南四湖生态应急调水下的水资源管理思考

李素

南四湖生态应急调水下的水资源管理思考

李素

一、南四湖生态应急调水回顾

2014年入汛以来，沂沭泗流域降雨较常年同期偏少，流域湖泊蓄水量持续减少，6月12日，下级湖水位降至31.5m死水位以下，6月22日，上级湖水位降至33.0m死水位以下，7月14日下级湖水位降至最低生态水位（31.05m）以下，7月28日水位降至30.77m，低于最低生态水位0.28m。南四湖上下级湖水位均为2003年以来同期最低值，下级湖蓄水量不足1.2亿km3，较常年同期偏少74%，部分湖区湖底裸露干裂，湖区生态环境及群众生活生产用水受到严重威胁。为加强水资源管理、保护河湖生态，沂沭泗局多次召开专题会议安排部署，采取积极措施应对旱情，并函告相关地方政府及水行政主管部门积极开展节约用水。

针对南四湖严峻的旱情形势，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷主持会商会，研究部署水量调度工作。8月1日，国家防总紧急召集国务院南水北调办公室、淮河防总、山东省和江苏省防指等单位的负责同志，研究制定了2014年南四湖生态应急调水方案，决定自8月5日起通过南水北调东线从长江向南四湖实施生态应急调水，计划调水8000万km3。

8月5日16时37分，随着蔺家坝泵站中控室3号泵控制键的开启，标志着南四湖2014年生态应急调水正式启动，这是南水北调东线工程蔺家坝泵站正式投入运行后第一次正式调水，也是南四湖自2002年以来第二次生态应急调水。8月24日16时10分，蔺家坝泵站机组停止运行，标志着南四湖生态应急调水圆满结束。此次调水历时19d，累计调入南四湖下级湖水量8069万km3。8月24日14时，下级湖水位31.21m，较7月28日最低水位上涨0.44m，高于最低生态水位0.16m，湖区水面面积为315 km2，较调水前增加约99 km2，已达正常蓄水面积的55%。湖区生态环境明显改善，群众正常生活生产用水得到有效保障，调水沿线航运紧张状况得到有效缓解，调水的生态和社会效益十分显著，既定的调水目标圆满完成。

二、流域直管区水资源管理现状

南四湖生态应急调水前期与实施过程中，沂沭泗局加强了南四湖地区水资源监管巡查力度，特别是对各取水口门的运行情况做到了经常性巡查；南四湖上下级湖水位降至死水位以下后，南四湖地区水资源巡查更加频繁，各基层局都成立了水资源巡查小组，负责辖区内水资源巡查工作，调水期间更是对南四湖所有取用水口门全天候巡查，每天报告，并落实了巡查责任制。水资源监管巡查保证了应急生态调水的圆满成功，有效缓解了旱情，保护了河湖生态。但南四湖严重旱情的发生，也引起了我们对流域直管区的水资源管理的反思，应切实加强直管区水资源管理，强化流域水资源统一管理，节约用水。而目前直管区水资源管理仍存在以下问题。

1.个别地方性法规与法律、部规章存在冲突

部分地方性政策法规与上位法相抵触，越权将流域水资源管理权重复授予区域水行政管理机构，形成重复管理、交叉管理、越位管理。1994年水利部《关于授权淮河水利委员会取水许可管理权限的通知》，明确了沂沭泗直管范围内的取水许可管理实施主体是淮委，并且是全额管理，而一些地方性法规把流域全额管理权限变成为限额管理，将应属流域机构的管理事权划归地方水行政主管部门。

2.流域与区域水资源管理事权划分尚待清晰

在水资源管理体制方面，存在着水资源管理条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的问题。在水资源开发利用过程中，上下游、左右岸、干支流之间存在不同的利益需求，水资源管理工作需要协调的关系复杂，协调难度较大。取水许可和水资源论证越权审批、越权管理问题依然突出，南四湖管理范围内取水许可证的重复发放率高达95%以上，严重干扰水事秩序。流域立法滞后，流域与区域事权划分还有待进一步明确。

3.水资源管理缺乏有效的控制手段

流域水资源配置工程建设滞后，尤其是两省交界处缺少控制性水资源工程。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。沂沭泗直管区内453处取水口，沂沭泗局直接管理的仅有10处，对于地方管理的取水口门，流域管理机构缺少控制性手段，这给流域水量分配及调度工作带来很大困难。

4.水资源监控体系建设滞后

国家水资源监控能力建设项目2012年已启动，中央和流域管理机构水资源监控管理平台正在建设中，但目前沂沭泗直管范围内453处取水口，纳入国家水资源监控能力建设项目的取用水国控监测点一期的仅有6个，不能满足水资源实时监控的要求。

三、加强流域水资源管理的建议

1.加强流域水资源统一管理，强化流域机构作用

建议加快推进流域立法，进一步强化流域水资源统一管理，合理划分流域机构与地方事权，进一步规范取水许可管理工作。对南四湖湖水资源管理，要加强对取水工程建设监督管理，加强取水许可管理及水资源管理工作制度建设，积极研究实施有效统一管理的措施办法，推动最严格水资源管理制度配套政策法规的出台，从法律和行政上理清各自分工，合理划分事权，找准流域管理与行政区域管理的结合点。

2.制定调度管理办法、水生态危机预警和应急管理办法

南水北调东线工程利用了江苏省的江水北调工程和京杭运河，在调度中需优先满足淮河流域受水区用水。丰水年山东不需要调水，枯水年与江苏的用水会有矛盾，需要通过科学调度提出不同年型的调度方案，保证规划目标实现。结合南水北调东线调水，制定南四湖水量调度方案。针对可能出现的突发水污染、特殊枯水年、连续干旱年、水源工程突发事故等，分析灾变系统特征，提出南四湖应急水量调度意见，并配合淮委进行联合调度。制定预防水危机发生的前期管理调试方案，提高水资源网络工程体系和管理体系双重应急能力。同时建立有效的应急反应支持平台，提高南四湖水资源管理的应急决策能力。

3.强化取水许可监督管理工作，推动直管区水资源监控体系建设

严格按照取水许可管理的有关规定，加强日常巡查，确保对南四湖周边取水口的取水许可监督管理到位。加大水资源执法力度，坚决查处违法取水行为。加强与取用水户的联系和沟通，结合取水许可监督管理和执法检查工作，引导取水户自觉履行取水义务和承担社会责任。

推动直管区水资源监控体系建设，实现与国家、淮委水资源监控管理平台互连互通，逐步实现对流域主要用水户和用水口门的取用水全过程实时监控。

4.增强用水户节水意识和生态保护意识

广泛深入开展基本水情宣传教育，强化社会舆论监督，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。充分利用“六五”普法、世界水日、中国水周宣传水法规，通过发挥水价的杠杆作用，以期达到节水的目的。切实加强对取用水户依法用水和节约用水及提高用水效率的宣传，使得南四湖管理范围内从事各种水事活动的单位和个人能知晓法律，从而主动服从流域管理部门的管理，努力营造依法管水、用水的良好氛围。

5.南四湖周边严格控制高耗水产业，推广节水农业，压缩水稻种植面积

新时期“节水优先”治水方针，推动流域直管区节水型社会建设，需严格南四湖周边高耗水产业审批，推广产业节水技术，鼓励企业节约用水，改进节水措施，提高用水效率，同时可通过提高水价的方式来促进产业节水。改进农业灌溉方式，推广灌溉节水技术，严格控制水稻的种植面积，以农业补贴的方式来鼓励农民种植玉米、小麦，压缩水稻的种植面积。

6.加强日常监督管理工作

水资源管理监测监控技术手段落后，日常监督管理巡查就尤为重要。加强日常监督管理巡查，有助于弥补监控技术手段落后的不足，及时发现并处理违法违规水事行为，将违法违规水事行为遏制在摇篮中，确保湖区用水安全

（作者单位：淮委沂沭泗水利管理局221018）