耕地红线下“农民上楼”行动存在的问题及对策探讨

潘泽江+潘昌健+林梦星

摘要：指出了在18亿亩耕地红线下，多地对城乡建设用地增减挂钩政策产生曲解，导致农民被“上楼”问题频发。通过深入剖析“农民上楼”行动的推行模式及现今取得成效，分析了农民上楼行动当前存在的问题，并针对性地提出了相关建议和对策。

关键词：耕地红线;上楼风险土地增减挂钩;宅基地收益管理

中图分类号：F320

文献标识码：A文章编号：1674-9944（2014）12-0238-03

1引言

随着我国城市化加速，激化了城乡建设与粮食安全的“争地”矛盾。为此，我国出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策，以期维持18亿亩耕地红线与建设用地的动态平衡。政策的出发点是极好的，整理农村闲置宅基地，换取收益弹性更大的建设用地指标，引导集约用地，释放了农村土地潜力、获取了土地红利、促进了城市化发展、增加了内需厚度，这对整个社会发展来说，无疑是值得倡导的。但部分地方在实施“增加挂钩”过程中出现了曲解政策、做法失范、管理残缺等问题，甚至利用农村集体经济产权关系不明晰、村集体主体缺位、农户信息不足等制度漏洞，“精巧”地设计了各种“曲线圈地”策略，搞土地财政，违背农民意愿，赶农民上楼，并从中套取巨大的差价增值，极大程度地损害了上楼农民的合法权益。本文将在保护耕地红线的背景下，破解“农民上楼”行动该如何谨慎推进这一问题。

2推进“农民上楼”的模式与成效

农村普遍存在宅基地闲置现象。城市化进程的加速，使大多地区农村出现“空心村”，许多农民不断演化成“城市务工者”，甚至部分农民已经在城镇居住，农村确实存在宅基地闲置、农地丢荒等现象。重庆市政协副主席陈万志在接受媒体采访时说道：“农民工在城里打工挤工棚，农村独门独院无人住，或只有老人和孩子居住，是土地资源的巨大浪费。”

“农民上楼”行动在全国范围内疯狂展开。自试点以来，“农民上楼”行动在全国20多个省市如火如荼地展开。如山东诸城市将1249个村合并成了208个农村社区，每个社区约含5个村庄，有1500户左右;河南省济源市规划至2030年末，全市将形成41个新型社区，其中，城市型社区3个，城镇型社区9个，农村型社区29个，中心城区50个村庄进行城中村改造。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文对此指出，和平时期大规模的村庄撤进运动“古今中外，史无前例”。

2.1农民上楼的主要运作模式

现行农民上楼的主要运作模式有4种。一是引导农民向城镇集中居住。这种置换模式也被称作“双置换”，即将宅基地置换异地房产，农民变为城镇（市）居民，同时将农地置换成城镇（市）社会保障。二是建设新型农村社区。这种模式是重新建设新型农村社区，以城镇（市）社区管理模式对新型农村社区进行社会管理。三是建设中心村。这种模式又称为村庄归并或者合村并居，以保存部分农村作为基础点，向四周辐射建设农村居住区，其管理模式与新社区不同的是它更具有传统农村的特点。四是农户自建房。通过实物或者资金补助，将农村住房建设成楼房，同时将原有农房并居，节约出空余的宅基地用于复垦和其他建设。当然，实际操作中的模式是多种多样的，而且多种模式并存。

2.2农民上楼后土地的主要处理方式

由于农民上楼后，整理出来的土地通常包含两个部分：原宅基地和原耕地。原耕地多数情况下仍然用于粮食等作物种植，只是从事农业生产的主体不一定是农民了。可以托管给供销社，可以有偿如获得股权等方式转让给农业企业，也可以出租给农业专业组织，还可以返回村集体由农民自己种植。原宅基地处理方式可分为两个去向：复垦或者用于城乡建设。在城乡建设中，主要侧重于置换到产出高且效益好的二、三产业区去。为了获得经济规模和连片的好处，少部分原耕地也可以用于市政建设。

2.3推行“农民上楼”的积极成效

首先，通过将农村土地进行有序整理，置换用地指标，使工业、服务业大发展基础得以扩大。比较关键的是有效地将工业项目往开发区集中了。其次，通过引导农民集中居住，建设新的农村社区，鼓励农民向城镇流动，促进了城镇化发展。再次，通过将农田整理集中，多数地区实现了规模化经营，基本的农田得以保护，同时也提高了农业尤其是粮食产量和生产率。另外，整理所得到的新增耕地面积，等量置换了城镇建设区指标，使中小城市规模得以扩大。总体上来讲，实施增减挂钩有利于优化用地结构、提高土地集约化程度，形成了农村经济集聚，获得了规模经济效应，也释放了农村建设用地的巨大潜力，增加了内需的厚度。

在各地地方政府主导下，“农民上楼”行动成效显著，有力地促进了城乡建设用地节约化和集约化，极大改善了农民居住环境。但同时，“农民上楼”也引发了很多社会风险。近期，关于征地、拆迁的纠纷和事件时有发生。如今年3月以来，河南、湖北、四川等地因征地用地发生了多起冲突案件。各地因征地补偿不公、拆迁失范等引发的信访、行政复议甚至行政诉讼案件急速增加。有些地方对此类问题的信访比例已经超过50%。这类信访事件往往具有一些鲜明的新特征如群体性、无序性、对抗性、越级性、择机性、持久性和串连性等，值得引起高度重视。

事实上，“农民上楼”已引起高层的高度重视。李克强总理今年4月以来相继就此事进行密集调研，多次做出重要批示：新型城镇化要以人为核心，上楼应充分尊重农民意愿，还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。党的十八届三中全会对于农村土地制度改革的决心更是坚定，提出要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

3农民上楼行动存在的主要问题

3.1赶农民上楼没有充分保护农民合理权益

现行《土地管理法》规定，城镇建设用地必须申请使用国有土地，如果要将归农村集体所有的土地（包括农地和宅基地）用作经济建设，就需要通过征用程序，将集体土地国有化后才能投入建设。这便使“征地”成为农村土地转用的唯一合法通道。这样一来，地方政府就垄断了权力“租金”，部分地方政府以发展“效率”为借口，忽视“公平”，搞土地财政，设计精巧的“曲线圈地”策略，夺走农民使用权、收益权等合法权益。开发商可以利用“增减挂钩”政策把得来的土地通过商业手段产生丰厚的利润。由于农村大量青年村民外流务工，现行的村级组织只剩下“空壳”，集体农地宅基地使用权主体“缺位”，村级精英如村干部则强行“代表”宅基地行使使用权。三方追求自身利益的同时具有巨大的共同利益，形成了利益共同体，一致指向上楼农民。在这个非均衡博弈中，农民丧失知情权、话语权、参与权和决策权。又由于农民具有先天的软弱性等特点，在博弈中难逃失败的命运。endprint

3.2让农民上楼并没体现反哺

依据国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求，“增减挂钩”建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但是，在征地时，各地方政府用尽可能低的价格和成本买地，并将其以尽可能高的价值卖出，利用土地“弹性”不同获取巨大的价差利润增殖，这部分被地方政府和其他利益相关者瓜分，置换过程中出现了补偿极低、收益分配不公等问题，农民权益严重受损。一方面是上楼农民获得极低水平的补偿;另一方面是用宅基地置换而来的建设用地获得几十倍甚至上百倍的增值，但在实际执行中，这些增值并没有完全、及时地返回农村。

3.3生活生产方式与居住方式极不匹配，上楼农民可

持续生计难以维持

首先，宅院经济严重受损，如作为主要收入来源的“田边地头”经济被切断，上楼后连“喝口水都要钱”。其次，没有有力的产业支撑，部分农民面临失业，没有新的就业机会，况且现有城镇产业经济现状不足以容纳大量缺少生计技术技能，缺乏创业资金和知识经验的农民工、兼业农民和自主创业者。再次，补偿水平低下，生活成本开支增加，养老负担瞬间加重，家庭陷入生存危机。更严重的是，上楼农民要面对接踵而来的生产不便、农作效率下降：住所离农地距离变远、农具无所放置、农资调用困难、无法使用农家肥、粮食储存艰难等等。

3.4传统农耕村落文明难以传承，新型社区治理面临

危机

首先，无数农村在广袤的土地上消失，原生态农耕文明“淡出”，传统乡土社交关系面临变迁，对农耕村落文明是一种毁灭性的损伤。其次，地方政府的强势主导，生活在农村的农民的主体认识主体性缺失。农村社会发生了结构性巨变，彻底改变了农村的社会生态，从“熟人社会”转型为“半熟人社会”，治理基础（农民的生活方式、习俗、文化、人际交往等）没有变，但治理模式发生改变，两者不相适应将导致农村社会的管理危机，产生上楼致贫等。再次，村民自治与居民自治有巨大区别，城乡社区功能差异巨大，城市社区的管理模式不能简单“搬”到农村社区。实际上村级组织只剩下“空牌”，原有管理组织本身资源有限，资本和人才匮乏，约束能力大大降低，容易导致新型社区治理困境。

4对策与建议

4.1立法协调各方利益冲突，创新农地宅基地收益管理

当前，由政府强势主导的“土地城市化”是造成收入不公平的重要缘由。上楼农民的合法土地收益被地方政府、开发商和村级精英人物“合谋”拿走。解决各方利益冲突，应引入第三方仲裁机构，为农民进行要价谈判，限制地方政府对“划拨权”的滥用，使博弈利益分配达到满意的均衡状态。第三方仲裁机构可由中央政府组建，解决开发商、地方政府和农民的利益纠缠，防止权力寻租，滥用划拨权曲线圈地等行为。仲裁机构可由土地资源评估专业技术人员、社会工作者等组成，接受社会各种形式的媒体监督，依法切实维护上楼农民的合法权益。

4.2开通农地转用第二条合法通道，准许农村集体土

地入市交易

借助市场力量，可以打破征地是农地转用的唯一合法方式的局限，突破垄断农地转用，极大程度消减地方政府的权利寻租。借鉴成都重庆综合试验经验，可通过立法确定农民的土地使用权，切实落实宅基地的使用权和收益权。具体可以：①成立城里农村土地交易所，在社会主义市场经济框架下对农民土地使用权进行交易;②向农民签发土地产权证明，将农地宅基地登记入册，使农民农地宅基地使用权和收益权得到法律保护，在市场上让农户与购买商形成自由缔约。

4.3强化产业支撑，杜绝“上楼”新贫困

首先，要提高产业支撑重要性的认识，没有强有力的产业支撑、没有较为完善的基础设施，就不能盲目扩张推进农民上楼。其次，应关注城乡社区功能差异，在新社区规划设计过程中要同样重视农业的基础地位，要对集中居住的人口结构、集中空间作合理布局。应充分考虑养老产业的发展，使宅院经济收入来源得以保障，社会养老和家庭自助养老同步发展。再次，在不适合发展工业的地区要大力发展第三产业，在适合工业发展的地区就要同时发展第二、三产业，拓展上楼农民就业新空间。

4.4完善城乡建设用地“增减挂钩”政策，提高上楼补偿

首先，应出台详细法规，约束地方政府的行为，使“依法行政”得以真正贯彻落实。可以从“严惩”和“适度重赏”双向出台相应条例，规范化政策实施者的行为。其次，应强化“增减挂钩”过程中土地财务信息的公开化和透明化，接受社会监督，切实维护好农民对农地宅基地的收益权及其他合法权益。再次，建立法律援助机构，向农民普及法律知识，让农民更好地行使投诉建议权。最后，在政策实施过程中应提高上楼补偿，按照市场标准对上楼农民进行补偿，加强农村社会保障体系的建设，充分考虑到农地宅基地使用权和收益权的“永久性”，而不仅仅是简单的一次性补偿。

4.5规避上楼风险，谋求“新型社区”治理秩序

首先，要充分认识到农村社区和城市社区的功能差异和基本差别，切忌在治理基础未变的情况下改变治理方式，农民上楼后其本质在短时间内并没有变，改变农村式治理模式的风险是非常巨大的。其次，要维持农村社区秩序，不是说说就行的，而是需要投入的，最基本地要完善上楼农民的基础服务设施，如教育、医疗、就业机会等。再次，应加强试点，结合当地社会、经济、文化条件和基础，采用不同上楼模式，因地制宜切忌“一刀切”和“齐步走”，借鉴国内外成功经验稳步、有序地推进农民上楼。

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