湖北长江河道采砂管理对策探讨

（湖北省水利厅河道采砂管理局，430071，武汉）

《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）自2002年1月1日颁布实施以来，在水利部和地方各级人民政府的领导下，经过长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门的共同努力，有关部门支持配合，基本实现了长江河道采砂管理秩序的稳定可控。但是，长江河道采砂管理工作面临的局面仍然极其复杂和困难，特别是像湖北这样长江干线长、禁采任务重的省份，矛盾更为突出，形势不容乐观，实现依法、科学、有序的管理目标任重而道远。

一、现有主要工作手段概览

湖北宜昌以下长江干流河长955 km，占三峡大坝以下干流总长的50%左右，其中一半以上基本为禁采江段，采砂管理工作涉及沿江7市、38县市区，战线长、任务重、难度大、矛盾多，在长江流域采砂管理中可以说均为之最。全省各级水行政主管部门在地方政府的领导下，落实责任、强化监管、严管严控、疏堵结合，通过多年的努力，基本维护了长江河道采砂管理的可控局面。

1.推进行政首长责任落实

省政府成立由分管副省长任组长，有关责任单位为成员的省河道采砂管理工作领导小组。每年与各市州林区政府签订河道采砂管理目标责任书，由省水利、公安、交通等部门对责任落实情况进行考核通报。2013年汛前，省政府更是首次向各市、州、县政府和省直各部门高规格发布长江河道禁采期禁采管理通告。2014年4月，省河道采砂管理工作领导小组通过《湖北日报》向社会公告省、市、县三级责任人。全省各地参照省政府的做法，层层成立领导小组，签订责任状，公告责任人，基本建立采砂管理行政首长负责制的责任体系。

2.履行主管部门工作职责

省水利厅专门成立河道采砂管理局作为专管机构，通过组织指导、综合协调、监督检查、巡查暗访、日常督办、执法打击、宣传培训等方式，督促各地履职尽责。市县水行政主管部门通过具体开展非法采砂专项整治、涉砂船舶综合治理、禁采期采砂船舶集中停靠、常态化巡查监管、可采区现场监管、非法采砂执法打击等措施，严管严控，保证水行政主管部门责任落实。2014年12月，省水利厅组织沿江7市分上下游两片，签订市际交界水域监管协作协议，在省内探索构建市县之间现场监管协作共管。

3.始终保持高压严打态势

湖北长江河道采砂管理主要实行“采禁结合，以禁为主”方针。省水行政主管部门持续组织沿江各市开展非法采砂专项整治，对危及正常管理秩序的各类行为进行集中整顿，督办查处了一批违法进行工程性采砂活动案件。在宜昌、荆州、武汉等重点江段不定期组织开展专项打击行动，近年，相继开展了“零点”“奔袭”“雷霆”“利剑”“寒露”等执法行动。据不完全统计，沿江7市每年查处的非法采运砂船只总数均在400艘次以上，有力打击了非法采砂的嚣张气焰。

4.强化涉砂船舶严管严控

组织沿江各市对本级采砂船舶集中停靠点进行勘测划定，明确22处采砂船舶集中停靠点地理位置坐标。针对禁采江段部分采砂业主通过转籍手段为外籍采砂船谋求滞留身份问题，及时提请长江委争取长航局支持，暂停宜昌至荆州江段采砂船舶转籍事宜。在长航公安部门配合下，多次对外籍大型采砂船舶实行强制扣押和驱逐。宜昌的宜都市在集中停靠点安装摄像头，对采砂船实施24小时电子监控。宜昌枝江市、荆州松滋市、武汉洪山区、黄冈浠水县和黄梅县等地，在重点水域靠前设立执法点，安排执法艇和人员24小时驻守。

5.疏堵结合支持地方发展

近年，湖北沿江经济社会快速发展，一批高速公路路基填筑和发展园区场地平整需要用砂。省水行政主管部门坚持疏堵结合的原则，积极引导，严格按照条例和规划要求，对地方经济建设发展用砂的合法、合理需求，给予支持和帮助，同时加强许可采区现场监管，严防超审批规定采砂。2013年至今共办理各类长江河道采砂项目14个，采砂许可总量830万t。

6.艰难推进追究刑事责任

非法采砂“表象”在水上，“根子”在岸上。在新一届省河道采砂管理工作领导小组调整时，新增省高法、高检作为成员单位。主动与省高法、高检、公安厅进行衔接，征求在追究刑事责任方面的意见和建议。召开座谈会、举办培训班，研讨相关问题。咸宁赤壁市对一例非法采砂案件以非法采矿罪作了一审判决，虽被二审法院改判撤销，但为湖北省首例尝试。2013年至今，已有宜昌宜都市、黄冈团风县、黄石阳新县等4例非法采砂成功入刑案例。

二、面临的困境及原因分析

经过多年努力，长江河道采砂管理虽然总体实现了可控的局面，但距离依法、科学、有效的目标尚有不小差距。江面上涉砂船舶逐年增多，采砂船吨位、采砂功率有逐步加大趋势，暴力抗法现象时有发生，一些江段非法采砂现象时起彼伏，稍有放松就会反弹，仅靠高压严打难以从根本上得到有效控制。目前的管理方式和状态也让水行政主管部门从事砂管工作的同志身体和精神长期处于高压状态，思想困惑，管理困难，甚至很多基层同志不愿意从事此项工作，长江河道采砂管理工作是在困境中艰难前行。长江河道采砂管理工作如此之难，究其原因，主要有6个方面。

1.暴利的驱使是非法采砂屡禁不止的根本原因

河道砂石作为一种有限自然资源，经济社会的快速发展极大拉动了对砂石资源的需求，在一定程度上拉高了市场销售砂石价格，给了这些非法采砂分子足够的暴利空间。一条采砂船只在长江盗采江砂，根据船只大小，一晚的利润可以达到上万甚至十几万之巨。另一方面，当前鄱阳湖、洞庭湖等一些长江沿线砂石主产区，由于对砂石资源盲目采取拍卖等方式进行开采，造成一些采砂业主以每吨超过百元的天价获取开采权，虽然地方财政获益，但是，砂价虚高，在一定程度上加剧了周边江段盗采江砂的矛盾。正是由于非法采砂能够获取巨额的暴利，才导致非法采砂现象始终无法从根本上消除。

2.采砂管理责任制落实不到位是主观方面的重要制约

长江河道采砂管理有两个责任制，一个是地方行政首长负责制，一个是水行政主管部门牵头、有关部门共同参与的部门责任制。从这两个责任制来看，都在不同程度上存在一定的问题。一些地方行政首长虽然在相关领导机构挂了名，也签了责任状，但是，对采砂管理工作并没有真正重视，地方行政首长负责制基本落空。从部门责任制来说，水行政主管部门作为长江河道采砂管理的主管部门，做了大量的工作，付出了艰辛的努力，否则长江河道采砂管理绝不会有现在的可控局面，但是，在水利系统内部，重建设轻管理的现象还是不同程度的存在，此项工作还需引起进一步的重视。其他有关部门按照条例规定，配合做了一些工作，但与要求相比，也有不少差距。

3.对非法采砂组织者难以进行刑事追究是法制软肋

当前，长江河道非法采砂明显呈现组织化倾向，一些组织者或者带泵人从外地组织大量采运砂船只，或者在当地控制一定数量的船只，聚集在重点水域，公然大规模进行盗采，严重扰乱了正常管理秩序。但是，目前我国刑法和相关司法解释都没有对非法采砂行为追究刑事责任作出明确根据，造成了对这种行为追究刑事责任非常困难。从全国范围看，虽然部分地区有了一些案例，但深究成功个案，背后都有复杂的原因，从法理上看，不具备推广的价值。由于非法采砂在获取暴利的同时，难以受到刑事制裁，加剧了其嚣张气焰和猖狂势头。

4.“三无”采砂船只管理责任主体的不明确形成管理“真空”

根据条例的规定和水行政主管部门的“三定”职责，水行政主管部门只能管理涉砂行为，对船只本身并无管理权限。当前，越来越多的改装“三无”采砂船舶进入长江四处游弋，伺机从事非法采砂活动，而在非禁采期，水行政主管部门无权对这种移动行为进行处罚。从某种程度上说，“三无”船舶就是长江河道采砂管理的“毒瘤”。多年来，地方各级水行政主管部门与海事部门进行过多次协调沟通，但是海事部门认为“三无”船舶属于机具，不属于海事部门职能管辖范畴。海事部门不愿意管，水行政主管部门又无权管，这种局面导致了对“三无”采砂船舶的管理“真空”，加剧了长江河道采砂管理的矛盾。

5.河道采砂执法环节的复杂性增加了管理难度

盗采行为发生在江面上，受各种客观条件的限制，本身就比较难于发现，而且盗采行为大都发生在深夜，加大了管理的难度。盗采行为的组织者往往雇佣社会闲散人员，对执法基地、人员、车辆、堤岸进行24小时“盯梢”，稍有风吹草动，就会立即停止非法采砂行为或者逃离现场。在船上作业的大都是“打工者”，在执法人员取证过程中，一般以各种借口不予配合，执法人员很难取得合法、真实、有效的证据材料。受各种因素干扰，在实施行政处罚过程中，条例规定的处罚措施往往也很难完全到位。另外，近年长江河道采砂执法遭遇暴力抗法的事件也在增多，执法人员人身安全受到严重威胁。

6.水行政主管部门执法能力薄弱与现实需要不相适应

采砂管理队伍现有能力建设水平与所承担的繁重任务不相适应，与同类其他执法部门差距更为明显。缺人员、缺装备的问题非常突出，有的单位甚至人员工资和工作经费也得不到正常保证。沿江所有市县都没有自己的执法码头，大多数县市没有执法船艇，少数地方甚至没有执法车辆，需从航道、海事、长航公安等部门租借执法船只开展执法行动。在查获非法采运砂船舶后，由于没有自己的码头，连停靠地点都难以找到。

三、对策建议

长江河道采砂管理是水行政主管部门的一项复杂而艰巨的工作，尽管目前困难重重，但是，做好此项工作是义不容辞的责任。

然而，长江河道采砂管理是一项长期而艰巨的任务，目前还远未能实现长治久安。对于水行政主管部门来说，这是一项社会性管理工作，需要各级政府和多个部门齐抓共管，密切配合，更需要水行政主管部门自身炼好“内功”，外树形象。在不断加强现场监管，严控严管严打的同时，在顶层设计、制度建设、能力建设等方面深入研究，开拓性地开展工作。

1.强化法制保证

《条例》的颁布为多年来长江河道采砂管理工作提供了法制保证。但从实践情况来看，《条例》有诸多已经不适应当前管理形势的问题，亟须进行修订完善。另外，在非法采砂追究刑事责任方面，全国各地也先后出现了一些案例，但对全江整个工作的推动有限。在没有上位法明确规定的情况下，这项工作的推动将更加困难。建议争取最高法尽快出台相应司法解释，将非法采砂纳入刑事打击范畴，以破解当前困境。

2.深化两部协作

水利部、交通运输部通过签订协议的方式，构建了长江河道采砂管理两部合作的平台，为地方两个部门合作提供了制度保证。但是，两部合作的深度、力度等方面需要进一步深化，重点研究解决一些实际的难点问题。如多年来悬而未决的“三无”采砂船舶问题，已经严重影响了长江河道采砂管理工作，造成了管理的盲区，加剧了管理的矛盾，如不尽快明确管理主体和管理办法，“三无”船舶将愈发泛滥。

3.加大投入力度

近年，在长江河道采砂管理方面，国家层面投入不足，地方各级水行政主管部门执法能力相当薄弱，严重制约了执法工作的开展。河道采砂执法不同于一般的水行政执法，其特殊性决定了装备建设的重要性和必要性。建议水利部加大对长江河道采砂管理的投入力度和引导力度，尽快建设一批执法码头，打造一批执法船艇，同时参照特大防汛抗旱补助资金的方式，对沿江地方执法经费给予适当补助，以增强执法能力，树立主管部门良好形象。

4.推进综合执法

党的十八届四中全会明确提出要推进深化行政执法体制改革，推进综合执法，有条件的领域可以推进跨部门综合执法。当前在长江上多个部门都有自己的执法力量，交通部门有长航公安、长江海事、长江航道，其执法力量和能力远强于水利部门在长江的执法能力。可以探讨在水利部、交通运输部的长江河道采砂管理两部合作机制层面下，建立双方执法力量的整合或者联动的体制机制，明确在执法层面合作或者联动的责任内容，整合执法力量，提高执法效率，以更好的打击长江河道非法采砂。

5.落实责任制度

长江河道采砂实行地方行政首长负责制和部门责任制，责任制度的落实是长江河道采砂管理长治久安的关键所在。水行政主管部门作为主管部门，应在推动两项责任制度的落实方面继续加大力度。建议水利部将各省长江河道采砂管理工作情况，尝试与水利建设资金投入、项目建设等挂钩，并纳入水利综合指标考核范畴，以促进各级地方政府和水行政主管部门加大管理力度，并逐步建立一级推一级、一级促一级的多层次责任制体系。

[1]矫勇.巩固治理成果 深化部际合作努力开创长江河道采砂管理新局面[J].中国水利，2012（10）.

[2]王治.关于破解河道采砂管理难题的思考[J].中国水利，2014(12).