宁都县小型农田水利工程建管机制初探

（江西省赣州市宁都县水利局，342800，宁都）

一、宁都县小型农田水利建设与管理基本情况

宁都县位于江西省赣州市北部，居赣江上游贡水支流梅江河，全县现有大、中、小型灌区（含农田果林灌溉）及各类蓄引提水利工程12 436座。全县水利工程农田设计灌溉面积64.90万亩（1亩=1/15 hm2，下同），有效灌溉面积46.14万亩。

截至目前，宁都县中小型水库已全部进行了除险加固，山塘加固86座，新建25座小型引水堰闸，实施了走马陂、低岭、竹坑、老埠等4座中型灌区部分主干渠防渗节水改造。通过实施两轮小农水重点县项目，200～10 000亩灌区基本完成了改造，县财政实施“五小”水利工程改造300余座，累计投资1.7亿元。宁都县农田灌溉网络基本形成，大部分农田基本实现了“旱能灌、涝能排”，为农业的增产增收奠定了坚实基础，推动了农村农业产业化的快速发展。

在加快农村小型水利工程建设的同时，宁都县也针对存在的问题，积极探索有效的管理机制。归结起来，在投资方面，建立起国家、民间多元投资与农民自愿投工投劳相结合的有效机制；在农田水利建设管理方面，执行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的“四制”；在农田水利工程运行管护方面，实行“谁受益、谁负责”的责任机制和县、乡镇多层次监督管理机制。

二、宁都县小型农田水利基本建设与管理中存在的问题

1.建设中存在的问题

①资金投入需求大。宁都县地形复杂，改善小型农田水利设施任务重、难度大、投入需求巨大。由于历史欠账太多，农民增收渠道单一，思想观念比较守旧，相当部分群众“等、靠、要”的思想严重，依赖国家投资，自发性和主动性不高，宁都县虽出台了“民办公助”及“以奖代补”政策，但因补助标准太低，群众投资修水利热情不高。“用水协会”民主管理的小型水利工程因群众观念难转变，其效益和优越性一时难以显现，因此推行起来较困难。

②小型工程比重过大、病险隐患较多。全县灌溉面积在200～10 000亩的灌区达749座，分布在全县24个乡镇不同地区或河流上，且水源工程存在病险隐患的达532座。小型水利工程点多面广，且灌区渠道长而灌溉面积小，再加上每年的山洪水毁，致使水利建设任务仍然艰巨。

③劳动力不足。近年，随着大量外出务工人员的增多，剩余劳动力逐年减少，劳动力相对不足，给群众投工投劳参与农田水利基本建设带来了一定影响。

④财政审核招标预算不按实际情况审核。宁都县小型农田水利建设施工点多面广，材料主要靠人挑肩抬，施工环境非常不便。在劳动力成本大幅度上涨的情况下，水利工程项目施工直接成本增加。而财政审核预算凭主观想法，把材料二次搬运取消，小农水项目也和房建一样，定额规定的企业利润也减半计算，因此招标单价明显偏低，施工单位在工程施工中经常出现偷工减料的现象，工程建设监管难度很大。

⑤建设项目管理费用严重不足。宁都县小农水建设管理费只有财政资金的5%，而建设项目的勘测设计费用就要5%，还有监理费3%、项目日常管理费3%、费用缺口6%，造成管理较大困难。

⑥个别地方有农民阻工现象。在项目实施中有渠道裁弯取直，涉及的农民认为受到损失不补偿就不让施工；有的农民要求提高设计标准、改变渠道衬砌断面否则不让施工；有的农民要求在设计外帮个人做不必要做的渠道，否则也不让施工；分散耕作的农民对高标准农田建设道路安排、沟渠布置很难统一，调整土地难度较大，因此阻工较为严重。

2.运行管护中存在的问题

①管护主体责任不到位。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，部分已建成的农村小型农田水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者之间的职责和义务没有明确的界定。工程建、管、用脱节，大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。

②管护资金严重缺乏且无保障。由于各级村级组织集体经济薄弱，加上小型水利工程水费计收与管护责任不对称，缺乏管护资金。据调查，宁都县少有的几个行政村有一部分集体山塘租金收入用于水利设施的维养，但随着近几年该类山塘因运行时间长、平时缺乏清淤等，蓄水容积已逐年萎缩，相应的带来租金也逐年减少，在有限的租金没有盘活的情况下，形成“大渠管不了、小渠管不好”的尴尬局面，工程损坏、失效时，管理者往往无能力完成维修和更新。

③骨干渠道工程效益下降。宁都县骨干渠道工程管理滞后，多数渠道老化失修，供水功能萎缩，工程效益呈下降趋势。由于骨干渠道疏于管理、年久失修，中游水路梗阻，上游水浪费严重，下游得不到及时灌溉，水利用系数偏低。

④水费计收困难。大部分农民只想用水，不愿维修，渠道淤塞也找政府，并以国家减轻农民负担为由开始少交、拒交农业水费，加之全县用水粗放、计量状况差，造成水费难以收取。

⑤管护技术服务体系尚不完善。乡镇水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是承担技术推广和管理服务的基层水利组织。在管理经费无保障、责任不明确、制度不健全的影响下，难以建立完善的基层技术服务体系。

三、问题原因与措施建议

1.问题的根源

一是农村小型农田水利工程的维养管理没有纳入各级政府工作考核内容，成为如今主干渠淤积、渗漏，末级渠系粗放管理，建筑物毁坏无人修复的最大短板。受益者、管理者往往没有能力完成维修和更新。

二是对农业的依赖性减弱，间接造成农村小型水利工程无人管也不愿意管的局面。随着家庭联产承包责任制的实施，大量农村劳动力被解放，特别是近几年农业生产成本逐渐提高，在劳动资源严重短缺的情况下，年轻一代逐渐走向城镇，已失去了对土地的过度依赖，随之而来的是大量土地撂荒无人耕种，水利设施也就无人管理。

三是管护经费缺乏、没有保障，致使小型水利工程管护不到位，这是造成问题的直接因素。

2.措施与建议

加强农田水利基础设施建设，是进一步提高农业综合生产能力、实现农民收入稳定持续增长的一项重大举措。进一步抓好全县农田水利基本建设与管理，确保粮食增产、农民增收仍是今后水利工作常抓不懈的一项重要内容。针对上述问题，提出以下几点措施建议。

①全面规划，统一设计标准。请有资质的单位对全县水利工程进行全面规划设计，根据设计投资整合各部门资金进行实施。

②认真贯彻落实“谁投资、谁建设，谁管理、谁受益”的政策原则，制定相应法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村小型农田水利建设。引导农民和社会各界增加对农田水利的投入，广泛鼓励、吸纳社会资金办水利，对自筹资金所建工程给予免交建筑营业税的优惠，努力促进农村小型农田水利事业发展投资多元化，确保水利事业持续、快速、稳定、健康发展。

③加快宁都县水利社会化体系建设，加大农田水利管理体制和运行机制改革，积极组建“用水户协会”进行管理，发挥农民自建、自管、自用的优势作用。大力推行合同制供水，完善监督管理机制，确保农田水利工程良性运行。

④建议今后从项目资金中安排一定比例的资金用于工程建后的运行管理，确保工程充分发挥效益。

⑤想方设法盘活农村集体经济组织资金，使其成为水利工程管护的主要资金支撑。

⑥以基层水利管理单位及农民用水合作组织为载体，完善基层水利技术服务体系。加强农民用水合作组织的能力建设，提升其管理与服务的能力，与乡镇水利机构一起构筑基层水利服务体系。乡镇水利机构可以将小型水利工程移交农民用水合作组织或私人进行管理和经营。

⑦落实建设与管护主体，充分发挥农民用水合作组织建设主体、产权主体和管护主体的作用。遵照小型农田水利工程“民办公助”的原则，落实建设与管护主体为受益农户或农户组织(村民组织或农民用水合作组织)；对于集中连片、使用共同水源的工程受益农户，组建用水合作组织作为项目申报主体和建设主体；地方政府和水利部门加强对群众的引导和技术指导，而不是“一手包办”或“公办民助”；进一步支持农民用水合作组织能力建设，将管理运行费用列入灌溉用水成本，集体受益的小型农田水利工程产权可移交农民用水合作组织。

四、结 语

综上所述，小型农田水利工程建设在宁都县农村经济社会发展过程中所起到的作用是不可忽视的，小型农田水利工程建设不但可以推动农村的经济发展，还可以推动社会主义新农村建设。只有加强工程建设管理，明确产权及管护主体，将经营权和使用权彻底落实，扭转过去重建轻管的现象，才能更好地改善农民的生活条件，发挥工程应有的效益。