合理划分中央与地方水资源保护事权的思考

陈 磊 尚小川

合理划分中央与地方水资源保护事权的思考

陈 磊 尚小川

水利事权是政府事权的重要组成部分。《水利部关于深化水利改革的指导意见》明确提出，要合理划分中央与地方水利事权。水资源保护事权是水利事权的重要内容，合理划分中央与地方水利事权，对于促进水资源保护事业改革发展具有重要意义。

一、水资源保护事权的概念

事权主要是指政府处理公共事务的职权和责任，水利事权即处理水利事务的职权和责任。据此定义，水资源保护事权是指政府处理水资源保护事务的职权和责任。在现实工作中，由于支出易于量化，事权通常被认为是支出责任，一般倾向于用支出责任反映和衡量事权。当前，行政体制改革深入推进，水资源保护事权的缺位、错位现象日益凸显，一定程度上反映出各级政府职能履行的偏差与不足。如何以转变政府职能为突破口，合理划分涉及水资源保护的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权，进一步明晰各级政府水资源保护的职责，充分发挥中央和地方两个积极性，实现整体效能最大化，具有重要意义。

二、水资源保护事权的划分现状

根据《水法》《水污染防治法》等法律法规和水利部“三定”，中央水资源保护事权包括：组织编制全国水资源保护规划，组织指导水功能区的划分并监督实施，指导饮用水水源保护和水生态保护工作，指导湿地生态补水；组织审定江河湖库纳污能力，提出限制排污总量的意见；组织指导省界水量水质监督、监测和入河排污口设置管理工作；组织指导地下水资源保护工作，指导水利建设项目环境保护、水利规划环境影响评价工作，负责水利建设项目环境影响报告书（表）预审工作。水资源保护事权划分目前暂无明确的法规或政策界定，因而中央与地方事权划分不够明确，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化。相比中央事权，地方事权有所增减。流域机构作为水利部的派出机构，行使中央水资源保护事权和中央地方共同水资源保护事权的中央事权部分。流域管理机构主要是负责流域水资源保护工作，组织编制流域水资源保护规划，组织拟订跨省（自治区、直辖市）江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，负责授权范围内入河排污口设置的审查许可；负责省界水体、重要水功能区和重要入河排污口的水质状况监测；指导协调流域饮用水水源保护、地下水开发利用和保护工作。

三、水资源保护事权划分存在的主要问题

1.缺乏顶层设计，事权划分模糊

《水法》《入河排污口监督管理办法》《水功能区管理办法》等法律法规就水功能区划定权限、入河排污口设置审批权限等单项工作的事权划分进行了规定，但比较零散，没有形成总体指导意见。《水利部关于深化水利改革的指导意见》提出，国家水安全战略和重大水利规划、政策、标准制订，跨流域、跨国界河流湖泊以及事关流域全局的水利建设、水资源管理、河湖管理等涉水活动管理作为中央事权，跨区域重大水利项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系，区域水利建设项目、水利社会管理和公共服务作为地方事权，中央界定过于原则，操作性不强。没有总体上就水资源保护事权做出全面规定，造成事权不清、责权不明。事权划分缺乏明确的法律依据，意味着一些事权划分及公共事务承担上的偶然性和随意性，使得中央与地方政府、上级部门与下级政府间的谈判和博弈增多，制度的稳定性较差。甚至有些地方水利部门对法律法规明确的水资源保护事权有不同认识，没有甚至不愿意承担水资源保护的职责。

2.纵向事权同构，层级划分不清晰

纵向事权同构问题主要表现三个方面：一是事权划分不明确。编制部门对水利部和地方水利部门水资源保护职责范围作出了规定，但大都没有明确划分，造成“上下对口、职责同构”，尤其是管理权与监督权同构问题突出，使下级水利部门拥有的事权几乎全是上级水利部门的事权翻版，以致支出范围的划分过于笼统，而且流于重复。二是事权分配不合理。中央与地方水利事权存在着一定程度的“上下不清”的“错位”问题，事权长期层层下移，造成事权错位。把一些含糊不清的支出大多被分配给下级单位，像饮用水水源保护这些最基本的公共服务职能往往由供给能力比较差的基层单位承担。三是事权运行机制不协调。中央与地方的水利事权一旦出现扩展或新增时，在新增支出责任划分上，缺乏规范的协调机制，新增部分的支出责任在不同层级间的分配就会成为矛盾的焦点。比如水生态文明建设，作为新增事权，支出责任主要交由地方承担，中央基本没有承担支出责任。

3.事权与财权不对称，支出责任不对等

财权是指政府在取得和管理财政收入方面的权限。1994年我国实行了分税制改革，明确划分了中央税与地方税。中央财政收入及比例逐年提高，由改革前的22%提高到改革后的50%以上，地方财政所占比例不足50%。中央与地方对水资源保护支出比例与其财政收入分配的比例，显然不相符。事权财权不对称表现在两个方面：一是中央承担的水资源保护职责较大，支出责任过小。重要江河湖泊水功能区达标建设和重要饮用水水源地安全保障达标建设等公益性很强，关系人民群众切身利益的事务，明显属于中央事权，支出责任被转移给地方政府承担。二是地方财力有限，不堪支出责任。随着分税制改革，地方财权缩小、事权扩大现象已较严重，当前地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。加之水资源保护与水环境保护的职能交叉问题，地方政府对水资源保护的投入严重不足。

四、水资源保护事权划分的意见和建议

1.基本原则和总体思路

（1）基本原则

一是事权法定原则。按照依法治国的原则，法律是事权的基础，要通过国家立法而非行政干预确立事权划分。应尽量使事权分配精细化，可以采取法律列举的方法，具体规定中央与地方水利各自事权和支出责任，以及中央和地方水利的共有事权和支出责任。二是受益原则。全国或流域受益的，中央应当承担主要支出责任，某一行政区域内部受益的，该行政区承担主要支出责任。三是事权财权匹配原则。要根据因事定财的原则，进一步完善财政转移支付制度，构建体现公平和效率的转移支付体系。四是绩效评价原则。把科学的绩效评价作为财权与事权配置、中央与地方事权划分的一项管理原则，使政企分开与社会参与协调一致，当前利益与可持续发展紧密结合。

（2）总体思路

全国水资源保护规划，重大水资源保护政策、标准制定，跨流域、跨国界河流湖泊以及事关流域全局的水资源保护作为中央事权。跨区域重大水资源保护项目建设等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。区域水资源保护作为地方事权。由地方管理更方便有效的水资源保护工作，一律下放地方管理，中央加强行业指导和监督职责。

2.具体意见和建议

（1）水功能区管理事权

全国重要江河湖泊水功能区的监督管理和监测评价应作为中央事权，由国务院水行政主管部门或授权流域机构负责，并承担支出责任。其他水功能区的监督管理和监测评价为地方事权，地方承担支出责任。根据受益原则，水功能区达标建设事务中，省界缓冲区和对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种保护具有重要意义、涉及国家水安全战略的保护区达标建设由中央承担，其他由地方承担。

（2）入河排污口管理事权

国务院水行政主管部门已经明确了淮河、海河、黄河三个流域入河排污口管理权限，建议进一步扩大范围，明确其他大江大河的入河排污口管理权限，理清责任，避免冲突。在七大江河的干流和主要支流，流域机构直管河道和一定规模以上建设项目入河排污口设置审批应由流域机构负责。其他由地方负责审批。应加大力度，下放入河排污口审批权，国务院水行政主管部门和流域机构做好指导和检查。

中央加强入河排污口布设规划引导，促进产业合理布局。中央要承担起直管河道和省界缓冲区入河排污口的规范化整治职责，负担主要支出责任。其他入河排污口整治事权由地方承担。

（3）饮用水水源地保护事权

保障城乡居民饮水安全，让人民群众喝上干净水，是民生水利的重要内容，是最基本的政府事权。在饮用水水源地保护事务上，中央要承担更多责任，特别是全国重要饮用水水源地名录中水源地的安全保障达标建设，中央事权因素更强。全国重要饮用水水源地安全保障达标建设作为中央与地方共同事权，不应全部由地方承担全部支出责任。

（4）突发水污染应急处置事权

突发水污染应急处置的主要责任在地方人民政府，应作为地方事权。在跨省（区、市）水污染事故中，中央应协调省际关系，处理跨省水污染纠纷。当水污染涉及国界时，应为中央事权处理。

（5）水生态文明建设事权

水生态文明是新的水利事权，要合理划分中央事权和地方事权。水生态文明建设应作为中央与地方共同事权，以地方为主。为充分调动地方积极性，中央应给予更多的支持和补助。

6、水功能区限制纳污红线考核事权

水功能区限制纳污红线是最严格水资源管理制度三条红线之一。最严格水资源管理制度考核是中央政府对地方政府落实最严格水资源管理制度情况进行的考核，应作为中央事权，中央应履行主要支出责任。对全国重要江河湖泊水功能区水质监测、评价，中央政府要承担主要责任。对于地方负责监测的水功能区，中央应给予监测经费补助。地方要配合中央政府开展考核，提供考核相关材料和数据，落实好考核工作要求。

水资源保护事权是水利事权的重要组成部分，是一项重要的政府事权。要合理划分中央和地方水资源保护事权，明确支出责任，发挥两个积极性，切实承担起法律法规赋予的职责

（作者单位：淮河流域水资源保护局233000）