法治中国指南

法治中国指南

●蓝图篇

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅是为中国梦的实现树起的法治航标，也是一份有着具体实现路径、具体执行举措的法治中国“施工蓝图”。

▎诞生于历史节点的宏伟蓝图

随着我国法治建设不断推进，党的十八大不仅提出两个“一百年”的奋斗目标，也为法治建设明确了具体的“时间表”：到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。

中共中央政治局在今年1月决定，党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题并作出决定。中央成立了由习近平总书记任组长，张德江同志、王岐山同志任副组长，相关部门负责同志、两位省里的领导同志参加的文件起草组，在中央政治局常委会领导下进行文件起草工作。

今年2月12日，文件起草组召开第一次全体会议，至党的十八届四中全会开幕，文件起草工作历经8个多月。其间，中央政治局常委会召开3次会议、中央政治局召开2次会议分别审议全会决定。

▎ 构建法治中国的总体部署

决定明确了全面推进依法治国必须坚持的正确道路、重要原则、重大任务和有力保障。

【一条红线】“坚持走中国特色社会主义法治道路”是决定贯穿全篇的主线。

围绕这条主线，全文近17000字，3大板块、7个部分的决定形成一个有机整体，分别为总论，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的论述和部署，以及加强法治工作队伍建设与加强和改进党对全面推进依法治国的领导两方面有力保障。

【一个目标】建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这是全面推进依法治国的总目标。

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授徐汉明表示，总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，这是对中国法治建设成功经验的深刻总结，是对未来中国法治建设的科学定位，也是新时期“法治国家”的“升级版”。

【五个体系】针对中国特色社会主义法治体系这一全新命题，决定明确提出要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。其中，党内法规体系首次被列入法治建设体系之内。

国家行政学院政府法治咨询研究中心主任杨伟东表示，以前我们对立法、执法、司法、守法等都有表述，但这次用法治体系这个概念，是一个重要的新精神，也就是说，未来依法治国不是靠某个人、某部法律，而是靠一个整体的体系。

【五大原则】决定提出实现总目标必须做到的“五大原则”：坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。

中央文献研究室研究员杨光表示，党的领导是社会主义法治的根本要求；坚持人民主体地位才能做到法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民；平等是社会主义法律的基本属性；一手抓法治、一手抓德治，才能以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神；而坚持从中国实际出发，才能既学习借鉴国外法治建设的有益做法和成功经验，又做到以我为主、为我所用。

▎实现法治中国的根本保证

针对党的领导和依法治国的关系这一法治建设的核心问题，决定进行了深刻阐述，释放出全面推进依法治国必须加强党的领导这一明确信号。

围绕加强和改进党对全面依法治国的领导全会决定提出，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，同时提出了具体要求——

【三个“统一”】把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来；把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来；把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

【四个“善于”】善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员；善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导；善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

决定提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，并用具体的要求和举措为“党的领导和社会主义法治是一致的”这一论断提供了有力支撑。

“通观决定全文，加强党的领导体现在立法、执法、司法、守法、队伍建设等各个层面，与推进法治建设相辅相成、相得益彰。”杨光说。

●为政篇

10月28日公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》围绕深入推进依法行政、加快建设法治政府、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等提出了一系列新观点、新举措，为领导干部划出了一道道为官从政的“底线”和“红线”。

▎法治观念淡薄？官员要丢“乌纱帽”

“我是市政府的，我就是王法”“谁耽误发展一阵子，就让他难受一辈子”……近年来，被媒体曝光的“官员雷人语录”，暴露出一些机关工作人员特别是领导干部头脑中根深蒂固的“人治思维”“特权观念”。

针对一些领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等问题，决定明确提出——在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

除了运用考核这根“指挥棒”外，从根本上解决法治观念淡薄的问题，还是要在领导干部心里真正树立起对法的敬畏。决定提出——建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

中国政法大学副校长马怀德指出，要求领导干部用“法治思维”处理改革、发展、稳定的问题，这是执政治理理念的升华。

▎ “拍脑袋”作决策？出了问题终身追责

长期以来，一些领导干部决策短视、随意性大，导致出现决策只注重短期效益等问题。虽然我国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。

决定提出——建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

▎不作为、乱作为？纠错问责，直至罢免

不作为、乱作为、懒政、怠政、职权滥用……一段时间以来，行政执法过程中表现出来的种种乱象一直被社会各界所诟病。

为此，决定明确提出——行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

决定还要求——行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

“依法行政是确保国家政权运行制度化、规范化、有序化的重要环节。”国家行政学院教授杨小军认为，法律和制度的执行说到底还是要靠人，这就给领导干部提出了更加具体的行为准则，乱作为不行，不作为也不行。

▎政务不公开？只能是例外，不能是常态

面对公众公开信息的要求，要么当“鸵鸟”、躲猫猫，要么以“秘密”“不属于公开范围”为由敷衍了事。一些领导干部“捂盖子”的做法，让政府公信力大打折扣。

社会的公平公正，离不开权力运行的公开透明。

围绕政务公开，决定提出——坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。

专家认为，全面推进政务公开，是推动党政领导干部行政行为法治化、规范化的重要举措。

▎司法“讲人情”？干预司法将被记录通报追责

公正是法治的生命线，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。然而，在一些司法案件中，一只“隐形”之手，让法律的天平倾斜，制造出令人诟病的人情案、关系案、金钱案。

随着新制度的建立，习惯用打个电话、写张条子干预案件的官员们得掂量掂量了。这种“权大于法”的做法，将让无视司法公正的官员付出代价。

决定明确提出——建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

“这样一来，领导干部就不敢乱来，司法的公正也有了更大保障。”国家行政学院政府法治咨询研究中心主任杨伟东说。

▎遏制不收敛不收手，反腐将呈法治化

当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉，群众对此反映强烈。

针对这一问题，决定态度鲜明——对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软；惩治执法腐败现象；对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马；加大海外追赃追逃、遣返引渡力度……

“对腐败问题‘零容忍’，体现了中央的决心和恒心。”中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波认为，反腐将走向法治化、常态化，腐败是领导干部永远不可触碰的红线。

决定提出要“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”，引起普遍关注。专家认为，这为领导干部廉洁自律又加了道“硬杠杠”，进一步织密了制度之笼。

●执业篇

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为从事立法、司法、法学研究等工作的法律执业者开辟了广阔发展前景，让我们来听一听专家们对决定中一系列新思想新举措的解读。

▎立法者，要防止部门利益和地方保护主义法律化

【看点】

——人大增加有法治实践经验的专职常委比例

——争议较大重要立法事项引入第三方评估

——法律草案重要条款可单独表决

——推进立法精细化

【点评】中国人民大学教授陈卫东认为，决定对立法问题提到了前所未有的高度，充分表明党对立法在依法治国中重要地位的深刻认识。法律是治国之重器，良法是善治之前提。纵观我国立法现状，社会主义法律体系已经建立起来，但随着社会形势的发展，一些法律还需要及时修改和制定。

▎法官，审好案子负好责

【看点】

——最高人民法院设立巡回法庭

——探索设立跨行政区划的法院检察院

——推动法院审判权和执行权分离

——推进以审判为中心的诉讼制度改革

——完善办案责任制

【点评】中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷说，决定围绕司法改革的总目标，从法院机构的改革到个体法官的选拔，都细化为具体的改革举措，这些改革措施将会对法院和法官产生重大影响。

最高人民法院设立巡回法庭、设立跨行政区划的法院、检察院，旨在保障司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，保障国家法律的统一适用，破解地方对法院审判的干扰，同时便于群众诉讼，符合中国的实际情况。

▎检察官，擦亮眼睛加强法律监督

【看点】

——完善检察机关行使监督权的法律制度

——探索建立检察机关提起公益诉讼制度

——建立司法人员履行法定职责保护机制

【点评】中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明说，检察机关提起公益诉讼制度是对现有检察机关职权范围的扩大，是决定的一大亮点。检察机关提起公益诉讼可以使检察机关对行政机关及工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。同时，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，保护司法人员免受打击报复。

▎律师，不是“法外之众”

【看点】

——吊销执照律师终身禁止从事法律职业

——构建社会律师、公职律师、公司律师队伍

——建立从律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度

【点评】北京李晓斌律师事务所主任李晓斌说，决定的出台对律师队伍建设意义重大，规定得也比较全面，既保障了律师权益，扩大了律师服务的范围，同时又从“不得”的角度划定了边界。把律师队伍的发展、业务的拓展和作用的提高，以及同时要承担的法律义务、法律责任很好地结合起来。

▎法律人才，打造高水平专家团队

【看点】

——推动法律服务志愿者队伍建设

——法律服务人才跨区域流动

——政法部门和法学院校双向交流

【点评】北京交通大学法学院教授高晓莹说，决定对于法律服务与法学研究领域未来发展提出的指导思路非常具有针对性。法治建设离不开高素质的法律实务人才和高水平的法学研究人才。但是，法律实务界和法学研究界的人才交流壁垒一直存在，交流面窄、交流人数少等问题妨碍了人才队伍建设。决定的出台必将推动交流的制度化、常态化、广泛化，这也必将成为高水平、高素质法律人才队伍建设中关键且卓有成效的一步。

●百姓篇

良法善治，民之福祉。作为法治中国的“施工图”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将如何影响我们每个人的生活？

▎更严密充分的保护

【看点】

——财富得到更好保护

——蓝天碧水有望回归

——公权力与私权利边界更清晰

——保证司法公正

——健全依法维权和化解纠纷机制

【点评】中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷：“法治，为社会注入安定之力。自身的合法权利得到保护和落实，是每一个公民最基本的需求。在社会主义法治国家中，人民群众希望人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，盼望经济、文化、社会等各方面的权利得到尊重，公权与私权在各自的法定范围内行使。从全会决定具体的措施可以看到，党和国家依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度的坚定决心。国家机关及其工作人员尊重和保障人权意识将会进一步增强，公民权利救济渠道将更加畅通。”

▎ 更完备便利的服务

【看点】

——加强和规范公共服务

——提供完备的法律服务

——全面推进政务公开

【点评】清华大学公共管理学院教授于安：“全会决定把加强和规范公共服务提高到很高的位置，是为了最大程度实现社会公正，创造良好的社会环境。比如提出‘坚持以公开为常态、不公开为例外原则’，将使政务公开的内容和范围都得到极大扩大。这是以法治提升政府公共服务的具体体现，也是党中央以极大的政治勇气，直面重大矛盾和问题作出的重要决策。推进法律服务体系建设，将为社会法治的实现创造一个基本条件，避免法律资源分布的不均衡，使每个人得到的法律服务更加充分。”

▎更广泛深入的参与

【看点】

——参与立法

——参与政府重大决策

——参与司法

【点评】中国人民大学法学院教授黄京平：“全会决定使百姓参与可以更加深化和细化，这更加符合司法规律，符合依法治国的基本原则。让公众更多地参与到立法中，可以让其过程更加透明，使公众意志更好地上升为法律，这也是体现人民主体地位的表现。”

▎更明确的义务和责任

【看点】

——时时处处要遵法守法

——从小要学法懂法

——诚信受奖失信受罚

【点评】北京观道律师事务所主任程斌：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。人民群众在实际生活中不但要用好法律维护自身权益，同时也要用法律约束好自身的行为，把法律融入日常生活当中。我们每个人都要弘扬法治精神，增强厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使自己成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”

（摘编自新华网）

（责编：裴佩）