加强对水利事业单位所属企业监管的思考

曲 楠

（水利部海河水利委员会，300170，天津）

2013年水利部出台的《水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》（以下简称《意见》）是落实党的十八届三中全会精神的重大举措，是今后一个时期规范和加强所属企业监督管理的指导性文件，对于进一步规范管理、有效防范风险、实现国有资产保值增值、履行出资人监管职责等具有重要意义，也为海委开展企业监管工作指明了方向。如何加强对所属企业监管，有效履行出资人职责，促进水利企业良性运行，是当前面临的一项重要任务。

一、深刻认识新形势下加强企业监管的重要意义

1党中央一系列重大决策部署中要求深化国有企业改革

党的十八届三中全会提出，深化国有企业改革的重点是规范经营决策、资产增值保值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任；完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制；健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。要支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人职责。

2.《意见》对事业单位所属企业的监管工作提出了更高要求

水利部出台的《意见》要求所属企业有关事业单位在对现有企业明确定位的基础上，与所投资企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所投资企业的监管，以“产权清晰、权责明确、事企分开、绩效提升”为工作目标，遵循“分级监管、民主决策、控制风险、追踪问效”的工作原则，建立健全企业“三重一大”民主决策和全过程监管制度，不断完善事业单位监管企业的工作机制，促进事业单位和企业的健康发展。要求在对现有企业及其各级子企业进行摸底调查的基础上，以整合企业资源、推行企业扁平化发展为目标制定整合方案，通过调整投资级次、整合重组、产权转让和解散等方式全面开展企业清理整合工作。要求按照有关规定落实参与企业重大决策、选择管理者和资产收益等权利与责任，督促企业建立职责清晰、协调运转、有效制衡的法人治理结构，建立健全企业内部监督管理和风险控制制度。

3.有利于从严规范领导干部在企业的兼职任职，进一步加强对企业的管理责任

《水利部人事司转发〈关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见〉的通知》在以往相关规定的基础上，对领导干部在企业兼职任职作出了更加明确、严格的规定。规定要求：现职和不担任现职但未办理退休手续的领导干部不得在企业兼职（任职）；按照规定经批准在企业兼职的领导干部，不得在企业领取薪酬、奖金、津贴等报酬，不得获取股权和其他额外利益；按照规定经批准到企业任职的领导干部，应当及时将人事、工资等关系转入企业，不再保留公务员或事业身份，不再保留原单位的各种待遇；不得将人事、工资等关系转回参公、事业单位办理退休；在企业办理退休手续后，也不得将人事、工资等关系转回参公、事业单位。限期对领导干部违规在企业兼职（任职）进行清理。

4.事业单位属性决定了所属企业去留的合规性

2012年，党中央、国务院公布了关于分类推进事业单位改革指导意见，明确了改革的原则，提出了改革的总目标和阶段性目标，按社会功能将事业单位划分为3类：承担行政职能的，划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转为企业；对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化公益属性，其中，承担基本公益服务，市场不能配置资源的，划分为公益一类，承担公益服务，可部分由市场配置资源的，划分为公益二类。根据国家分类推进事业单位改革的要求，转为行政机构的事业单位，要按照有关规定通过划转、合并等方式逐步推进与所投资企业脱钩；定性为公益一类的事业单位，不得从事经营活动，要按照有关规定推进所投资企业的改革；定性为公益二类的事业单位，在确保公益目标的前提下，可依据有关法律法规投资企业。

一、海委所属企业发展历程及现状

1.发展历程

海委所属企业大多成立于20世纪90年代初期。经过多年努力，实现了由小到大、由弱到强的发展，为海委事业的整体推进做出了重要贡献，一些优秀的企业也起到了积极模范的带动作用。

近年，海委紧紧抓住企业发展改革的有利时机，制定并实施事企改革方案。海委直属企业与相关事业单位脱钩，在人员、资产、业务等方面进行了清理与划分，解决了事企之间人员、资产混用问题；初步理顺了事企关系，规范了企业经济管理行为，为事业单位、企业各自更好地发展创造了有利条件。在此基础上，先后整合了16家公司，组建了2家企业集团，企业资源得到有效整合,企业经营管理水平显著提升。所属有关企业以产权为纽带进行改制重组，先后组建了华北水利水电工程集团有限公司、水利部漳卫南局德州水利水电工程集团有限公司。重组的两家集团进一步增加了企业资本运营、技术开发、市场竞争和抵御风险能力，逐步发展成为具有一定规模、产权明晰、管理完善、创新高效的企业。

2.所属企业现状

（1）基本情况

所属企业共计35家，按照企业级次分类，一级企业20户，二级企业6户，三级企业9户；按照持股形式分类，全资企业25户，控股企业10户；按照组织形式分类，有限责任公司19户，全民所有制企业12户，集体所有制企业2户，联营企业1户，中外合资企业1户；按照行业分类，水电工程施工企业4户，维修养护企业10户，水利技术咨询服务企业7户，通信企业2户，住宿、餐饮企业2户，轻工企业2户，物资企业2户，印刷服务企业1户，物业管理企业1户，其他服务企业4户。截至2013年年底，所属企业在职职工总人数为1 087人，按照年龄来划分，35岁以下 （含35岁）的391人，35岁至50岁的509人，50岁以上（含50岁）的187人；按照学历构成来划分，本科学历以下的809人，具有本科学历的239人，具有硕士及以上学历的39人。

（2）财务状况

2011—2013年，三级所属企业注册资本总额分别为23 135.0万元、23 284.6万元、27 271.9万元，总资产分别为 87 973.4万元、121 358.5万元、123 229.1万元，净资产分别为28 931.9 万元、30 878.5 万元、33 668.5万元，营业总收入分别为116537.6万元、98 752.7 万元、145 477.9 万元，净利润分别为2 188.3万元、2 783.0万元、3 207.4万元。

①资产质量状况。所属企业2013年总资产周转率1.2次，流动资产周转率1.6次，均达到国有企业全行业的良好值，分别高于2012年的0.9次和1.3次。增长的主要原因是主营业务收入增长较快，直接提高了资产周转率。

②债务风险状况。所属企业2013年资产负债率为72.7%，与2012年相比略有下降，资产负债率过高的主要原因是所属最大企业应付账款达到46 021.5万元，占到全部企业负债总额的51.4%。所属企业资产负债率接近国有企业全行业的较低水平。

③盈利能力状况。所属企业2013年净资产收益率9.9%，总资产报酬率3.8%，与2012年净资产收益率9.3%、总资产报酬率4.4%基本持平，处于国有企业全行业的平均水平。

④经营增长状况。所属企业2013年销售增长率47.5%，与2012年销售增长率-15.2%相比增长幅度较大，处于国有企业全行业优秀水平。2013年资本保值增值率109.0%，2012年资本保值增值率106.7%，两年间均处于国有企业全行业良好水平。

（3）存在的问题

海委所属企业还存在着法人治理结构作用没有得到发挥、缺乏市场竞争力、获利能力不强、内部管理制度不健全、产权关系不顺、财务管理基础薄弱等诸多问题，主要表现在：

①法人治理结构作用没有得到有效发挥。企业虽然已经建立了股东大会、董事会、监事会以及经理层构成的法人治理结构，但在实际工作中，股东大会、董事会、监事会没有有效发挥作用，难以形成互相监督、制约的运行机制。如华水集团已组建多年，拥有5家子公司，一直未依照程序召开董事会和股东会，对被投资单位缺少控制与管理，资源的积聚效应和资本运作的协同效应未能显现。

②缺乏市场竞争力，获利能力不强。所属企业数量多、规模小，35家中有21家注册资本在150万元以下，占总数的60%；拥有相关业务资质证书的有12家，占总数的34%；大部分企业没有资质，缺乏市场竞争力，获利能力不强。2013年企业亏损面占34%，亏损额537.68万元；盈利的企业中仅有5家企业净利润超过50万元。

③内部管理制度不健全。在制度建设方面，所属企业还没有建立健全各项经营管理制度，特别是奖惩制度、重大事项报告制度和风险控制制度等。有的企业建立起了各项制度，但执行乏力，给企业的健康有序运行和良性发展带来隐患。

④企业产权关系不顺。为理顺企业产权关系，明确产权，使所属企业责、权、利相匹配，2013年，海委将部分长期投资无偿划拨到委直属事业单位，但因历史原因，未能在工商局办理变更出资人登记手续，造成企业产权关系不顺。另外，海委引滦局事企关系有待进一步理顺。

⑤财务管理基础薄弱。企业财务基础工作薄弱，部分财会人员业务水平不高，责任意识不强，存在财会信息报送不及时、不准确等问题。另外，有的企业档案资料保管不善，缺少往年年度产权登记证、资产评估备案文件、企业成立批复文件等，影响了产权登记的申报工作。

三、企业监管工作存在的问题

1.履行出资人职责不到位

海委投资企业按照水利部规定，对不符合要求的法定代表人进行了更换，部分事业单位科级以下的年轻同志成为投资企业的法定代表人，但这样的变化不利于事业单位履行出资人的职责，影响到企业独立开展经营管理活动。

2.企业绩效评价结果与企业负责人薪酬未挂钩

作为企业负责人的业绩考核依据，有效利用企业绩效评价结果有利于促进企业激励约束机制的建立和完善，推动企业发展。企业尚未建立激励机制，绩效评价结果没有与企业负责人的选用、薪酬挂钩，造成企业负责人薪酬发放的不合理、不规范。

3.对外投资管理不规范

主要存在以下问题：一是事业单位长期投资账面价值与企业实收资本账面价值不一致。二是还有个别企业出资资本不实，出资资本长期不到位。三是未执行重大事项报告制度。按照制度规定，企业“三重一大”事项，应逐级向上级单位书面报告。到目前为止，很多单位没有执行书面报告制度。

4.所属企业监管不到位

一是有的单位疏于监管或缺乏监管的手段，对所属的企业不了解、不熟悉、不过问、不掌握情况。二是有的企业长期处于亏损，主管单位重投资轻管理，不采取措施整合清理。三是有的单位对所属企业报送的资料审核把关不严，分析说明不认真，造成上报数据不准确，资料不完整。

四、对加强所属企业监管工作的思考

1.做好企业清理整合实施工作

根据 《海委企业清理整合实施方案》的工作安排，海委将采取产权转让、整合、清理、资产置换等方式进行企业清理整合。按照参公单位与所属企业脱钩的要求，将参公单位的对外投资进行划转；按照公益一类事业单位不得从事经营活动的规定，将公益一类事业单位开办的企业并入已经成功转型的企业，进一步整合资源，实施紧密型管理；公益二类事业单位所属企业将进一步理顺产权关系，做好企业兼职清理、规范内部管理等工作；对经营业务处于停滞状态，失去发展能力的企业进行清理。

2.继续开展企业绩效评价，实时开展企业负责人经营业绩考核工作

开展企业负责人经营业绩考核工作，准确测算考核目标值，签订考核责任书，考核结果与人事部门的年终考核、与企业负责人的年薪紧密关联，初步建立起所属企业负责人奖惩机制，以经营业绩考核为抓手，规范企业负责人薪酬管理。

3.强化对企业投资的监管工作

一是逐步建立健全分级负责、权责对等的事业单位所办企业监管体制和运行机制；二是建立企业重大事项的审批、备案和集中报告制度，督促事业单位切实履行出资人职责，进一步理顺事业单位与所办企业的关系；三是加强对企业内部法人治理结构、财务管理和风险控制的指导工作等。

4.规范所属企业财务管理

定期召开企业经营座谈会，建立出资人与企业管理者交流沟通平台，深入了解经济运行情况；定期开展企业财务检查工作，全面掌握财务管理状况、真实的财务收支情况，发现问题与薄弱环节，有针对性地提出措施和建议，监督企业落实整改，杜塞财务收支漏洞，提升所属企业监管效率。