我国水土保持工程施工监理工作的现状和思考

丛佩娟，吴子峰，王万君

(1.水利部 水土保持监测中心，北京100055； 2.北京市水文总站，北京 100089)

我国水土保持工程施工监理工作的现状和思考

丛佩娟1，吴子峰2，王万君1

(1.水利部 水土保持监测中心，北京100055； 2.北京市水文总站，北京 100089)

水土保持；施工监理；问题；建议

我国的水土保持施工监理工作，自20世纪90年代末推行以来，经过十几年的发展，已逐步步入正轨，对提升我国水土保持生态工程建设质量和水平、确保投资效益的发挥起到了极其重要的作用。但由于相关技术标准不配套、管理制度不完善、市场监管不到位等方面的原因，水土保持工程施工监理还存在很多问题，制约着工作的开展。在分析当前水土保持监理发展现状和存在问题的基础上，从管理角度提出了工作建议。

1 水土保持工程施工监理发展历程

自20世纪90年代末我国推行建设监理制以来，水土保持工程施工监理逐步推开。1998年国务院批准的《全国生态环境建设规划》中首次提出了生态工程引入工程监理制度的要求，国家发改委等部门联合颁发的《国家生态环境建设项目管理办法》中对监理单位、监理协议、监理费用等进行了明确规定。1999年国家在重点生态工程建设领域开始进行试点和探索。2000年水利部以保生31号文出台了《关于加强水土保持生态建设工程监理管理工作的通知》，2003年分别以水建管79号和水保89号文发布了《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》和《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》，要求国家水土保持重点工程、生产建设项目都应全面推行水土保持监理制。特别是近些年来，水利、财政、发改等部门在国家水土保持重点工程建设管理办法中又做了具体规定，水土保持工程施工监理工作逐步得到理顺和强化。

2004年6月，在国务院简化行政审批工作中，水利工程施工监理资质审批正式成为一项行政许可事项。随后，水利部以28号、29号令和水建管(2006)600号文相继颁布、印发了《水利工程建设监理规定》《水利工程建设监理单位资质管理办法》《水利工程建设监理工程师注册管理办法》，建立了一套比较完善、符合现行法律法规、适应当前经济体制和水利水保工程建设实际的资质管理制度保障体系，对资质单位的人员、业绩、从业范围等进行了明确的规定，在全国范围内实行水利水保工程建设监理工程师统一注册管理，资质管理工作逐步规范。

经过十几年的努力，水土保持工程施工监理队伍日益壮大。截至目前，全国水土保持工程施工监理资质单位共有256家，其中甲级45家、乙级62家、丙级149家；涉及水利、电力等多个行业，全国30个省均有分布，其中广东省最多，为21家，河南省、内蒙古自治区其次，为20家。通过培训、交流和生产实践锻炼，监理单位整体水平和从业人员业务素质有了大幅度提升。同时，为了适应市场经济的发展，绝大部分监理单位完成了企业化改制，与行政主管部门脱钩，稳定了市场主体地位；一些监理单位还实行了股份制和民营化，内部运行机制更加灵活。这些监理单位抢抓机遇，强化内部管理，加强技术创新，充分发挥自身优势，积极开拓市场，对提升我国水土保持生态工程建设质量和水平、确保投资效益的发挥起到了极其重要的作用。据不完全统计，现有监理单位共开展各类水土保持生态建设工程监理项目3 000多项，提高了项目建设管理水平和工程建设质量，有效堵塞了建设资金管理方面的漏洞，最大限度地发挥了工程投资效益，在确保工程质量安全、资金安全等方面发挥了重要作用。

2 当前水土保持监理工作存在的主要问题

2.1 取费标准低，且拨付不及时，无法满足工作需求

当前监理取费标准偏低，影响工作质量及开展。一是当前监理市场取费执行的是《建设工程监理与相关服务收费管理规定》(发改价格〔2007〕670号)文件，该文件中水利水电工程监理取费标准偏低，无法满足目前工程实际需要，再加上操作过程中随意降低取费基数，导致水土保持工程施工监理无法单独招投标，难以实现水土保持专项监理；二是对于水土保持生态建设项目来讲，监理费用要从地方财政配套资金中列支，受地方财力所限，目前多数地方配套资金无法或不能全额落实，导致监理取费压缩或者拨付不及时甚至取消监理。

2.2 前期设计深度不够，后续设计不落实

一是前期设计对监理要求不够。如在生产建设项目水土保持方案中，缺少监理专章，导致实施监理过程中缺乏有效的技术依据；此外，前期设计深度不够，导致设计图纸与现场实际出入较大。二是后续设计落实困难。很多业主在项目前期阶段重视水土保持监理工作，但一旦立项实施，后续设计就很难落实，专项监理的资金和工作质量难以得到保证。

2.3 存在恶性竞争，监管力度不够

主要表现在与水土保持方案批复的监理投资相差过大、同类项目取费差别大、招投标不规范、恶意压价、扰乱市场秩序等，而各级水行政主管部门对不规范的市场行为监管力度也不够，相关考评约束机制不完善。

2.4 监理单位自身建设有待于进一步提高

一是监理单位管理水平还有待提高，人员素质和责任心有待进一步增强。如有些资质单位未完全履行监理职责，该驻点的不驻点，该旁站的不旁站，监理工作流于形式。二是技术水平有待于进一步提高。当前水土保持工程监理开展的深度普遍不够，方法、手段、技术路线还有待于进一步探索，尤其对于水土流失类型复杂的高寒地区和量大面广的生态治理项目如何开展监理还有待深入研究。

2.5 建设管理运行不畅

目前各省(区)水土保持监理资质管理归口在建设与管理部门，多数水保部门不参与管理，有些省区水保部门甚至不了解省内水土保持监理资质单位有关情况，更谈不上技术指导和监督检查，水土保持监理资质管理在各省水保部门尚属薄弱环节。另外，在建设环节中，由于目前施工企业存在挂靠资质、管理混乱的问题，且生态治理项目中施工主体主要为当地农民，存在施工随意、变更较多等现象，因此监理工作困难重重，甚至导致工程最终无法通过验收。

2.6 宣传普及不够

水土保持工程建设监理重要性的宣传普及力度有待进一步加强。目前，很多业主，尤其是中小型生产建设项目业主对水土保持工作不够重视，认为水保监理可有可无，很多工程没有开展水保专项监理，或是与主体和环保监理混合开展，或是开展水保监理严重滞后，且对监理单位授权不充分，监理工作三大控制基本处于以质量控制为主的单一状态，这样无法实现水保监理全过程控制，势必造成水土流失的安全隐患。

3 对水土保持监理工作的建议

3.1 出台或完善加强监理工作相关政策

在有关水土保持重点工程和生产建设项目水土保持方案的管理办法或审批文件中，进一步明确开展水土保持监理工作的要求、取费标准，并将其作为立项审批和竣工验收的前置条件；同时，积极协调有关部门，研究确定符合水土保持工程实际的取费标准，并针对生产建设项目和生态治理项目制定具体实施办法，以满足监理工作需要。

3.2 加强资质单位考评和市场监管

进一步加强单位资质和人员资格管理，出台资质单位考评办法，同时各级水行政主管部门要以国家发改委、建设部《关于建设工程监理与相关服务收费管理规定》(发改价格〔2007〕670号)为依据，加强对监理取费标准执行的监管，不得随意减少费用；规范招投标市场，招标时监理费计算须以建安概算作为基价计算基数，不能以资金到位率进行折减。

3.3 加强前期工作和工程建设管理

加强前期设计工作质量，保证监理设计深度，并严格按照监理相关取费标准进行设计，严格审批；同时，加强后续设计管理，使监理工作有据可依。在建设管理和竣工验收过程中，加强技术指导和监督检查，确保监理工作质量。

3.4 加强技术培训和研讨

针对当前监理人员总体素质不高、监理水平低的实际情况，组织开展不同层次的技术培训、研讨，以进一步提高监理人员素质和监理水平，提高市场竞争力。同时，结合水土保持监理工作特殊性，有针对性地开展重点专题研究，以指导生产实践。

3.5 加强宣传和发动

结合水土保持法宣贯，通过媒体、会议和相关文件，进一步加强水土保持工作重要性的宣传，提高社会认知度，提高水土保持监理行业和从业人员的社会地位，以推动水土保持监理工作的有效开展，真正发挥监理作用。

(责任编辑 孙占锋)

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丛佩娟(1978—)，女，辽宁朝阳县人，高级工程师，主要从事水土保持生态治理技术管理工作。

2014-08-25