江苏省再生水利用推广政策研究

游洋 韦诚 张少杰

江苏省再生水利用推广政策研究

游洋 韦诚 张少杰

一、江苏省再生水利用现有政策

1.再生水利用工程设施和管网建设推广政策

《江苏省“十二五”水价改革的意见》中要求，统筹考虑城市水资源的开发、利用和保护，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设；统筹安排污水、污泥集中处理、处置设施及污水收集管网建设，建立完善市场化运行机制；要将城市供排水管网建设纳入城市规划，加大公共财政对供水、排水、再生水管网建设的投入，逐步建成供水、排水、再生水管网相匹配的城市供排水管网体系。

2.再生水用途推广政策

2013年2月江苏省出台《关于加强环境保护推动生态文明建设的若干意见》提出，对日排水量在1000m3以上的公共建筑、新建集中住宅区，先行开展再生水回用试点；鼓励在工业生产、园林绿化、道路保洁、车辆冲洗等中，大规模使用符合标准的再生水；规划用地面积2万m2以上的新建建筑物应配套建设雨水收集利用系统，用于景观、绿化等用水。

3.再生水价格指导政策

《江苏省政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》中提出要制定出台再生水价格标准。《江苏省“十二五”水价改革的意见》中提出，坚持合理利用水资源与水污染防治相结合，实施惩罚性水价政策，建立再生水利用价格机制，营造良好的水环境；实施鼓励再生水生产和使用的价格政策，可参照水资源费标准确定再生水价格，促进再生水合理利用。加大再生水生产设施和管网建设，统筹配置再生水、地表水和地下水资源，促进水资源循环利用；对利用再生水达一定规模的节水项目实施补助或按一定比例给予节水奖励。具备条件的地区，要强制部分行业使用再生水，扩大再生水使用范围。

二、再生水利用推广的制约因素

1.再生水的管理机制

再生水的管理体制直接制约其利用率和水平。目前水资源管理仍然存在分割管理的问题，存在地表水、地下水、供水与用水排水之间条块分割，又存在着城乡、部门、地区间的分割局面，管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用、管农村的不管城市、管城市的不管农村，形成“多龙管水”。很多城市的生活污水处理回用设施建设、运营与水资源利用及水污染防治分属建委、水务、环保等部门管理，这种“多龙管水，条块分割”的模式，造成了管理权分散、职责不清、相互掣肘，污水资源化缺乏统一管理机制和完善的优惠支持政策，不仅浪费人力物力，也容易造成相互推诿扯皮的现象，使有限的水资源不能合理配置和统一监管，造成水资源管理混乱、掠夺性开发、水源污染加重等不良局面。特别是随着城乡一体化的迅速发展，城乡水问题日益突出，已经难以适应经济社会发展的需求。城市污水再生利用需要健全的法制保障和全面的统一管理。

2.再生水利用规划

在城市建设总体规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在水资源的综合利用方面缺乏统一的规划，尤其是城市污水再生利用规划，这势必会造成重复建设和决策失误。因此，城市污水再生利用应纳入城市总体规划以及城市水资源合理分配与开发利用计划，在综合平衡、科学论证的基础上，结合实际情况进行总体规划，确定其应有的位置和作用。在再生水水质、使用用途、处理程度、处理流程、输水方式的选择上，要综合平衡、远近结合，既要满足功能要求和用水水质需求，又要因地制宜、经济合理。过高的目标与要求，将可能适得其反。在城市污水再生利用规划编制中，再生水管道系统的铺设是推广污水再生利用的关键，必须确定污水深度处理的规模、位置、再生水管道系统的布局等，由于以前的道路和市政管道建设时未能预留再生水管道的位置，造成了推广城市污水再生利用的主要困难。同时，再生水管网铺设成本相对较高，并缺乏足够的经济鼓励措施，致使业主投资积极性不高，再生水设施与主体工程未能同时设计、同时施工。

3.价格调控机制

再生水价格目前大都按自来水价的百分比收取，很少按服务费分析即再生水的投资和运营成本来确定。由于污水再生利用项目一般是新建项目，需额外增加管路系统和专门的处理设施，很多情况下单位成本比自来水还高，低收费不能保证污水再生利用持续进行，这是目前大多数污水再生利用项目所遇到的难题。长期以来，我国的传统水资源价格一直处于较低的水平，由于自来水水价低，而质量相对较差的再生水则净化成本高，价格也比自来水高，导致再生水无人问津的尴尬局面。另外，由于多数城市水厂实行微利甚至政府补贴运行，水价过低，大多数地区回用水在经济上没有明显优势，城市污水处理厂因没有效益而加重了地方的财政负担。

4.污水处理和利用技术

目前我国城市污水再生利用技术和设备的开发难以满足快速增长的再生利用工程建设和运行管理的需求，城市污水再生利用的技术发展应着重于已有技术的集成化、综合整合、产业化和工程化，需要对已有技术不断改进和更新，加强新工艺、新流程、新技术和设备产品的研究、开发和推广应用，并注重示范性工程的研究和建设。通过工程化和生产性测试，着重解决城市污水再生利用于农业、生态、市政和工业中的水质净化技术、水质稳定技术、水质保障技术、安全用水技术、工程技术、运行管理技术和成套技术设备问题。此外，再生水利用中还需建立健全再生水水质技术标准和评价体系，并对环境和健康风险进行详细、科学的不确定性分析和风险评价。目前这一过程涉及的系列环境评价和经济评价技术在我国尚未完善，从而增加了发展污水再生利用的风险。

5.收集设施

城市污水的收集与处理是城市污水再生利用的重要前提条件，强化城市污水管网与污水处理工程设施的建设是推动城市污水再生利用的关键。不少地方政府对污水再生利用的认识不够，在缺水时优先考虑的是调水，而且绝大多数城市污水处理厂的规划、设计与建设目标是达标排放，往往没有考虑污水的大规模再生利用。因此，今后城市污水处理厂的建设，既要满足区域水污染控制要求与相应的排放标准，也要考虑城市污水的再生利用需求。在某些地区，可以通过开展城市污水再生利用工作来促进污水收集与处理工程的建设与完善。

三、江苏省再生水利用政策建议

1.出台再生水利用的地方法规体系

江苏省尚未出台专门的再生水利用方面的地方法规，目前政策以鼓励性为主。可将政策要求提升到法律层次，其主要内容包括：

（1）明确各部门在再生水利用中建设、审批、运行管理中的职责。

（2）建立再生水利用工程设施同步规划和审查制度。

（3）优先利用再生水的管理政策和价格政策。

（4）新建居住区和集中公共建筑区在编制各项市政专业规划时，必须同时编制污水再生回用规划，污水再生回用工程应与主体工程同步设计、同步施工、同步验收。

（5）在城市道路的市政管线中，必须预留再生水管道的位置，有条件的路段应预埋再生水管。

（6）强制推行再生水，城市再生水供水公共管网覆盖范围内的工业冷却循环用水、园林绿化、道路浇洒、厕所冲洗、车辆冲洗、建设施工和生态景观水体补充等用水必须使用再生水，严禁使用自来水、地下水和取用河水。

（7）制定鼓励城市污水再生利用工程建设与运营的管理政策和经济政策，采取行之有效的鼓励政策和行政管理手段，促进工、农业生产和市政用水部门积极使用再生水。

2.建立再生水利用考核制度

在落实最严格水资源管理制度中，江苏省水利厅、省发展和改革委员会已划定用水总量和用水效率控制红线，对各地再生水回用率提出要求，并明确“再生水指集中式污水处理厂尾水经处理后回用于除农业灌溉用水以外的水量，城市再生水利用率指标的统计范围为城市和县城以上污水处理厂。”在用水总量考核时，为鼓励再生水利用，规定各地用水总量控制中不含非传统水源利用量。对于新增取水项目，在水资源论证和取水许可审批时，水源论证章节应明确优先考虑再生水利用的原则。

3.建立和完善水资源统一管理体制机制

（1）围绕水利现代化建设的目标和时序要求，建立部门协调机制，理顺各部门的分工协作，加强各部门的协调一致，统一水务管理，由单一部门统一领导和统筹所有涉水事务，并进行有效的工作分配、指导和监督。

（2）把供水、排水、污水处理、再生水利用等指标纳入水利现代化规划体系，建立相应考核指标，发挥涉水事务一体化管理的优势。

（3）根据地方实际组织编制水利现代化建设规划和水资源综合规划，以及防洪排涝、区域供水、排水和污水处理、再生水利用、水生态保护等专业规划，形成较为完善的水务规划体系。

（4）城市建设、区域开发、工业发展要先行编制防洪、除涝、供水、排水和污水处理回用等专项规划，做到统一规划、同步建设、同时投入使用。涉水规划一经批准，要严格执行并确保其延续性。

（5）切实加快城乡水务基础设施建设，统筹考虑城市防洪、供水、排水、水环境与水生态建设，加快城市防洪排涝、供水、污水处理、再生水利用以及水源地保护、水生态修复等水务工程建设，做到城市排水和污水处理回用设施建设与水功能区管理相协调。

（6）科学编制城镇污水处理与回用规划，将污水管网、污水处理厂、尾水再生利用等统一规划，将再生水与区域地表和地下水资源统一配置。

4.建立再生水利用的成本补偿机制和价格激励机制

（1）制定发布执行新一轮水资源费调价方案，充分体现资源稀缺价值，并明确再生水价格中不包括水资源费。

（2）按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，科学制定地表水、地下水、自来水、再生水等水资源的价格及水质标准，逐步建立合理的水价体系和用水结构，使价格杠杆在水资源市场中充分发挥信号作用，引导用水单位积极利用再生水。

（3）推动阶梯式水价改革，特别是高耗水行业及特种行业超量用水必须通过价格杠杆进行限制，承担相应的经济责任。

（4）制定出台再生水价格标准，再生水定价以成本补偿及微利为基本原则，工业和非公益用水允许适度盈利，既要考虑鼓励企业使用再生水，也应有利于调动再生水企业的积极性

（作者单位：江苏省水利厅210029江苏省水资源服务中心210029南京市长江河道管理处210011）