最严格水资源管理用水效率控制的困难和解决方案思考

范群芳

最严格水资源管理用水效率控制的困难和解决方案思考

范群芳

最严格水资源管理制度是基于我国的基本国情和水情提出的，面向未来经济社会可持续发展对水资源的需求，参考国内外水资源管理与相关行业严格管理的经验，系统总结过去水资源管理工作历程，提出更明晰的管理目标、更严格的管理措施和更明确的管理责任。

国发〔2012〕3号文件提出实行最严格水资源管理制度的目标：确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内；确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。

为实现上述目标，国发〔2012〕3号文件还提出2015年和2020年的阶段目标。到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿m3以内；万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿m3以内；万元工业增加值用水量降低到65m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。

一、用水效率控制红线管理现状

用水效率控制红线指标有两个，分别是农田灌溉水有效利用系数和万元工业增加值用水量。其中，根据《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（水资源〔2014〕61号）的内容，万元工业增加值用水量依赖于工业用水量统计和工业增加值的统计工作。由于目前的灌溉用水计量率低，农田灌溉水有效利用系数的测算存在较大的困难。

针对农田灌溉水有效利用系数测算而言，《全国农田灌溉水有效利用系数测算分析技术指导细则》（简称《细则》）提出灌溉水有效利用系数测算分析采用点与面相结合、实地观测与调查研究分析相结合、微观研究与宏观分析评价相结合的方法进行。各省级区域在对灌区综合调研的基础上，分类汇总分析灌区的灌溉面积、工程设施与用水状况等，选择能代表大型灌区（设计灌溉面积A≥30万亩）、中型灌区（1万亩≤A＜30万亩）、小型灌区（A＜1万亩）和纯井灌区等4种不同规模与类型、不同工程状况、不同水源条件与管理水平的样点灌区，构建相对稳定的省级区域灌溉水有效利用系数测算分析网络；收集整理样点灌区有关资料，选择样点灌区典型田块，测算样点灌区典型田块年亩均净灌溉用水量，分析计算样点灌区净灌溉用水量和灌溉水有效利用系数；以样点灌区测算结果为基础，逐级汇总分析，计算不同规模、不同类型灌区以及不同区域的灌溉水有效利用系数。

针对灌溉用水量统计而言，《用水总量统计方案》（2014年3月试行）指出目前大部分地区典型调查数量较少且代表性不强，用水统计结果不能有效支撑考核工作，并且用水计量和监控基础设施建设明显滞后。因此，用水总量统计方案目标是：到2015年，水资源监控系统可监控的所有取用水户和未监控但设计灌溉面积大于等于5万亩的灌区作为重点统计对象；到2020年，水资源监控系统可监控的所有取用水户和未监控但设计灌溉面积大于等于1万亩的灌区都将作为重点统计对象。鉴于目前的计量监测水平和统计工作基础，《用水总量统计工作方案》提出：2014～2015年用水总量统计工作要从现有水资源公报以区域为统计对象、以指标定额法为主要方法，逐步过渡到以取用水户为统计对象，以取用水大户逐一计量监测统计、一般用水户抽样调查、综合推算区域用水总量的统计方法；从2016年起，将正式用水统计纳入水利统计调查制度，确保用水总量统计工作规范化、常态化。

可见，目前针对灌溉用水量统计和灌溉用水效率测算已经有详细的方法可供采纳。然而方法的应用需要一定的周期，无论是灌溉用水量统计还是灌溉用水效率测算工作，都将在2020年后实现用水户（灌区）网络的计量监测，从而实现用水统计和效率测算的科学性、准确性和可靠性。

二、用水效率控制红线管理的困难和问题

1.计量率低，《细则》方法实施工作量大、周期长

目前全国用水计量率普遍不高，尤其是农业用水的计量率偏低，导致最严格水资源管理制度考核能够依据的数据基础薄弱。截至目前，全国城镇生活用水的计量率达到了86%以上；全国农村生活用水的计量率不足10%；全国规模以上工业用水的计量率为70%左右；全国农业取用水的计量率不足30%。

然而，用水效率考核的第一个水平年是2015年，根据《细则》提供的方法，为掌握区域灌溉用水效率，实现考核打分的科学性和准确性，需在考核期开始前全面掌握区域内不同规模与类型的样点灌区的灌溉用水效率资料，通过点面转换得出区域灌溉用水效率的平均值，从而为考核提供科学的依据。因此，迫切需要提出用水计量条件和考核技术体系有待完善的条件下灌溉用水效率考核指标的复核方法，为落实最严格水资源管理的考核制度提供科学可靠的数据支撑。

2.现有灌区监测资料尚未获取或整理

流域机构作为考核的技术支撑单位，应掌握《细则》中涉及的流域样点灌区的情况，包括样点灌区布局、灌溉试验记录、灌水量、灌区特点等。目前，尚未有系统的统计资料整理出来。因此，迫切需要跟组织全国灌溉水利用系数测算的机构沟通，获取样点灌区名录。

3.目前水资源公报尚无法支撑考核指标测算需求

目前考核的数据基础相对薄弱，水资源公报中关于灌溉水的数据限于毛用水量。考核的要求增加后，势必要求水资源公报丰富数据统计范围，同时还要提高数据精度，增加必要的分析工作。

三、用水效率控制红线管理的解决方案

1.研究提出现状条件下灌溉用水效率考核指标的复核方法

为实现快速提出灌溉水有效利用系数的复核依据，提出一种方法：典型灌区（田块）直接量测、基于计量经济学的灌溉用水效率测算和综合分析“三位一体”的方法。

通过典型灌区（田块）的实地监测提供直接监测得到的灌溉用水效率结果；同时应用计量经济学方法测定农业生产的技术效率，据此采用指数模型测算出农业生产的单一投入——灌溉用水的效率，即农田灌溉水有效利用系数；结合区域特性分析后，作为计量经济学方法下区域维度的灌溉水有效利用系数；并结合历年灌溉水利用系数变化趋势的统计分析和区域农田灌溉节水改造等，得出区域灌溉水利用系数的结论，为用水效率考核提供数据支撑，提高最严格水资源管理制度要求下考核的科学性和准确性。

2.尽快获取或整理灌区监测资料

尽快掌握用水总量统计的样点灌区名录和灌溉水利用系数测算的样点灌区和典型田块名录。尽快获取样点灌区已有的灌溉试验资料、灌水量监测资料等。结合历史数据、种植结构变化，流域机构先行提出灌溉用水效率的参考值，供考核使用。制定相关制度，将各省区的量测资料定期备案给流域机构。

3.增加水资源公报统计工作内容

水资源公报需要增加灌溉净用水量指标，因此对灌溉用水定额的评估和修订提出了要求。同时，水资源公报应提供样点灌区的监测率等情况，给出当年区域灌溉水利用系数测算分析结果，并附上方法简介（多大比例是直接量测，多大比例是观测分析，多大比例是综合梳理分析）。

4.根据解决方案，提出保障措施

经费保障：每年水资源费项目安排用水定额合理性分析、流域机构考核指标测算方法、考核指标核算研究、水资源公报编制等项目，支持灌区的直接量测、流域考核指标测算方法研究、考核指标复核、公报年报编制等工作。建议在2020年1万亩以上灌溉用户纳入统计之前，申请为经常性项目，持续支持。

人员保障：抽调二级单位人员或招聘人员，成立考核办公室，以水资源公报编制人员为主，并聘请流域内专家，为考核指标核算提供技术服务。

沟通保障：建立沟通机制，定期与流域内各省（流域考核范围内）水资源公报编制和考核相关工作人员沟通，获取灌区年度监测资料；尽快实现大型灌区在线监测，并接入流域机构；尽快实现灌区监测情况备案制度，将灌区监测情况定期向流域机构备案

（作者单位：珠江水利委员会珠江水利科学研究院510611）