新形势下做好水行政管理工作刍议

徐强以 刘伟年 张传秋

政策与法规

新形势下做好水行政管理工作刍议

徐强以 刘伟年 张传秋

经过多年努力，沂沭河水利管理局（以下简称沂沭河局）的水政工作取得了较好的成绩，采砂实现了精细化管理，初步实现了采砂许可“零失误”、非法采砂“零容忍”、汛期禁采“零船只”、水行政执法“零败诉”等目标。水政科获得全国“六五”普法中期先进集体。2015年5月1日将要实施的新《行政诉讼法》，对做好水行政管理工作影响深远。本文主要对行政诉讼法修改对水行政管理的影响进行解读，并就进一步做好沂沭河的水行政管理工作提出对策。

一、新《行政诉讼法》对水行政管理工作人员意识的影响及对策

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法实施24年来的第一次修改。此次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难“三难”等问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善,必将对水行政管理具体工作与水行政管理工作产生较大影响。

1.树立正确的诉讼心态

受中国传统文化影响，我国民众普遍畏惧诉讼，在行政诉讼中单位负责人极少出庭应诉，一般派单位法律顾问出庭应诉。但是根据修改后的行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”从立法表述来看，负责人出庭是原则，委托工作人员出庭是例外。在水政执法所涉诉讼中，相应单位负责人应当树立正确的诉讼理念，把出庭应诉看成宣扬单位执法政策与执法程序的机遇，积极和工作人员或者“委托律师”一同出庭应诉，能更好地增强自己在行政决策中的合法性意识，促使所在单位执法人员积极依法行政，也是深入贯彻执行十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国的决定》精神的体现。

2.更新出庭应诉与执行的理念

原有行政诉讼规定行政机关在行政诉讼中收到法院起诉状副本之日起十日内提交答辩状与证据材料。新行政诉讼法第六十七规定，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。这是提交答辩状与证据材料期限上的变化，为行政机关留了更多余地，行政机关具体负责应诉业务的工作人员应注意这一期限的变化，按照最新期限提交答辩状与证据材料，依法维护单位合法权益。

新行政诉讼法第九十六条第二款规定：“行政机关在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款。”将原有对行政机关按日罚款，改为对行政机关负责人按日罚款，实际上是增加了对行政机关负责人工作的监督力度。该条款明确了行政首脑负责制的原则，使得行政机关负责人可以有效发挥其监督、领导的职责，确保涉水行政管理案件争议解决后，管理相对人权益的实现，促使我们在水行政诉讼案件应诉过程中重视败诉后的执行，积极执法法院判决，改变原有推脱或者变相不执行法院生效判决的理念。

二、对规范性文件制定的影响及对策

规范性文件在行政法学理论中被称为“抽象行政行为”，在原行政诉讼法中不属于受案范围，在新修改的行政诉讼法中规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，将规范性文件这一“抽象行政行为”纳入行政诉讼受案范围。这就要求行政机关对现有生效执行的规范性文件的合法性进行审慎审查，在未来制定规范性文件时应提请单位法制机构进行合法性审查，防止因制定违法的规范性文件而承担败诉的风险。

三、对具体水行政执法管理的影响及对策

1.培养依法行政意识

新法将“具体行政行为”改为“行政行为”，第十二条逐一列举了受案范围，原来未明确规定的行政许可申请受理、决定、行政强制执行、滥用行政权力排除或者限制竞争、不依法履行、未按照约定履行等在列。由此，水行政管理过程中所涉及的行政执法，包括行政处罚、行政强制、行政许可、水事违法案件举报投诉处理、管理信息公开、行政收费等几乎所有的履职行为都属于行政诉讼受案范围。这就要求水行政管理部门更加审慎，每一个行政行为必须在法律的框架内作出，都必须有明确的法律依据，养成运用法治思维与法治方式进行行政管理的理念。

2.依法审理行政复议接受司法监督

行政复议本身也是一种行政行为，应当接受司法监督。新行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”这与原行政诉讼法复议机关维持原行政行为不作为被告的规定有了根本性的变化，意味着复议机关在原行政行为被诉时必然成为被告。上级水行政管理部门要依法审理复议案件，以事实为依据，以法律为准绳，对发现的问题不回避，以诉讼“倒逼”下级依法行政。

同时，新行政诉讼法第十八条规定：“经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”由复议机关所在地人民法院管辖诉讼案件，一审法院不在同一行政区划的可能性大增，跨行政区域法院管辖则更加强化了这一可能。水行政管理的各单位应加强依法行政，随时接受法律的考验。

3.关注并保证利害关系人合法权益

新行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政法上的利害关系人是指行政行为使其权利义务产生变化或者对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。利害关系人是一个内涵不确定、外延具有开放性的不确定法律概念，实际影响也是一个不确定法律概念。只能结合具体案例就实际影响或者利害关系加以具体分析确定利害关系人，使得可以提起行政诉讼的主体具有一定的不确定性。以往，水行政管理部门在办理水行政许可、水行政执法案件中，重在关注申请人与管理相对人，对许可中的滩地、林地、道路承包人或者其他利害关系人关注不够。而实践中滩地、林地、道路承包人都是利害关系人，可以以自己名义对行政许可提起诉讼。同时，许可信息公示、涉水案件举报投诉处理、执法程序信息公示等履职行为中，涉及多方，利害关系人呈现复杂性。

4.正确告知起诉期限，确保行政相对人诉权

新行政诉讼法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”与原行政诉讼法三个月相比，起诉期限延长至六个月，有利于保障行政相对人权益，水行政管理部门应对现行的各类法律文书进行梳理，在各类法律文书中明确起诉期限为六个月，六个月是一般规定，只有法律才能规定长于或短于六个月的期限。这就要求水行政管理部门加强培训，统一对现行各类文书进行修改，避免因诉讼期限告知错误而面临法律风险。

新行政诉讼法第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”申请水行政管理部门履行法定职责，主要表现在水行政许可、水事违法案件查处、涉砂投诉举报等，相关的法律和法规有的明确了水行政管理部门的履职期限，有的未规定，要求水行政管理部门积极履行职责，防止不作为导致败诉风险的发生。

5.充分利用调解制度化解行政争议

新行政诉法第六十条第一款规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”这与《行政复议法》规定的调解制度基本一致，但没有其规定的和解制度。水行政管理部门实施行政管理例如水行政执法有一定的自由裁量权，可以依据该条规定，利用调解制度本着自愿、合法的原则及时解决行政争议，有时也有利于矛盾的化解与和谐社会的构建。也要求水行政管理部门及时对自由裁量进行逐条细化量化，自由裁量必须有一定的基准，必须依法进行，必须与具体违法的事实、证据、情节相适应，具备合理性。

6.引导通过民事诉讼从根本上化解行政争议

新行政诉讼法第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”在水行政许可引起的行政诉讼中，大部分都存在道路、滩地、林地承包所引发的民事争议，这部分民事争议往往在水行政许可审查过程中被提及，水行政管理部门在审查中往往不能确定其效力，必须通过法院进行。因此，水行政管理部门可以利用新法这一规定，尽量引导争议方走民事诉讼或者在行政诉讼中一并解决民事争议，也可以根据案件情况申请法院中止。

四、结束语

本次行政诉讼法的修改，对于涉水争议的处理而言，在管理相对人权益的保护、行政复议的规范、行政诉讼的司法独立性、相对人胜诉权益实现等多方面产生了影响。可以预测，待新行政诉讼法生效以后，水利系统行政复议、行政诉讼案件的数量将空前加大。因此，司法从业者、行政执法者以及水行政管理部门法律顾问或者公职律师都有必要进一步提升职业技能以迎接新的挑战。沂沭河水利管理局将积极组织培训、学习新的《行政诉讼法》，努力开创沂沭河水行政管理工作新局面

（作者单位：沂沭泗局沂沭河水利管理局 276001）

（专栏编辑：周 权）