“城灾”并非不可防患于未然
——也议如何谋划“十三五”安全发展之策

2015-01-28 01:48
中国应急救援 2015年2期
关键词:减灾火灾

◎ 金 磊

“城灾”并非不可防患于未然
——也议如何谋划“十三五”安全发展之策

◎ 金 磊

城市是人类伟大的发明,承载着人们对美好生活的追求与成果。但事实是,并非每个城市都如其表象那般光鲜亮丽,没有秩序的城市往往比丛林更危险。2014年纵观世界,一个“航空灾难”的岁末又再添亚航QZ8501航班悲剧,全球“灾事”正如瑞士再保险公司披露的信息:2014年全球因自然灾害与人为灾害导致的经济损失达1130亿美元,较2013年的1350亿美元有所下降,其中自然灾害造成的损失为1060亿美元,也低于近十年1880亿美元的年均水平。不过瑞士再保险公司的报告提醒说2014年灾难的高风险度必须关注。

1.应高度重视频发的“城灾”事件

纵览中国城乡“灾事”十分严重:位列2014年中国十大天气事件之首的是1949年以来最强台风“威马逊”袭击华南,受其影响海南、广东、广西、云南多地出现洪涝、交通、电力通讯中断事件,致76人死亡,此外,华南前汛期开始早雨量大,深圳5月8日-11日遭遇2008年以来最强暴雨,当地出现150处道路积水,5千辆公交车无法运营,2千余辆汽车被淹,近百架次航班被取消;2014年全国“地灾”频发,呈现“小震级,大灾害”的特点如5月24日、5月30日云南盈江县先后发生5.6级、6.1级地震;8月3日云南鲁甸县6.5级地震;10月7日云南普洱市6.6级地震;据国家安监总局统计,2014年1月至11月发生的37起重特大事故已结案25起,在全国2853个县中,已筛选出182个安全生产重点县,涉及50个煤矿县、60个危化品县、22个烟花爆竹县、50个非煤矿县;2014年全国因建筑施工坍塌事故严重,仅下半年五个月造成死亡的事故就有:12月6日湖北潜江市曹禺大剧院平台坍塌、11月26日河北唐山市厂房模板脱落坍塌、11月19日广西防城港市某工程挡土墙坍塌、河北保定市某项目排污管道坍塌、11月10日辽宁朝阳市某工地塔吊倾覆、11月7日安徽淮南市工地脚手架坍塌、11月4日甘肃兰州境内某隧道坍塌、10月31日四川南充市某在建居民楼坍塌、10月20日江西吉安市某在建宾馆坍塌、9月28日福建三明市某在建隧道坍塌、8月2日新疆昌吉州某项目模架垮塌等。事实上,每年年末频发建筑事故已成“规律”,混乱的行业管理、再加上冬季施工及赶工期,出事故已是必然命题。

尽管2014年年末国务院已经严肃处理江苏昆山特别重大爆炸事故(97人死亡,163人伤),以主管副省长、市长为代表的35人受到党纪政纪处分,但2014年12月以来仍有一连串的锥心之痛,报界将这些黑色事件称为“烂尾新闻”:12月8日下午2时,安徽淮北市同仁中学年初刚被年检安全合格的西围墙突然倒塌,导致正在上体育课的5位女学生死亡,2人受伤,这让人联想到20年前的新疆克拉玛依友谊宫那次大火,它烧死了284个孩子,为什么平安校园迄今还难以平安,为什么我们始终记不住校园中的悲剧;12月15日凌晨2时,河南新乡某娱乐场所发生火灾,致11人死亡,下午14时河北廊坊某幼儿园垮塌,3名儿童遇难,多人受伤;12月29日,清华大学附属中学体育馆的建筑工地发生底板钢筋倒塌事故,公开资料显示,该校百年校庆工程付出了10死4伤的代价。临近2014年岁末年初,佛山爆炸、上海踩踏、哈尔滨大火,已造成59人死亡,近百人受伤,直击人心的多起重特大事故,不仅为节日安全之痛频鸣响警钟,它已在追问大城能有如此抵御不住的事故灾难:2014年12月31日上午9时,广东佛山顺德某机械厂发生大爆炸,厂房屋顶被掀,因正值上班期间当场致14人死亡,数十人送医院救治。强大爆炸冲击波危机100米范围内的厂区及家属区;2014年12月31日23时35分,上海外滩发生拥挤踩踏事件,截止2015年1月1日11时,已致36人死亡,47人受伤。在这个跨年的悲剧中,它拷问着上海作为“先锋之城”的全球形象,揭示出上海的公共管理之痛。特大城市管理是世界性难题,任何细小环节疏忽,均可酿成大祸。也许有人会说,这是庆祝节日难以预料的,但我以为真正难以想到的是这类“低级”野蛮失控状态,最不该发生在中国大城市上海,若真是没有想到,那意味着上海的节庆公共安全预案是虚设的!面对如此多的个案城市管理者真的无资格健忘:2004年的元宵节,北京密云元宵灯会发生踩踏37人逝去;1993年1月1日零时10分,香港兰桂坊跨年活动发生踩踏21死,63人伤;1987年上海陆家嘴轮渡站同样发生过拥挤惨祸;1989年4月15日,96人丧命于英格兰足总杯半决赛谢菲尔德市希尔斯堡体育场;2010年夏,德国杜伊斯堡举行“爱的大游行”电子音乐狂欢节造成踩踏,死亡21人,300人受伤。如今,2015年跨年庆典在柏林长达2公里的“6.17”大街举行,有百万人参加,在秩序中未出现过度拥挤状况;笔者身临伦敦2015年跨年焰火晚会及2015年1月1日中国伦敦迎新大游行,尽管场景热烈,人物逾百万,但真正感受到应急管理到位的秩序感,这至少表明跨年节庆不是不能搞,也非要以伤亡为代价,重在城市管理者做足“功课”没有。据悉,全国多个城市无视上海如此严重踩踏事件,仍利用节庆大搞促销,如延安市1月3日上午东大上品商场一楼已人满为患,只为微信“点赞”争抢着领取床上免费用品,造成事故隐患。

2015年1月2日下午1时许,哈尔滨市道外区太古头道街某仓库起火(该建筑为商住两用居民楼),大火造成这仅有20年房龄部分建筑坍塌,五名消防战士牺牲,14人受伤,549户2千多名居民以及临街商户受灾。此次事故留下的话题与思考很多,如“救火”如何从灭火之时开始,事后的“救”远不及事前的“防”;哈尔滨起火建筑为何突然坍塌;越来越多的消防之困在问“城灾”,何以让救灾者“零殉职”,这才是敬畏防灾减灾工作者生命的体现,我们如何早日走出救灾者牺牲的“怪圈”……

2.应积极思考2015年安全减灾对策及编研“十三五”防灾规划

事实上,2014年的“减灾”并未停歇,继2014-2015年跨年灾祸后,2015年1月3日凌晨又一起大火,将云南大理有600年历史的巍山古城标志性建筑、云南省文物保护单位的拱辰楼烧毁殆尽。土木结构、风干物燥、道路狭窄导致消防救援困难是防范古建火患的先天不足,但透过初步查明的巍山拱辰楼的毁灭,问题还出在省文物保护单位违规变身为茶馆电气线路故障火灾所致。回眸的看:2014年4月6日,丽江束河古城发生火灾、2014年1月11日香格里拉独克宗古城发生火灾;2014年1月9日四川甘孜州五明伊学院等发生火灾、2013年10月20日湖南洪江“曾国藩兵服厂”周边民居火灾、2013年10月9日南京夫子庙景区火灾、2013年5月7日云南泸沽湖景区内摩棱部落古老寨子火灾、2013年4月20日湖南凤凰古城火灾、2013年3月丽江古城兴义街火灾都是近两年来我国历史文化名城名镇名村典型的火灾个案。另据国家文物局统计,自2009-2014年,全国文物古建筑发生火灾1400起,火灾原因多数为生活用火不慎、电器短路、吸烟等人为因素,因此中国新型城镇化建设的“城灾”抵御不仅是大城市的“城市病”,也要格外关注老祖宗留下的遗产安全,否则我们的后代就只能通过照片去认识历史,欣赏华夏文明了。

面对2015年已在不期然中悄然而至,回望2014年那些无法忘掉的“灾事”与“悲情”,我们该如何寄语2015年呢?有哪些是确定的和无法确定的事?有哪些灾害隐患还在酝酿之中尚未发现?还有哪些防灾减灾的旧有观念要抵制并化解?政府的应急管理体系该如何适应改革发展及时作出调查?城市公众又该怎样务实地自觉接受安全文化自护教育,提升自身综合应对突发事件的能力?2015年已是“十二五”的最后一年,“十三五”规划编研已经启动,如何从“旧常态”向“新常态”过渡,如何为发展寻到综合减灾的对策等,都成为2015年中国城市或新型城镇化建设中不能不思考的大计,以下试归纳四点构想:

策略1:树立安全发展理念,融入“十三五”规划之中

2015年联合国将在全球范围内纪念自1990年开始的“全球减灾行动”并将在日本召开第三次世界减灾大会。无论是国际背景还是中国发展,安全减灾稳定局面都十分必要,所以主动适应经济社会发展新常态,全力开创城乡安全减灾新局面格外重要。据此要在2015年安全对策及编制的“十三五”规划中至少做到:(1)要从城市总体运行安全出发,用综合减灾及大安全观统领城市安全发展模式,切不可搞简单的单一灾种的规划叠加;(2)要深刻汲取上海大城典型灾例教训,盯住问题隐患及薄弱环节,从细节到最大危险性预期后果对城市危机做出描述,彻查现有主环节应急预案,并使之与城市防灾规划相衔接;(3)重点依法安全减灾,着力治本攻坚,现阶段除摆正《突发事件应对法》、《安全生产法》、《消防法》、《抗震减灾法》、《气象法》等法规关系外,更要站在全局安全视野上深化可能的城市体制机制建设,尽可能推进《城市防灾法》的编研,尽可能使防灾减灾安全法规在推进中国新型城镇化建设中发挥作用,并使之全过程指导“十三五”规划的安全实施,确保重大工程、重大项目、重大政策的安全实施。

策略2:锁定本质安全观,强化城市安全设计

城市设计是城市发展之魂,城市安全设计更成为城市安全的根本。城市的风险不可怕,怕的是不知风险和没有战胜风险的能力。要承认,从令人倍感不适的严重雾霾,到如百慕大一般的吞人地陷,再到雨季内涝、冬季封路,呼吸有风险、走路有风险、可爱的城市为什么处处埋着“机关”,怎样营造安全空间和环境,怎样走出危险臃肿的城市,必须寄期望于城市安全设计。城市安全设计的核心是要在城市规划及开发建设各阶段先锁定本质安全,即将尽可能知晓的危险因素纳入设计环节中,特别找到限制和控制对策、预防和保护对策、减缓性保护对策等。具体将要视项目空间分布和规模结构、研究与资源环境承载能力的匹配关系、处理城市各级管理水平限度下的“城市病”易发情况、从根本上解决城市功能失调与器官受损的状况,在此基础上要以协调发展之思处理好地面沉降、轨道安全与城市地质等问题,尤其要加大城市气象及其极端天气影响下的城市空间环境安全设计,使某些已发生的极端事件逐步纳入城市常态安全防灾体系中,创造城市在未来大发展格局下的安全新标准和新引擎。如在重视城市适当建设超高层建筑积极性的同时,从城市安全本质设计审视看,超高层建筑的攀比会对城市带来一系列负面影响,最大的危机是城市安全自救自护能力的无法保证的“致命伤”。

策略3:求解认清地下管线安全风险是当务之急

城市管理中引入大数据是个新思路,芝加哥市长拉姆·艾曼纽认为:大数据时代,与其被动接受那些突如其来的应急状况,不如借助大数据的兴起未雨绸缪的主动出击,改变大城市面对顽疾束手无策的尴尬。打造可量化的安居城市宜从认清城市生命线网络的地下管线开始。2014年6月国家出台《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》,明确了未来十年的三步路径即在2015年前完成地下管线的普查、5年之内改造旧管线、10年内建成安全完整体系。地下管线即保障城市安全运行的生命线,仅水系统平均每平方公里建成区就有30-40公里供水、雨水和污水管线,治水如同治国,不仅要治水患,更要发展应“水”而生的经济区。2014年住建部在《海绵城市建设技术指南》中强调,在构建低影响开发雨水系统框架前应做好城市市政管网的调研。要看到当下在建设、运营和维护诸环节,管网末端的标准规范都很欠缺,加重了管网的错接、混接、管道淤积等问题。至今全国有1/2的地下管线未普查,现有管网的诊断技术还较落后,人工诊断占80%,自动化设备仅占20%,影响着管理水平及质量。再如城市供热管道也同样问题重重,供热管道事故乃至爆炸虽有偶然性,但其根源是必然的,分析其原因主要有:管道连接混乱、乱用错用阀门及补偿器、管道埋深未按照国家规程、管道超年限使用、管道本身受腐蚀、自然灾害及相关灾害导致爆管等。为此,对生命线系统要实施可靠性对策即精细设计以确保合理配置资源;冗余设计确保系统有一定备份以应对不测;借助当代科技手段及信息力,在强化现场管理时,提高生命线系统及网络的适应性与可修复能力等。

策略4:提高以政府管理者为首的国民安全文化素养

2014年12月26日值印尼海啸10周年,当年印尼亚齐特区灾情最为严重(死13万人,失踪9万人,超过50万人无家可归)。如今印尼亚齐已在伤痛中再生,自12月25日起亚齐特区举办了一系列以“反思 感谢 觉醒” 的灾难文化纪念活动。纵观印尼亚齐的灾后重建项目,最为丰富的是为避难所做的准备,他们表示“多一座避难楼、多一块指示牌,便多一分生的希望”。由于大规模的海啸600年光顾一次,所以每年要举行多次海啸训练及演习,当前及未来印尼亚齐的最大隐患是要足够树立防灾减灾的意识,要防止由于缺乏海啸天灾知识所导致的人祸之灾。

我们之所以强调全社会、尤其是政府各级管理者要树立安全文化意识,是因为安全文化除自护自救能力建设的内涵外,还具有责任意识,明责贵在要求各级管理者必须成为拯救生命的责任人,而不做局外人或旁观者。明责强调依法依规,不分职位高下,要切实加强全员、全方位、全过程的安全减灾精细化管理。只有这样安全文化才有希望纳入制度化,安全文化的自护能力才能在责任心的基础上守土有责、守土尽责、守土负责、负责必明责、履职必尽责、失责必问责。国民的安全文化教育贵在养成和培育、知识就是力量,要在城市公众中广为开展“灾情即为市情”的教育,认知风险,时时保安全。当下最应启动的方式是要在不同城市开设安全防灾保险,从而通过灾害经济与保障的社会学方式,培养公众的防灾备灾心态。事实上,一个完善的城市需要集众人之小力,聚抗灾之大力的,同样灾害立法也应给公众安全平安建设积极参与提供条件及保障,在这里我们特别建议各级领导要率先做好安全文化教育的推动者,只有这种观念的真正转变,才能使国民安全文化教育深入的、而非形式化的,从中小学学生走向社区教育中,从被动训练变成主动演习,从而赢来我国城乡安全生活到安全生产发展的新局面,城市真该以自身的管理与作为让人们感受到美好,而不仅仅是停留在口号上,体现在可怕的自我陶醉之中。

作者单位:北京市建筑设计研究院

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