以重构信任文化破解农村环境整治困境

刘洋、唐任伍、龙希成、李明明

以重构信任文化破解农村环境整治困境

刘洋、唐任伍、龙希成、李明明

随着工业化、农业化、城镇化进程加快，享受到便捷、富足现代化生活的同时，农村也面临着层出不穷的秸秆焚烧、化肥滥用、垃圾污染等问题。老实巴交的农民兄弟怎么在环保这个关键环节掉了链子？

当前，我国农业和农村生态系统相当脆弱，遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力，农业已超过工业成为最大的面源污染产业，农村水土流失、土地退化、农业生物多样性降低、自然灾害频繁，化肥农药的过量使用和不当使用，造成农业生产自身污染、农村生活环境污染都相当严重。对比各级政府对农村环境治理高压管控和巨量投入，环保基础设施快速填平补齐，农民环保意识不断增强，但末端治理始终是“最难行的最后一公里”。

环境治理双向信任危机

雾霾已成为全民公敌，越来越多城市居民深受其害，秸秆焚烧则被不少媒体、专家和部门指为雾霾主要“元凶”之一。 自1999年原国家环保总局、农业部等6部局联合发布《秸秆禁烧和综合利用管理办法》至今，秸秆禁烧“狠抓严打”了16年之久，仍旧“屡禁不止”。10月20日，江苏省环保厅向徐州新沂市开了今年全省秸秆焚烧的首个罚单，这“第一把火”所在地华丰村的村支书也主动提交了辞职报告，无论是引咎辞职还是临阵换将，无不体现出秸秆禁烧这场持久战没有根本上触及最末端的农民，也赤裸裸凸显出农村环境整治末端治理的瓶颈。

末端治理固有思维存在偏差

相当主流的声音认为农民几千年形成的生产生活习惯对环境有天然的破坏性，由此依据，环保部门将施策重点放在整治，忽略了末端引导。如果环境污染者群体庞大或者扩大，法难责众，末端整治效能极低。

实际上，农村桔杆焚烧也就近20年才普遍起来，过去农村地区经济落后、田少人多，耕作以人力、畜力为主，秸秆既是宝贵的燃料、肥料，又是牛马等大牲畜的主要饲料来源，并没有带来太大的环境问题。如今农村劳动力短缺，靠土地吃饭的主力变成了“老弱残兵”，加上部分地区畜力使用减少，秸秆的燃料、饲料属性也不断削弱，桔杆还田耗费人力、政府补贴低，一把火烧了既省时、省力、省地，还能提供宝贵的钾肥，自然成了最经济的选择。但是，如果政府能够有效引导企业和农民投入更多资源，开展秸秆回收用做燃料发电、肥料、建筑板材等更加经济实惠的综合利用，未来焚烧并不会成为桔杆处置的唯一选项。

基层环境治理体系“头重脚轻”

焚烧秸秆，农民环保意识不觉醒，不能成为治污不力的挡箭牌，基层干部也不应成为替罪羊。当下基层环境治理的指标任务已经非常清晰和量化，给各地戴上了法律监管、政绩考核、舆论监督的360度紧箍咒。但无论是将矛头指向政府官员，还是农村和农民，都必须依赖于自上而下建立一套可执行的环境法律体系，监督落实，并强化全民环保意识，人人参与。

农民为城市污染买单的舆论错位

目前的桔杆禁烧的舆论场，给农民的感觉都是“为城市人减负”，“为城市人能看到蓝天，乡下人就要多花钱费力”，农民能够获得的实惠着墨不多。在菜价远低于房价，农民工在城市地位较低，个人污染“免费”、治理“付费”等复杂大环境下，要农民再次甘于奉献，显然不能产生足够的说服力和预期效果。

末端治理实效化

环保部部长陈吉宁在2015年全国环保厅局长研讨班座谈会上强调，要着力处理好中央与地方的关系。他指出，要进一步理顺中央与地方关系，明晰各级事权，加强上下协调，建立信任文化，形成工作合力。笔者认为，环境保护对城市人、农民的目标是一致的，切实保障广大群众的环境权益，让人们享有更多的蓝天白天、绿地碧水，是建设农村农业环境末端治理信任文化最坚实的基础。

加快发展农村循环经济

以桔杆综合利用为例，政府通过政策倾斜和技术扶持，加大对秸秆焚烧“重灾区”及其农户的救济力度，让农民从秸秆回收、秸秆综合利用等方面获得远比“烧秸取灰”更多的利益，禁烧才能深入人心，得到切实遵守。同时规模化、产业化、社会化则是综合利用、综合整治最“多快好省”的途径。

对于农村而言，建立生态农业、绿色农业是发展循环经济的关键目标。对乡镇企业中资源利用率低、污染严重的要进行整改，加快技术改造步伐。同时淘汰或关闭那些浪费资源、污染严重的落后工艺，对高耗能、高污染的项目严禁兴建。设立基金帮助那些以废弃物或再生资源为原料的“静脉产业”兴建。积极调整农业生产布局和产品结构，发展绿色产业和无公害产品，建立绿色有机食品生产基地。

加强环保科普和宣传

要改变农民长期形成的不良生产、生活习惯，充分调动群众的主人翁意识，需要长期的宣传、教育、引导和管理，让他们真正树立“环保为我”的思想。要将农村环境综合整治与群众工作、民调工作、基层组织建设等工作有机结合起来，镇村干部逐户上门与农民进行面对面科普教育和经常性督促指导。充分利用电视、报刊、网络、广播、APP、微信、QQ、宣传栏等多种形式强化宣传，传播环保知识，推广典型经验。组织村民参加农村环境集中整治活动，营造大家动手，人人参与的良好氛围。在中小学加强对青少年环境意识培养，“小手牵大手”，带动家长。镇村部门要引导农民订立村规民约，签订环保责任书，实行门前三包、责任地三包，提倡适量施肥，对饮用水水源等敏感区域实行禁养等制度。

完善农村环境整治专项评估机制

建议每年由省级政府确定当年农村环境整治总体目标和各地市分解目标，市县两级政府制定目标导向的工作实施和绩效评估方案，将考核重点和履职追责向镇、村、社区等基层倾斜。推动评估过程和结果的公开化，充分调动公众参与监督评估，并将绩效考核结果作为政府改进工作和干部任命、考评的重要依据。引入第三方参与评估，实现评估主体多元化，逐步建立由政府部门自我评价、上级评价、党的组织部门和人大环资机构主持的评估，行政管理和服务对象的评估，社会（舆论）评估、专家评估等多重评估体系，保证绩效评估的真实可靠。

信任是农村环境整治造血机制关键

10月24日召开的全国农村环境连片整治工作现场会上，环保部部长陈吉宁要求，各地要扎实推进新一轮农村环境连片整治，“十三五”期间全国新增完成13万个建制村环境综合整治。

笔者认为，加强农村环境保护是建设生态文明的必然要求，是统筹城乡发展的重要任务，是改善和保障民生的迫切需要，更是农民兄弟利己利人的现实需求。但单靠自上而下的行政力量“输血式”推动，解决不了各利益主体间的信任机制。如果农民不愿信、不敢信、“懒得信”，那么农村环境可能长期是最薄弱的难点，但反过来讲，重构信任文化也是农村环境整治最具潜力的突破点和创新点。

（作者单位：浙江师范大学经济与管理学院）