的实际需要，并且具有可持续发展性即可，而不是仅仅解决眼前问题。这样就给予公众充分的自主决定权利，能发挥群众的主观能动性，对自己的帮助行为进行合理规划。对公众履行义务时间的规定应该要求符合政府总体组织指挥的要求，如果不符合总体计划和安排，不仅不能充分履行义务，还会给救援工作增加复杂度。

1.3 要有应急义务与应急职责冲突的解决办法

每一个人在社会中都承担着多种角色。特别是对于在国家应急部门中承担应急职责的人而言，多重任务于一身。法律中应该对不同层次的法律义务的冲突解决原则做出规定。总的原则应是一般情况下局部利益和眼前利益服从国家利益和长远利益，特殊情况除外。作为国家应急部门的成员所承担的职责所关系到的利益群体应该是比较广泛的，例如一名正在休假的医生，当灾害发生时，作为一名普通公众，他可以用自己的医学技术救助身边受伤的邻居，但是他同时也是国家应急部门之一——医院的职员，承担应急任务，如果医院要求他停止休假去救助医院里大量的伤员，他应该先去履行自己作为国家应急力量的职责，目的是为了救助更多的人员。但是这只是一般原则，并不可以作为绝对原则。如果身边的人必须马上实施救助，否则会有生命危险时，就应该遵行就近原则，先挽救身边的必须马上挽救的生命。

2、国外公众应急义务法律规范现状

2.1 履行防灾义务的主体是每个人

在民防或防灾减灾的相关法律法规建设较充分的国家里，几乎无一例外地规定了全民履行防灾的义务。如日本的《灾害对策基本法》中规定了地方公共团体区域内的公共团体、防灾上重要设施的管理者及其他法令规定的对防灾有职责的人、地方公共团体的居民都有防灾减灾的义务，而且都要努力为防灾做贡献。瑞士的《联邦民防法》中规定“每个公民都有义务履行各项民防法规”，《俄联邦民防法》中规定了俄联邦公民在民防领域的义务；韩国《民防基本法》中规定居民要在政府指导下执行民防任务等。

2.2 防灾义务内容具体

法律中对公众防灾义务内容规定的详尽程度可以反映出一个国家对公众参与应对灾害等突发事件的重视程度。瑞士法律对公众防灾义务的规定较详尽。按法律规定，瑞士的公民要承担5年的自愿服务、接受安排、定期接受民防课程培训和训练培训，且对不同职责人员规定了相应的培训时间。俄罗斯公民的法律义务包括掌握免遭军事行动或因军事行动出现的危险的方法的义务、参与民防措施的义务、协助国家权力机关和团体遂行民防领域任务的义务等。蒙古国《民防法》中对公民的民防义务规定相对具体，如参加为防护、救助、消除杀伤性武器、灾害和事故而进行的有组织的培训；了解相关武器并掌握使用方法；参加救助灾害中心地区受伤人员的行动；抢救财务等。

2.3 公民应急义务所涉及的范围明确

部分国家还对公民应急义务的范围做出了明确规定，如《蒙古国民防法》中规定公民义务范围包括现代杀伤性武器防范、自然灾害与普遍灾害防范及较大的工业事故防范。其中，现代杀伤性武器指军事装备中大规模杀伤性武器与其他破坏性较强的武器；自然灾害与普遍灾害指危及多人生命与健康，导致财产大量损坏的地震、强风、旱灾、雪灾、洪水、火灾、核辐射和化学物质毒害以及人、畜传染性疾病；较大的工业事故指因工厂企业、交通运输设施倒塌、毁坏或出故障，在生产中违反工艺流程，影响正常工作，多人生命、健康受到损害，财产大量损失，需要抢救的事故。韩国民防基本法中规定的义务范围包括防空、应急防灾、救助和抢修及军事作战等方面。

蒙古国和韩国的民防法中用列举和解释说明的方式将公民应尽义务的范围做出了明确规定。这些规定已经涵盖了大多数可能会出现的危险情况，包括了战争灾害、自然灾害和人为灾害。从另一个角度讲，这些国家在各种灾害应对中都强调公众的参与。

2.4 公民履行义务有法律保障

各国在强调公众履行应急义务的同时，也对义务的履行有保障性规定，这些保障性规定大都包括公众履行义务的组织机构的职责、训练保障、因履行义务伤亡的补偿规定、误工补偿以及公众的法律责任等。如韩国的《民防法》中规定民防队是公众履行义务的组织机构；瑞士的组织机构是各级民防机构。在训练保障方面，瑞士民防法中规定了津贴、补助金、事故和疾病保险等保障制度，还对各种费用的来源做出了规定，如各州政府承担民防机构所需要的装备和器材、镇负责储备食品、联邦要承担一定比例的费用等。

对公众应急法律责任的规定是保障公众义务履行必不可少的内容。公众的法律责任规范着公众履行义务的界限，以否定的法律后果防止义务履行不当；法律责任又成为强制履行义务或追加新义务的依据；再次，法律责任通过否定的法律后果成为对义务得以顺利实现的保证。总之，法律责任是国家强制责任人做出一定行为或不作一定行为，保障权力与义务实现的手段。

3、我国对公众应急义务的法律规范及改进

3.1 法律中有关公众应急义务的规定

我国法律中对公众应急义务的规定散见在不同的法律中，主要有《宪法》、《突发事件应对法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》等。归纳各个法律中的公众应急义务，主要体现在以下几个方面：

3.1.1 履行应急义务主体广泛

我国宪法规定中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。在根本大法中确定公民维护祖国安全的义务就为基本法中对“维护祖国安全”的义务的进一步规定提供了宪法支持。《突发事件应对法》中规定公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作；《防震减灾法》中规定任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。《防洪法》中规定了任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。《人民防空法》中规定一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。

在我国与应急相关的各个法的总则中规定了最大范围内的个人和组织的应急义务。虽然有的法律中用“公民”作为主体，有的法律中用“任何个人”作为主体，但是这并不会带来实质性差别。这是因为我国的法律适用属地管辖原则，只要是在中国国土内（包括领海、领空、领地、船舶、国外驻地等），都适用中国的法律，所以无论是我国公民，还是外国人或无国籍人，都要遵守我国法律，履行应急义务。

3.1.2 防灾义务内容有原则性规定

《突发事件应对法》中要求获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。《防震减灾法》中规定在震后救灾中，任何单位和个人都必须遵纪守法、遵守社会公德，服从指挥，自觉维护社会秩序。《防洪法》中规定了任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等；任何单位和个人不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资。《消防法》中规定任何人发现火灾时，都应当立即报警。任何单位、个人都应当无偿为报警提供便利，不得阻拦报警。严禁谎报火警。《人民防空法》中规定任何组织或者个人不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业，不得向人民防空工程内排入废水、废气和倾倒废弃物，不得在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性和腐蚀性物品；不得擅自拆除人民防空工程等。

纵观我国各个主要的应急相关法律，对于公众的应急义务大多集中在及时报告、服从组织领导、禁止破坏以及要参加抢险救灾等方面。这些规定已经可以满足一个国家在应急管理中对公众最基本的义务要求。

3.1.3 公民应急义务范围比较明确

由于我国没有一部专门的“民防法”对民众防护行为或民众应急行为作出系统性地规范，所以公众的应急义务的规范是由多个不同法律中的相关规定共同构成的。目前《突发事件应对法》是相对《消防法》、《防洪法》等单项灾种的法律而言较为一般的法律，是一般法与特别法的关系。在《突发事件应对法》中明确规定了突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这样的规定也基本涵盖了突发事件的种类。所以我国法律中规定的公众应急义务范围是很广泛的。

3.1 4有公民履行义务的保障性规定

我国法律中对公民履行应急义务应有的法律保障散见在各单项灾种的法律中，没有形成统一体系。在《突发事件应对法》中也没有明确的保障性规定，只是原则性地要求受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。《消防法》中规定对因参加扑救火灾受伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。

对于公众履行应急义务的组织，我国法律中规定一般是由政府组织实施，居委会、村委会按照政府要求负责组织公众开展自救互救，《消防法》中还规定了机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可以看出，我国没有专职的机构承担公众应急义务的组织与实施，基本上是依托政府、村委会、居委会、企业、学校、社团组织等机构在灾害发生时组织公众开展自救互救活动。

公众应急义务的法律责任，大多规范在各个应急法律的“法律责任”章节中，归纳起来行政责任、民事责任和刑事责任三种责任方式都有。但是，这些责任大多不与前文中的义务相对应，只是对一些违反禁止性规定的行为作出处罚。

3.2 可以进一步规范的内容

3.2.1 规范参加应急学习训练的义务

应急能力对于公众而言是防范和减轻灾害造成的损失最有力的保障。但是应急能力的养成并不是一朝一夕的事情，需要公众长期接受专业性教育和训练才能够形成。这种能力训练必须循序渐进、有一定学时要求并长期坚持。所以，对于公众受教育和训练的义务应该以法律的形式固定下来并以国家强制力保障实施，目的是从根本上提高整个国家应对各种灾害的能力，最大程度上减少生命和财产的损失。

3.2.2 规范参加疏散演练的义务

疏散是在预警阶段最主要的防护手段。正确而有效的疏散能够在最短时间内完整保存生命和财产，并保证社会生产力不受损失。疏散演练就是保证非常态下群众能够有序疏散的重要训练方式，能够避免在危急时刻出现人群混乱的现象。所以，从法律上要求每个公众都参加有关部门组织的疏散演练就是要保障应急时的有序状态，让公众熟悉逃生路线和疏散地的生活状况，提高应急时的适应度。而现实中有很多公众不愿意参加疏散演练，或者需要提供报酬才参加，这就给组织者带来一定的困难，对于公众而言，由于经常不参加疏散演练，不熟悉疏散路线和疏散地的情况，一旦有危险时，就不能及时找到安全场所，更会增加心理恐惧。

3.2.3 规范灾害中自救互救的义务

灾害中自救互救行为对挽救生命和财产而言是至关重要的行为。灾害发生后，任何外来救援力量都不可能第一时间到达，唯一可以依靠的力量就是受灾地区的公众力量。所以，开展自救互救行动应该是每个公众最基本的行为。法律就是规范公众最基本行为的规范，所以公众的自救互救行为应该被法律所规范和调整。虽然我国《突发事件应对法》、《防震减灾法》里已经规定了开展自救，但是这些规定中将开展自救互救的责任主体规定为了政府、媒体、学校等，从这些规定中可以看出，我国法律已经认识到了自救互救行为的重要性了，这是具有进步意义的。但是，目前还是主要强调不同机构对自救互救行动的组织管理责任，还没有充分强调公众——这一自救互救行为主体的责任。这主要是因为长期以来形成的公众是被保护主体的观念的原因。

事实上，被救援对象和救援力量之间是没有明确的划分的，身体健康的被救援对象可以成为救援力量，所以法律上应该明确受灾群众中有一部分人员可以转化为救灾力量这样的理念，指导公众形成“自救互救”的意识并转化为行动，缩小受援范围，扩大救援力量。

3.2.4 规范参与应急管理的义务

前文已经说到应对各类突发事件是包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等阶段，应急管理也同样贯穿于各个阶段。公众参与应急管理是体现民主体现群众主人翁地位的重要手段。从汶川地震和玉树地震后的情况分析，原有生活模式被打破，住宅、经济、生活地域等基本方面都被打破，面临的是“异地重建”，重建的不仅仅是房屋，更重要的是一个能够长期发展的产业。灾民需要转化为居民，需要有持续增长的经济收入，需要有工作，需要有好的生活环境，这些都不开有公众参与的应急管理。让群众充分发挥主观能动性，政府和组织给与正确的引导和帮助，共同寻找出适合当地发展需要的，符合公众利益需求的发展道路。只有得到公众认可的规划才能被很好地执行，所以，从法律上赋予公众安排自己生活的义务就是赋予公众一种责任，一种发展经济的责任。

3.2.5 规范公众心理防护的义务

心理防护主要目的是预防心理问题甚至心理危机的产生。这相对而言专业性要求要高，但是应该要求公众具备初步的心理防护技能。因为现代社会各种信息通过各种渠道进入到公众视野里，有真实的信息也有虚假信息，如何正确对待各种信息带给自己的心理冲击是我们都面临的一个新问题。

3.3 推动公众应急义务法律建设的思考

推动公众应急义务的法律建设首先要保证现有的法律规范落实到位。各个应急法律中的公众义务规定都应该被每个公众所熟悉和履行。在对公众的宣传和教育时，“公众应急义务的法律规定”应该成为必不可少的内容。

在保证对现有规定履行的前提下，人民防空主管部门可以为推动应急法律的建设做出努力。“人民”一词现在的含义就是“公众”，人民防空主管部门要做好人民防空这项事业，离不开公众充分履行自己的义务。而人民防空主管部门的基本职责就是组织公众防空，与公众有最近距离的接触，能够最直接地得到有效的公众信息，知道要想更好地组织和动员群众，需要公众应该做什么和禁止做什么。根据这些一手经验，人民防空主管部门可以对公众应急法律义务的规范提出合理化的建议，至少是在公众防空领域里提出合理化的建议。

作者单位：中国人民解放军防化学院

[1] 钱大军，《法律义务研究论纲》，科学出版社，2008.06

[2] 计雷，《突发事件应急管理》，高等教育出版社，2006.03

[3] 张文显，《法理学》，高等教育出版社，2003

[4] 杨清望，《论法律服从的产生机制及实现途径》，政治与法律，2012.02

[5] 刘金凌，《法律义务特征与功能探析》，辽宁师范大学学报（社会科学版），2011.02