荷兰、德国水资源管理综述及启示

王春阳 万枫

荷兰、德国水资源管理综述及启示

王春阳 万枫

笔者近期曾赴荷兰、德国进行短期的专业交流学习活动，内容涉及水资源综合管理与水行政管理、洪水危机管理、基于洪水风险管理的堤防管理系统，莱茵河保护委员会的组织协调机制，城市雨水资源利用体系等。总体来看，荷兰、德国及莱茵河保护委员会在水资源管理工作中注重人水和谐理念、注重科学规范管理、注重防洪工程建设、注重先进科学支撑，这些做法对淮河流域的水旱灾害防御和水资源管理工作有一定借鉴意义。

一、荷兰、德国水资源管理的主要经验

1.完善的水利工程系统

荷兰地势较低，历史上屡遭洪、涝、潮等灾害，防洪工程标准很高，城市防洪10000年一遇，海岸防洪4000年一遇，河道防洪1250年一遇。在河道防洪方面，由于大部分河流的河床一般都比地面高，通常采取开挖河道，加固修复河堤等工程措施；在农田除涝方面，通过兴建四通八达的排水和运河系统，由计算机控制的泵站把农田积水迅速排到运河，送到海中；在防治海潮灾害方面，举全国之力兴建大型系统工程。最著名的工程有围海造陆工程、“三角洲”工程和移动式防洪大坝。

2.科学和谐的治水思路

20世纪90年代，莱茵河流域曾发生过一次较大规模的洪水。此后，荷兰、德国等欧盟国家提出了国家洪水管理战略。欧盟国家水利管理层面认识到：自然界洪水不能根除，人类社会要尽可能适应洪水，与其共同生存。这种思想促进了欧盟国家从以工程为主的流域防洪管理阶段，进入到以适应洪水自然属性、加强社会减灾责任的流域防洪管理及水资源利用的新阶段。

为寻求与洪水和平共存的方式，荷兰专门启动了“还河流空间”项目（Room for the River），采取拓宽挖深河道、复育洪泛平原、清理水利工程障碍设施、疏浚两岸的沼泽地和水洼地等十项措施，以加大河流的蓄洪泄洪能力，恢复河流的生态环境。项目建设范围覆盖荷兰境内地势低洼的莱茵河流域，最终实现防洪、整体景观美化及改善生态环境等多个综合目标，主要采用土地利用管理方式而非水利工程来降低水患风险，并改善生态环境质量，从而为社会发展创造安全舒适的自然环境。这种人、水、自然相互和谐的治水理念，是目前经济发达国家治水的基本要求和主要特征。

3.权责分明的水资源管理体系

荷兰对水资源实行统一管理。由国家、省、水董事会（或称水务局）对国家水资源实行三级管理。具体工作由交通部、公共工程和水资源部的水资源总局负责。水资源总局在全国设有10个地区分局，负责国家管理的大江大河、主要运河、河口、领海的水量、水质管理，以及防洪、防潮大坝、大堤管理和航运管理。省政府水资源局负责制定区域和地方的地表水和地下水的战略规划，制定省的水管理计划，负责地下水的管理，确定水董事会的防洪和水管理任务，确定非国家管理的水体的功能。

特别值得一提的是水董事会，这是一个非政府的、公众参与的、经济独立自主的组织，水董事会对辖区内地表水资源实行水务一体化管理。水董事会的主要任务是：防洪排水，即负责堤防的建设和维护及管理，农田、低地和运河的排水。水董事会必须根据国家的水管理法规制订水管理计划以及家庭生活污水和工业废水处理的水质控制计划，并负责污水处理厂的建设运行。

4.上下游协作，共同治理莱茵河

流经德国、荷兰等国的莱茵河，经历了先污染、后治理的过程。在这个过程中保护莱茵河国际委员会（ICPR）发挥了巨大的作用。ICPR成立于1950年。自成立以来，成员国先后签署了一系列的莱茵河环保协议，所有成员国家协调一致，采取行动完成协议确定的目标。ICPR不仅为流域各国提供定期的交流和协商平台，也对流域治理目标的完成进行监督，对阶段治理行动的效果进行评估，这对流域环境管理起到很好的促进作用。同时，莱茵河各国为了能在莱茵河水资源共享方面加强交流与合作，从20世纪70年代开始定期召开莱茵部长会议，并通过谈判、调解、仲裁和司法解决等手段处理环境矛盾，以达到信任和共同发展的目的。

5.先进的城市雨水利用体系

现代城市雨水利用从20世纪80年代开始引起世界各国的关注，德国是欧洲极力主张并积极开展雨水利用工程最好的国家之一。德国对城市雨水采用政府管制制度。1989年德国制定了屋面雨水利用设施标准（DINl989），1995年颁布了第一个欧洲标准“室外排水沟和排水管道”，1997年颁布了另一个更严格的法规，要求在合流制溢流池中，设置隔板、格栅或其他措施对污染物进行处理。德国还征收雨水排放费，对于雨水利用设立相应的经济激励措施。目前，德国城市雨水利用技术己进入标准化、产业化阶段，并逐步向集成化、综合化方向发展。柏林等一些城市己将城市雨水利用和城市环境、城市生态建设等结合起来进行设计，己建或正在建成一批各具特色的生态小区雨水利用系统。

6.重视基础能力建设和国际合作交流

在江河治理方面，荷兰一些工程的构思、设计和建造都十分独特。在这些工程的背后，有强大的科研力量和雄厚的机械制造能力作后盾。荷兰在主要政府部门和私立研究中心、高校和技术教育学院间创立了融会贯通的合作网，这些机构在与水务直接或间接相关的各个领域中进行了广泛的应用型基础研究。各机构还与在荷兰的国际化私营企业和国际组织建立了紧密的联系，以便通过研究国外的治水课题获得经验。

二、启示

1.研究践行流域水资源管理一体化

流域水行政管理体制尚未完全理顺，淮委作为流域机构全面落实管理职责还存在一定的难度，缺乏有效的调控手段。与流域健康发展息息相关的工农业布局、污染控制、资源开发、水产养殖、生态保护等由其他部门依法进行管理。各部门从单一目标、局部利益出发，对水域某些资源片面开发、垄断管理，并缺乏有效的信息沟通和协商机制，难以有效解决流域当前急需解决的资源、环境和生态问题。

因此，在淮河流域研究实行水资源管理一体化，是指将水资源放在社会—经济—环境所组成的复合系统中，用综合的系统方法对水资源进行高效管理。旨在实现对水资源的开发利用和保护并重，对水量和水质进行统一管理，对地表水和地下水进行统一调度，对原水和再生水进行综合利用等，确保水的利用能够促进区域社会和经济发展，而且发展不以损害重要的生态系统为代价或者危及子孙后代对水资源的需要。

2.探索行蓄洪区的合理布局和科学管理方法

淮河流域行蓄洪区作为流域防洪体系重要组成部分，在流域防洪中发挥着重要作用。目前淮委正在开展淮干行蓄洪区的调整工作，以达到既能有效地蓄泄洪水、又能为群众创造较好的生存环境目的，具有重大意义。淮河流域行蓄洪区调整与“还河流空间”项目有许多相似之处，都以科学和谐的治水理念为基础，通过归还河流空间等一系列举措，扩大河道的行洪过流能力，以解决人水争地的矛盾。

可以借鉴荷兰的成功经验，结合我国国情和淮河流域实际情况，进一步厘清淮河行蓄洪区管理与淮河干流治理之间的关系，合理安排行蓄洪区的布局和调整，在重视安全建设的同时，也应加强生态和环境建设，建立行蓄洪区的科学管理和调度方案，为促进行蓄洪区内经济社会发展、改善区内群众生产生活创造有利条件。

3.加强雨水资源利用，缓解城市防洪及水资源短缺压力

中国城市雨水利用起步较晚，目前主要在缺水地区有一些小型、局部的非标准性应用。大中城市的雨水利用基本处于探索与研究阶段，但已显示出良好的发展势头。通过雨水的合理收集与利用，补充地下水源，削减城市洪峰流量，有效控制地面水体的污染，对改善城市生态环境、缓解水资源紧张局面有重要的现实意义。

目前我国没有强制性的管制制度，加之水价偏低，仅从经济投资效益角度来看似乎不可行，但其能够很大程度上缓解城市防洪的压力，蕴藏着巨大的社会效益、环境效益，值得广泛推广。国家应加强研究工作，建立雨水利用的标准体系，在一些重点大中城市率先建成一批示范工程，展现雨水利用工程的效益，从而提高全国城市对雨水利用的重视；加强雨水利用工程技术和产品的研发工作，开发集成化、多功能的成套设备和产品，降低工程基本设备的造价，并形成雨水工程的相关市场和产业；探索并建立城市雨水利用的强制制度，加大资金投入力度，对于雨水利用工程建设采取一定的补偿措施，形成政府强制、全社会参与、企业和民众配合的积极态势，同时通过各种渠道加以宣传，进行公众教育，转变观众观念，唤起民众的认识和支持。

（作者单位：淮河水利委员会233001）