加快改革创新 强化建设管理开创农村水利改革发展新局面

水利部农村水利司司长 王爱国

“十二五”时期，农村水利工作全面落实党中央、国务院兴水惠民决策部署，积极践行新时期中央水利工作方针,加快农村饮水安全工程和农田水利建设，大力推进区域规模化高效节水灌溉发展,全面深化农村水利改革,圆满完成了“十二五”规划目标任务，为实现全国粮食生产“十二连增”和农民增收“十二连快”作出了重要贡献，为促进农村环境改善和经济社会持续健康发展提供了有力支撑。

一、“十二五”农村水利改革发展成效显著

各级党委政府高度重视，政策保障落地生效。一是党中央、国务院更加重视农村水利工作。每年中央1号文件和政府工作报告都把农村水利摆在重中之重位置，特别是2011年出台的中央1号文件和召开的中央水利工作会议都强调把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，要求加快农村饮水安全工程建设，出台了包括从土地出让收益计提农田水利建设资金、农村饮水安全工程建设用地用电税收优惠在内的一系列针对性强、含金量高的重要政策。二是各部门支持力度前所未有。水利部把农村水利作为工作重点全力推进，发展改革、财政等有关部门和金融机构及时落实了农村饮水安全工程用电用地税收优惠、土地出让收益计提农田水利资金、健全基层水利服务体系、金融支持等政策，为农村水利改革发展创造了良好条件。三是各地政策措施有力有效。各地因地制宜细化强化支持农村水利改革发展的政策措施，安徽、湖北等26个省（自治区、直辖市）以党委政府文件、人大决议等形式出台了促进农村饮水安全、农田水利、节水灌溉等工程建设与管理条例、政府令、办法等；广东、江苏等8个省（自治区、直辖市）提高土地出让收益计提农田水利建设资金及统筹比例，保证了资金足额提取。河南、宁夏等24个省（自治区、直辖市）坚持开展农田水利建设竞赛活动，各级党政领导带头参加冬春水利兴修，激发了社会各方大兴农田水利的热潮。

以公共财政为主的多元化投入机制逐步建立，资金规模再创新高。一是中央财政投资成倍增长。“十二五”期间，中央不断增加对农村水利的投入，并适当提高了中央投资补助比例。中央通过水利部门安排的农村水利投资达2 688.78亿元，是“十一五”的2.6倍。二是地方财政投入明显加大。各地通过加大省级财政投入、落实各项增加投入的政策等，及时足额落实中央补助项目地方建设资金。山西、内蒙古、重庆、青海等地大幅度提高了饮水安全人均投入标准，增加地方建设资金；辽宁、安徽、湖北、贵州、甘肃等地落实开发性金融支持政策，缓解了地方建设资金不足矛盾；安徽、湖北、广东、广西、四川、重庆等地还设立省、市、县三级财政专项，对村组集体、农民、农民用水合作组织以及新型农业生产经营主体兴办小型农村水利设施给予补助。据统计，“十二五”期间，地方各类农村水利年均投入都在1 500亿元以上，其中江苏、浙江、山东、河南、安徽、湖北、江西、广西等8个省（自治区）各级农村水利投资年均超过百亿元。三是社会资本投入逐步破题。水利部出台了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》。各地引入社会资本参与农田水利建设、管理与运营试点初见成效，特别是水利部与云南省认真落实汪洋副总理重要指示精神，如期完成了陆良县恨虎坝灌区等3个农田水利改革试点任务，其经验已得到借鉴推广和创新完善。

大中小微协同推进农村水利工程建设，“三农”乃至经济社会发展水利保障能力加速提升。一是农村饮水安全规划目标全面实现。会同有关部门支持和指导各地大力推进城乡管网延伸和规模化集中供水工程建设，加强水源保护和水质检测能力建设，如期实现了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》目标，解决了规划内2.98亿农村居民和4 133万农村学校师生，以及四省藏区等特殊困难地区规划外新增567万农村居民的饮水安全问题，加上各地自行安排投资解决或改善规划外部分人口饮水问题，兑现了政府提出到2015年基本解决农村饮水安全问题的庄严承诺。2014年中科院第三方评估认为，农村饮水安全工程是国家许多惠民工程中最受农村居民欢迎的工程之一。二是灌排骨干工程建设与配套改造进展顺利。实施344处大型灌区续建配套与节水改造和184处大型灌排泵站更新改造，规划内已有291处大灌区和162处大型灌排泵站完成原规划中央投资。对643处重点中型灌区实施节水配套改造，规划内2 157处重点中型灌区已有1 003处实施了节水配套改造。新建尼尔基水利枢纽内蒙古灌区、青海湟水北干渠扶贫灌溉一期等24处灌区，已有13处建成并发挥效益。三是小型农田水利建设全面加强。以高效节水灌溉、田间渠系配套改造、高标准农田水利建设、“五小水利”工程建设、1万～5万亩（1亩=1/15 hm2，下同）灌区节水配套改造和农村河塘清淤整治等为重点，实施1 600个县次的小农水利重点县和264个县次的小农水项目县建设，整乡整村推进农田水利设施建设，基本覆盖主要农业县，并向易旱山丘区、集中连片贫困区倾斜。同时不断创新体制机制，推动冬春农田水利基本建设持续呈现恢复性增长的良好态势，累计完成投资16 109亿元、投劳工日182亿个，分别是“十一五”期间的3.3倍和1.3倍。“十二五”期间，全国净增农田有效灌溉面积7 500万亩，改善灌溉面积2.8亿亩，新增粮食综合生产能力500亿kg。

节水灌溉加速发展，农业用水效率和效益明显提高。一是认真落实节水优先的根本方针。发布了《国家农业节水纲要(2012—2020年)》，从宏观层面和空间布局上对大力推进农业节水作出部署安排。二是大力推进区域规模化高效节水灌溉发展。全面实施东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉工程建设。东北节水增粮行动已建成高效节水灌溉面积2 554万亩，项目区比传统灌溉节约水40%左右，亩均增产30%～50%。支持新疆、甘肃、宁夏等西北干旱地区大力发展高效节水灌溉，近年新疆和兵团每年新增高效节水灌溉面积400万亩以上，项目区农田灌溉水有效利用系数达到0.8以上,人均年纯收入增加900元，部分水返还给生态；在河北省地下水超采区发展高效节水灌溉面积374万亩，项目区形成压采能力25亿多m3；南方节水减排项目区实施水肥药一体化，肥料、农药利用率可提高5%～20%，减少渠道占地5%左右。继续实施规模化节水灌溉增效示范和牧区节水灌溉示范项目建设。三是因地制宜推广不同发展模式。如新疆、吉林等地大田作物膜下滴灌模式，黑龙江、内蒙古等地大型喷灌机组灌溉模式，河北、山西、河南、山东等地管道输水、IC卡智能管水模式。“十二五”期间全国净增高效节水灌溉面积9 000多万亩，形成年节水能力150亿m3,农田灌溉水有效利用系数达到0.53以上。

农村水利重点环节改革继续深化，建管并重取得突破性进展。一是建设管理模式加快创新。对规模以上工程实行“四制”管理。对小型农村水利工程，推行“先建机制、后建工程”“社会公示、群众参与”“自主申报、竞争立项”等行之有效的机制,形成了政府主导、规划统筹、农民参与、社会协同的农村水利工作格局。二是产权制度改革加快推进。在进一步巩固灌区、泵站等水管体制改革成果，完善和推广农村饮水安全工程运行管护“三项机制”的同时，2014年联合国家发展改革委、财政部，以县为单元在全国启动了100个农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点。同时，将开展工程管理体制改革、明确产权归属、落实管理责任作为申报小农水项目建设的先决条件，有力推进了小型农田水利设施产权制度改革。总结推广安徽“两证一书”等地推进产权制度改革经验。目前全国已有近800万处小型农田水利工程完成产权制度改革。三是工程管护经费加快落实。积极争取财政支持，从2013年起，中央财政从统筹的农田水利建设资金中拿出20%，对各地农业灌排工程运行管护费用给予补助，已累计投入82亿元，带动地方加快落实工程管护主体、责任和经费。各地普遍采取财政适当补助、水费计提以及受益者分摊等方式，落实工程管护经费。

顶层设计得到加强，科学发展基础更加坚实。一是规划和规划体系不断完善。组织编制了农村饮水安全、现代灌溉和牧区水利发展规划，以及4个区域高效节水灌溉发展总体方案和规模化节水灌溉增效示范项目“十二五”总体建设方案，相关目标纳入全国水利发展“十二五”规划。五部委联合部署并指导全国有农田水利建设任务的2 591个县完成了县级农田水利建设规划编制和审批，强化规划对项目和资金的统筹整合作用。开展了“十三五”农村水利发展专项规划编制工作。通过补充完善、合并删减，完善了农村水利技术标准体系。二是科技支撑明显加强。加强农村水利基础研究以及适合国情的高效节水灌溉技术和装备的研发、集成和推广应用。完成了农田灌溉用水有效利用系数测算分析与考核工作。加快推进农村水利信息化建设与应用，基本实现中央投资项目建设方案、资金下达、工程进度、项目验收和运行管护的全程信息化管理。国家灌排委员会与国际双边、多边交流合作机制形成，组织了海峡两岸农田水利双向交流活动。三是宣传教育工作扎实开展。与部办公厅配合国新办成功举办中国节水灌溉等新闻发布会。结合项目建设和对口帮扶，举办农村水利培训班128期，培训3.8万人次。充分发挥各流域机构技术和智力优势，指导流域内农村水利工作。

基层水利服务得到加强，能力水平基本适应大规模开展农村水利建设管理的需要。一是基层水利服务机构及其能力建设加快推进。会同中央编办、财政部出台了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，指导各地共新设、恢复乡镇（流域）水利站29 351个，在编人员11.4万人，近80%的水利站业务经费纳入县财政预算。水利部印发《关于加强基层水利服务机构能力建设的指导意见》，基层水利服务机构能力建设得到一定加强。各地普遍采取财政投入、从水费和相关水利规费中安排资金等渠道，支持基层水利服务机构能力建设，有效改变了基层水利服务机构“网破、线断、人散”的不利局面。二是农民用水合作组织多元化发展。联合国家发改委、民政部、农业部、国家工商总局印发《关于鼓励和支持农民用水合作组织创新发展的指导意见》。已有26个省份以直接投资、民办公助、政府购买服务等方式，支持农民用水合作组织成为农田水利项目的申报、实施和管护主体。全国共发展农民用水合作组织8.34万个，管理灌溉面积2.84亿亩，其中有254个农民用水合作组织被九部委授予“国家级示范组织”。三是专业化服务组织不断发展壮大。各地着力培育发展以防汛抗旱、灌溉排水、农村供水设施设备维修养护等为主的专业化服务队伍，积极探索农村水利工程专业化物业式管理模式，一些地方还探索了社会中介组织、河长制、物业公司、新型农业生产经营主体和水利专业合作社等社会化管理模式。全国已建立各级抗旱抢险服务队1.7万余支。13个省份推行了村级水管员制度。

法规制度建设深入推进，依法治水管水不断加强。一是农村水利立法工作取得新进展。认真开展农村水利领域立法调研和起草工作，《农田水利条例》即将出台。二是项目管理制度系统完备。制定完善了农村水利各类项目建设管理制度，仅饮水安全和东北节水增粮行动项目就制定管理制度32项。2015年水利部印发《加快推进农村水利工程建设实施细则》，推动农村水利项目建设实现了速度、质量、效益并重的飞跃。三是目标责任逐级落实。会同国家发展改革委、财政部等有关部门与各省级人民政府签订了农村饮水安全、东北节水增粮行动等工程建设管理责任书，2015年水利部还将省级农村饮水安全工作政府及各有关部门责任人、目标任务、工作进度安排等通过媒体向社会公告，督促各地逐级落实了以行政首长负责制为核心的农村水利建设管理责任制。各地把农村水利建设与管理作为考核市县乡政府年度目标任务和党政 “一把手”实绩的重要指标，作为农田水利基本建设竞赛重要内容，辽宁、河南、安徽、宁夏等省份考核实行“一票否决”。四是强化监督检查考核。先后派出869个检查组4 396人次，对各类项目建设与管理关键环节进行了督导检查、全面排查和“回头看”。结合督导检查、国务院督查、跟踪审计、中科院第三方评估等发现的问题，督促各地狠抓整改落实，确保了进度、质量、效益和安全。特别是2014年以来，按照部领导分片包干、司局对口负责、每季度进行督导的农村饮水安全工作机制。其中部领导带队督导39次，陈雷部长11次带队赴四省藏区和江西、河南、湖北、西藏等省份调研督导。各地也派出督导检查组5 432个，对农村水利工作进行跟踪检查，并对检查发现问题的有关单位及相关责任人追责问责。会同有关部门制定了农村饮水安全、小型农田水利重点县项目建设考核办法，按年度进行考核并兑现奖惩，有力促进了地方资金落实和项目规范建设。

5年来，农村水利改革发展实践积累了宝贵经验，得到了深刻启示。第一，党中央、国务院的高度重视是农村水利改革发展的根本保证。第二，坚持惠民强农，是农村水利改革发展的正确导向。第三，不断加大政策扶持和资金支持力度，是农村水利改革发展的关键举措。第四，坚定不移深化改革，是农村水利改革发展的活力源泉。第五，纵横协同联动，是农村水利改革发展的重要保障。

二、“十三五”时期农村水利工作展望

做好“十三五”时期农村水利工作依然任务艰巨、责任重大。我们将深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院兴水惠民决策部署，积极践行新时期水利工作方针，抢抓机遇，迎难而上，改革创新，统筹推进农村水利建设、管理、改革等各项工作，进一步提高水安全保障能力，为全面建成小康社会、促进经济社会持续健康发展提供更加坚实的水利支撑和保障。

加强顶层设计，明确“十三五”改革发展目标任务。把“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和新时期水利工作方针贯穿于农村水利改革发展的全过程和各领域，把大规模推进农田水利建设和进一步提高农村饮水安全保障程度的要求落实到“十三五”规划纲要和水利发展规划之中，着眼于补短板、破瓶颈、增后劲、上水平、促均衡、惠民生，着力于精准扶贫和全面打好打赢脱贫攻坚战，进一步完善“十三五”农村水利发展规划，明确目标任务、工作重点和政策举措，夯实农村水利更好更快发展的基础。

巩固已有成果，进一步提高农村饮水安全保障水平。全面落实农村饮水安全保障行政首长负责制，进一步突出地方政府主体责任，加快实施农村饮水安全巩固提升工程，中央支持重点向中西部贫困地区聚焦和倾斜，通过新建、扩建、改造、配套、联网，以及强化水源保护和水质保障、健全工程良性运行机制，把农村饮水安全成果巩固住、稳定住、不反复,进一步提高集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率，到2020年全国农村自来水普及率和集中供水受益率分别达到80%以上和85%以上。

强化系统治理，大规模推进农田水利建设。按照山水林田湖路村系统配套、一体协同治理思维，大规模推进农田水利建设，基本完成骨干灌排渠网工程配套改造，实施大中型灌区现代化改造和中型灌排泵站更新改造，全面推进小型农田水利设施建设，持之以恒开展冬春农田水利基本建设，统筹解决好灌溉水源的“最先一公里”、骨干灌排工程的“中间N公里”、田间地头的“最后一公里”问题，完善与现代农业发展和全面建成小康社会相适应的农田水利工程网络。同时，进一步扩大贫困地区农田水利设施覆盖面。“十三五”期间净增农田有效灌溉面积3 000万亩。

坚持节水优先，加快实施区域规模化高效节水灌溉。把节水灌溉作为一项重大战略和发展现代农业的一项根本性措施，加快推进西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉工程建设，加强草原牧区节水灌溉饲草料地建设。全面实行农业灌溉用水总量控制和定额管理，提高农业灌溉精准化水平，强化用水效率约束和监督考核。“十三五”时期，全国新增高效节水灌溉面积1亿亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

深化重点改革，推动农村水利在两手发力上实现新突破。进一步争取加大公共财政投入，落实好土地出让收益计提、中央财政适当补助农业灌排工程维修养护经费、开发性金融支持等政策，鼓励和引导社会资本投入农村水利建设、管理与运营。深化灌区、泵站等水管体制改革，加快农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制。推进农业水价综合改革，完善农业水权初始分配制度，规范农业节水量交易。加强乡镇（流域）水利站能力建设，加大农民用水合作组织创新发展扶持力度。结合政府购买服务改革，培育一批灌溉排水、农村供水等专业化管理服务组织。

推进依法治水，不断提高行业管理能力和水平。指导各地扎实做好《农田水利条例》宣贯落实。进一步完善规划、标准和制度体系，推进农村水利制度化和规范化。强化农村水利建设管理监督检查、绩效考核与问责问效。加强农村水利基础研究及核心技术和装备的研发、集成、应用。广泛开展国际农田水利交流与合作。加快农村水利信息化步伐，以信息化带动农村水利现代化。加大宣传力度，营造良好工作氛围。