试述农村建设用地复垦的意义及对策

魏贵华

达州职业技术学院

试述农村建设用地复垦的意义及对策

魏贵华

达州职业技术学院

随着我国新型城镇化的快速推进，对新增建设用地需求日益增长，但每年新增建设用地指标受到严格的限制，各级政府迫切希望解决供地与用地矛盾。本文从达川区城镇化建设、农村建设用地现状及复垦的潜力出发，分析了农村建设用地复垦对推进城镇化建设的重要意义，同时提出复垦过程中应注意的一些问题，并对今后农村建设用地复垦提出一些建议对策。

农村建设用地；复垦；意义；对策

农村建设用地复垦是土地管理制度改革和统筹城乡发展的重要内容之一，它是依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，运用工程技术，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业、农村公共设施、公益事业、农村村民住宅及特殊等用地，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为。党的十八明确提出加快推进新型城镇化建设，新型城镇化建设下农村人口将有序向城镇转移，而农村人口的转移必将导致农村建设用地的大量闲置，这就为农村建设用地复垦提供了足够的复垦基础。就达川区而言，复垦对象绝大部分属于农村宅基地，极少部分是农村集体公共设施用地。

一、达川区农村建设用地现状及农村建设用地复垦潜力

（一）达川区农村建设用地现状

达川区农村建设呈现出几大特点：一是大量农村居民外出务工并在城镇就地居住，导致大量农村建设用地特别是农村宅基地荒废闲置；二是农村居民点分散，基础设施建设不配套；三是在我国土地管理制度的制约下，导致农村住房转让难，农房价值无法充分利用；四是2013年底达川区农村人口73.38万人，人均土地占有量仅为0.22公顷，城镇化率39%，农村建设用地15171.24公顷，占全区建设用地总面积的66.7%，人均占有量206.72m2。

（二）农村建设用地复垦潜力

达川区从2005年至2013年八年时间农村人口减少约13万人，而农村建设用地面积从人均185.24m2增长到206.75m2，人均增加约21m2。根据我国《村镇规划标准》(GB50188-93)规定，若将人均用地面积控制在120m2，那么达川区农村居民点集约利用土地的潜力将达6365.64公顷。如果按达川区2014年提出“2017年全区城镇化率达47%”来测算：2017年，全区总人口约122.18万人，农村人口约64.76万人，城镇人口约57.42万人，而这时按人均用地面积120m2计算，则农村居民点集约利用土地的潜力理论面积将达7400公顷。

二、农村建设用地复垦的重大意义

（一）农村建设用地复垦可解决城镇发展土地供给矛盾，提高节约集约用地水平

达川区要想在2017年实现真正意义的城镇化目标，据测算，城镇建设用地面积将达5742公顷，这与2013年的2430.84公顷相比相差3311.16公顷，平均每年需新增827.79公顷，而上级给达川区的用地指标约50多公顷。对此，达川区只有挖掘内部存量，迅速开展农村建设用地复垦工作，以增加城镇建设用地指标。根据我国城乡建设用地增减挂钩政策，通过农村建设用地复垦可实现：一是增加耕地有效面积，提高耕地质量。通过实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，能有效增加耕地。二是2017年若将农村人均建设用地面积降至120m2，那么农村集约利用土地的理论潜力约为7400公顷，占现状农村建设用地的48.8%，从而实现了节约集约用地；三是现实证明农村建设用地复垦意义巨大。2014年达川区完成了麻柳、檀木城乡建设用地增减挂钩的验收，获取指标439.2亩；实施桥湾增减挂钩项目，获周转指标702.4亩，有效缓解新增建设用地紧张的矛盾。

（二）农村建设用地复垦为建设新型城镇化和特色新农村提供资金保障

据估算，达川区要想在2017年达到47%城镇化目标至少投入105亿以满足城镇化建设对资金的需求。而通过复垦置换的土地进行交易后，各级政府及村集体可获得改善基础设施的资金。2013年，达川区拍卖、挂牌土地成交总面积1009.8亩，成交总金额86196.89万元，每亩的价格约为85万元，据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，7400公顷的农村建设用地复垦转化成城镇建设用地后价格或高达943.5亿元。

（三）农村建设用地复垦可优化土地资源配置，促进“三农”持续稳定发展，推进城乡统筹协调发展

通过对农村建设用地复垦，一是推进了人口、住宅集中，治理了“空心村”，便于公共设施集中统一建设，大大降低建设、供给、管理成本；二是通过农村人口向城镇转移，增加农村人均农地面积，从而加快农村产业结构调整，增加农民收入；三是通过补偿农户宅基地资金，提高农户收入，促进农业发展，并获得城镇购房资金；四是农村建设用地复垦转化成城镇用地后实现的土地收益可反哺农业产业发展、新村建设和补助农村基础、公益设施建设，实现城乡互动发展。

三、农村建设用地复垦存在问题与原因

（一）缺乏法律依据，政策处理难度大

在我国，农民对宅基地拥有合法的使用权，要开展复垦整理工作必须要取得群众的理解和支持。但由于部分群众思想观念陈旧，不愿放弃自有宅基地；也有部分群众在利益的驱动下，趁机要价；加上宣传发动工作不够到位，因此理解和支持开展建设用地复垦工作的良好环境还没有很好形成。另外，农村建设用地拆迁安置补偿标准有待商榷和集体用地置换等办法没有出台，缺乏应有的法律依据，导致一定量的废弃、空置建设用地不能得到有效复垦。

（二）复垦难度大，进展缓慢

它主要体现在：一是由于经济发展水平差异较大，复垦补偿不到位，工作不能正常开展。二是基层政府特别是乡镇政府中领导的认知不同导致重视程度不够，工作滞后。三是达川区地处中深丘陵区，农村居民点分布零星，集中归并条件不足，实施难度极大。比如达川区在2013年成立了城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，并在当年开展了石梯镇等5个乡（镇）挂钩试点项目申报入库和花红等20个城乡建设用地增减挂钩试点项目前期工作，而2014年只完成了麻柳、檀木2个城乡建设用地增减挂钩的验收及实施桥湾1个增减挂钩项目。

四、对策及建议

针对以上问题，如何确保有效开展复垦工作，保证复垦最初目标得以实现，提出以下建议对策：

（一）统一领导思想，紧跟政策，加强宣传

农村建设用地复垦是解决当前城乡用地供需矛盾的有效途径，也是符合中央有关“三农”建设的指示精神。一要建立强有力的领导班子。区、乡（镇）都要成立起农村建设用地复垦工作领导小组，区、乡、村三级领导班子对农村建设用地复垦要统一认识，全力支持，加强领导。二要形成部门齐抓共管的合力。各部门都要从推进新型城镇化建设、实现城乡互动发展的高度出发，统一思想，加强沟通和协作，共同推进复垦工作。三要全力宣传复垦意义。积极通过电视、标语、板报等工具，全方位宣传复垦意义，提高群众认识，降低群众认识不到位的工作阻力。四要完善复垦配套政策。复垦后原宅基地怎样补助，村民迁并集中建设用地如何供给，转移到城镇的农村人口怎样购买养老保险、医院保险等政策必须配套出台，才能有效消除群众顾虑。

（二）精心组织，统筹安排，加强各方联系，紧密合作

复垦工作涉及面广，工作复杂，需要资金投入多，加快复垦工作进度就必须重点做好以下几点。一是必须要有牵头抓总单位。区国土资源局是复垦工作区级部门牵头抓总单位，必须结合全区总体用地规划，科学制定农村建设用地复垦计划，按年度有序实施。各乡镇是复垦工作的具体责任单位，必须加强宣传，加强协调，化解阻力，实施好复垦工作。二是必须实行目标管理责任制。年初，下达复垦任务指标，层层分解，层层签订目标责任书，并纳入年度综合目标考核，未完成任务的严肃问责。三是必须既保量又保质。复垦意义虽大，如复垦质量较差，就无法实现增加有效耕地面积。

（三）统一规划，因地制宜的开展农村建设用地复垦

达川区地处中深丘陵区，地质灾害多，在进行复垦时应结合地形及相关规划，采取因地制宜的方式进行，一是在深丘、山地区域，由于居民点用地分散可采取“山区移民，撤并自然村、整治空心村、建设中心村”的方式对人口进行转移后选择新的居民点集中建设新型新农村，对废弃的居民点用地进行复垦；二是平坝、河谷区域，可以实行居民点适度集中归并，靠近城镇统一规划，集中建设；三是在地质灾害区采取搬迁农户集中选址建设后复垦的方式。因此在进行建设用地复垦时，在区域的选择上应着重优先选择以上区域，在新建居民点规划时，应以建设新农村或靠近中心城镇规划建设，同时在用地上要保障农业生产和农民生活必需的建设用地，合理引导和安排农村宅基地，提高农村宅基地的利用效率。

总之，农村建设用地复垦是一项长期、复杂、艰巨的工作，我国农村居民点数量多、布局散、规模小、占地大、建设差，用地粗放，各个行政村的自然地理环境、经济发展水平、班子战斗能力千差万别，因而农村建设用地复垦工作不能一刀切，只能脚踏实地，因地制宜，一切从实际出发，才能有针对性地搞好这项工作。

[1]达川区土地利用总体规划（2006－2020年）.达川区人民政府.2014.8

[2]曾春新.耿彩英.等.重庆市农村建设用地复垦实施中存在的问题及建议.中国农学通报2013,29(11)：74-77.

[3]何帮明.等.达川区推进新型城镇化建设的现状分析及路径思考.达州新论2014.3