预算资金绩效评估研究

袁绍敏

摘要：党中央、国务院高度重视预算绩效评价工作，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”；党的十八届三中全会要求“透明预算，提高效率，改进预算管理制度”，进一步明确要提高预算资金使用绩效。如何建立科学的预算资金绩效评估机制，进一步提高预算资金的配置效率，以尽可能少的投入提供更好、更多的公共产品和公共服务，越来越引起人们的广泛关注，成为管理决策的重点。本课题旨在通过“内涵目的-现状问题-顶层设计”的研究路径，探讨如何建立预算资金绩效评价机制，以推动预算资金绩效评估工作有序开展。

关键词：预算资金；绩效评估；研究

一、预算资金绩效评估内涵

预算资金绩效评估是指有关职能部门或第三方机构根据预定的绩效目标，运用科学、规范的绩效评估程序、评估标准和评估方法，对预算资金的效率性和效益性进行客观公正评价的一系列活动。它的全过程包括事前预测、事中监督、事后评估及结果反馈运用。

（一）事前预测。各预算部门根据自身的履职情况，从实际需求出发，编制项目计划书，主要内容应包括申报部门基本情况和项目发展总体规划；制作项目可行性报告，主要包括项目必要性、实施方案、预期达到的绩效目标、所产生的社会或经济效益等；按照项目定额标准编制项目预算，预计资金需求及使用安排。这也是一个自我评估的过程。

（二）事中监督。在项目预算执行的过程中，财监、审计等部门要对其真实性、合规性等进行检查监督；上级管理部门要对其执行进程中的均衡性、合理性进行指导或警示。

（三）事后评估。预算项目完成后，预算资金评估专门机构或第三方机构要认真地核实项目评估资料的真实性，按照规范的工作程序和明确的标准，运用丰富而科学的评价手段，对预算项目的绩效作出客观、公正、专业、权威的评估。

（四）评估结果反馈与运用。评估结果贵在应用，既是使部门预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是整个工作的落脚点。要建立预算资金绩效评估结果通报制度、公示制度、评价结果与预算安排挂钩制度等。对于绩效好的可按项目资金的一定比例给予单项奖励；评估结果尚可的按谨慎性原则安排预算；预算资金使用效果较差的，责令整改，减拨资金，甚至取消项目。逐步建立与干部任用、奖惩相结合的绩效问责机制，将责任追究落实到人。真正做到预算资金有进有退，有增有减，使绩效评估结果在预算绩效管理中得到充分应用。

二、预算资金绩效评估的目的

（一）提高预算资金的使用效率。科学的绩效评估机制，将有助于各部门加强预算资金的统一调度和管理，提高预算资金的使用效益，有利于预算部门合理配置资源，优化预算资金支出结构。通过预算资金绩效评价获取的相关信息，决策者可有效规避风险及短期行为，缓解资金供需矛盾的现状，提高预算支出决策的科学性与前瞻性，力促有限资源效益最大化。

（二）提高部门预算的编制效率。开展绩效评估是规范和完善预算资金管理的一项基础性工作，有利于打破传统的“基数加增长”的预算管理模式，实现真正意义上“零基预算”，提高部门预算编制的科学化、规范化和精细化水平。评估结果的运用也可为部门预算节省大量的人力、物力、财力，大大减少部门预算编制和批复时间，这就为预算资金均衡、合理使用创造有利条件。

（三）从源头抵制浪费与腐败。开展绩效评估就是响应当前中央提倡的厉行节约、反对铺张浪费的有关精神，强化“花钱更少、办事更好、办事更多”的理念。也有利于预算单位强化预算资金管理，强调资源的合理匹配，杜绝资金配置不规范、不透明，上下“博弈”、讨价还价，地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均，资金短缺与资金浪费并存等现象，裁减可有可无的项目，以更好地保障必需支出。通过及时反馈、追踪评估预算资金运行效率情况，促使资金使用者对项目执行结果负责，同时完善相应的问责机制，从源头上预防腐败。

三、预算资金绩效评估现状及不足

（一）预算资金绩效意识不强让评估可有可无。自实施部门预算以来，各单位更多侧重于预算资金支出管理的合法性和规范性，虽有一定的绩效理念贯穿其中，但距离真正的绩效管理相距甚远，并未在根本上动摇“重资金使用、轻绩效管理”的传统理财观念。绩效评估机制建设也未得到足够重视，导致此项工作进展甚微。再者尚未制定出台绩效评估结果运用办法、工作考核奖惩办法和责任追究制度等。在没有制度约束的情况下，也可能导致绩效评估过程流于形式，造成评估结果不客观、不真实，这样的绩效评估结果也无法运用。

（二）部门（单位）利益驱动让评估失去动力源。有的部门（单位）因自身利益而对预算资金绩效较少关心，甚至产生抵触情绪，想方设法规避评估。一是在预算申报环节，存在多报经费现象。二是在预算执行环节，不重视绩效管理。三是为了保护自自身的利益，提供虚假、片面的信息，造成评价结果的失真。

（三）机制建设不健全让评估失去了基础

1.规章制度比较零散，尚未形成统一体系。目前，绩效评价尚缺乏科学的顶层设计和立法保障，预算绩效评价规章制度也比较零散，未能形成统一的框架体系，评估制度建设还处于滞后状态。

2.基础体系不够完整，无法形成技术支撑。绩效评估指标、评估方法、信息数据库共同构成了绩效评估的基础技术支撑体系，这几个方面目前都存在不足，影响了绩效评价工作的有效推进。一是绩效评估指标未统一。预算资金绩效评估内容具有综合性、复杂性，涉及经济、社会等多方面，目前，绩效评估主要还是通过财务数据等技术指标进行评估，评估侧重于预算资金使用的合法合规性，对预算资金的使用效率和效益评价较少。同时，评价指标设置也非常单一，没有形成一套科学完整规范的指标体系，不能从不同项目支出性质、不同层次进行系统综合考核评价，影响了绩效评估结果的公正性、合理性。二是评估方法难以选择。科学的评估方法是绩效评估结果客观、准确的保障，是提高绩效评价工作权威性的前提。目前运用的一般都是成本-效益分析法、目标比较法、因素分析法等比较简单的方法。计分方法也相对过于简单，权重的设置也往往仅凭经验，主观因素影响较大。并且在指标体系尚不健全的情况下，定量评估的方法运用受到定量指标较少，分类较粗的限制，评估结果的缺乏权威性。三是信息数据库建设相对滞后。一些必要的数据整理与信息统计制度还未建立，预算资金绩效评估无法得到大量、全面、可靠的绩效信息数据库的支撑。在绩效评价工作中，目前预算项目的数据大多是由被评价单位提供的，其准确性和完整性成疑。

（四）专业机构的缺失和人才的匮乏让评估失去权威性

1.未有专门的评估部门。目前，预算资金绩效评估比较零星，一般是作为调研课题进行；或由审计等部门进行某个专项的绩效审计。由于目前没有建立专门机构，对绩效评价工作的推动还不够有力，对开展绩效评估的流程不够清晰。在这种情况下，相关部门干脆抱着多一事不如少一事的态度，对新改革、新事物有畏难情绪，工作不积极、不主动，满足于应付领导布置的任务，做表面文章。

2.专业人才严重匮乏。绩效评估涉及面广、专业技术性强，需要具较强综合能力的高素质人才。目前，评估机构具有各方面专业知识，又熟悉绩效评价业务全过程的专家级人员较少，且缺少足够的工作经验，难以满足涵盖全部预算项目绩效评价的现实要求。

四、预算资金绩效评估顶层设计

（一）绩效评估制度化。预算资金绩效评估是一项涉及面广、内容丰富的系统工程，无论是评估工作的组织实施，还是评估结果的具体运用都必须遵循一定的制度规范。故应以立法的形式尽快出台《预算资金绩效评估办法》、《预算资金绩效评估指标》、《预算资金绩效评估结果反馈与运用》等一系列统一的规章制度。真正让预算资金绩效评估工作有法可依，具有强制性和规范性。

（二）绩效评估专业化。绩效评估是预算绩效管理的核心内容，故要确保绩效评估的准确性和权威性。一是成立独立的绩效评估机构。专门负责组织实施预算资金绩效评估工作，使之常态化；制定评估工作流程，使之程序化。二是建立专业人才库，培养一支专业人才队伍。由于绩效评估内容十分丰富，涉及面非常广，需要的专业技术强，而人非全才，故要将各类人才聚集在一个平台，根据不同的评估项目，组建相应的评估队伍。三是强化评估责任。“谁评估、谁负责”，预算资金绩效评估结果的可靠性与评估人员责任挂钩。如结果失实要进行处罚；构成犯罪的，追究刑事责任。

（三）绩效评估信息化。一是建立预算资金绩效评估信息数据库。其下设四个子库，分别为预算项目库、项目预算定额标准库、绩效评估指标库和评估情况库。建立完善的评估工作信息数据库，不仅有利于收集、查询项目资料，及时反馈评估结果，而且还可以为培养持续、有效的绩效评估工作能力提供有力的技术支撑。利用先进的信息处理技术，逐步形成规模庞大的信息数据库，为评估各类支出项目的投入水平、效益状况和影响状况，开展历史的和横向的分析比较提供了必要的原始资料，保证评估工作持续、有效进行。二是建立预算资金绩效评估信息强制性报告制度，充分发挥信息数据在评估中的基础作用。数据资料的录入要坚持真实性原则、程序化原则和格式化原则。项目预算（申报）部门要将事前评估资料（职能、目标、计划、预算、总结、责任人等）录入项目库；全国统一的项目预算定额、绩效评估指标分别录入项目预算定额标准库和绩效评估指标库；审计等部门要将事中监督情况录入绩效评估情况库；绩效评估专门机构或第三方机构将事后评估情况及结果录入绩效评估情况库。

（四）绩效评估标准化。项目的多元化和机构的多样性决定了具体评估标准、评估指标、评估方法的复杂性和差异性，是一项庞大的系统工程，故需出台统一的绩效评估标准体系，使地区间同类支出绩效具有可比性。一是建立项目预算定额标准。这就是树立了一个标杆，既是编制项目预算、制定预算计划和分配资金的主要依据，也是评估预算资金使用效果的重要标准，还是控制费用支出的关键。设置合理的定额标准需要对各项费用的核算内容进行充分分解和细化，采取固定定额、浮动定额和动态调整相结合的方式确定。其中，固定定额类似于“固定成本”概念，代表预算单位基本支出中的“刚性支出”需求；浮动定额需根据机构层级所承担职能职责范围、业务量状况、各单位所处地区生活消费水平等具体因素确定；动态调整则是根据特殊经济时期或不可预计因素变化 以及地方特色政策因素进行动态因素调整管理。

二是构建相对完整的评估指标体系，突出指标的完整性、针对性、可操作性和可比性。在指标设计上，要因部门而异，因区域而异，因项目而异，明确基础数据、指标、权值、标准值、评分标准等评价指标的关键要素，逐步建立起一个系统的、科学的指标数据库。三是选择适当的评估方法。目前评估方式方法多样，但殊途同归的是“成本—收益”模式的分析方法。按实施方式划分对比法（项目执行结果与计划对比，历史数据对比，同类项目对比等等）、追踪调查法和系统分析法；按量度单位划分货币评价法和非货币评价法；按效益计算时间划分静态分析评价法（成本比较法、利润率计算法、摊提计算法等）和动态分析评价法（资本价值法、内部利率法、年金法等）。评估的方法越多，我们的选择余地也就越大。这就要求我们本着“简便、合理、有效、科学”的原则，根据预算项目的特性，选择一种或几种组合方式的评估方法力求做到客观、公正、专业、权威。