贵州省中小型骨干水源工程运营管理体制探讨

冯成芳，刘学军，杨贵友

（1.贵州水投能源开发有限责任公司，550002，贵阳；2.贵州省水利电力学校，550002，贵阳；3.贵州水投水务有限责任公司，550002，贵阳)

长期以来因资金投入不足，贵州省水利基础设施建设严重滞后，工程性缺水问题十分突出。为推动贵州水利发展，省委、省政府制定了“三位一体”规划和水利建设 “三大会战”方案，并于2011年组建了贵州省水利投资（集团）有限责任公司（以下简称“省水投公司”）作为贵州省级水利建设投融资平台，计划至 2020年全省建设中小型骨干水源工程534个。因此建立适合省情的运营管理体制，确保工程安全运行，充分发挥工程效益，已成为亟待解决的问题。以全省中小型骨干水源工程为研究对象，通过调研分析当前面临的主要问题，对运营管理体制提出相关建议。

一、近年工程建设发展概况

中小型骨干水源工程的任务是灌溉、城镇供水及乡镇农村饮水，极少数兼有发电功能。2011年至今，全省已投资开工建设各类中小型骨干水源工程共87个，其中已投入运行和即将投入运行使用的项目17个。根据贵州省“三位一体”规划及水利建设“三大会战”实施方案，至2020年全省将建设中小型骨干水源工程534个。工程全部建成后将新增总库容 41.43亿 m3，兴利库容 30.54亿 m3，设计供水量51.17亿m3。工程概算总投资1 058.05亿元。

根据国家相关规定，按照工程功能和收益，全省中小型骨干水源工程划分为公益性、准公益性、经营性三类：公益性工程仅承担防洪、排涝等公益性任务；准公益性工程既承担防洪、排涝等公益性任务，又兼有供水、水力发电等经营性功能；经营性工程仅承担城镇供水、水力发电等经营性功能。

二、运营管理中面临的主要问题

1.权责不清，管理粗放

中小型骨干水源工程建设资金由中央、省级、市（州）县共同筹措。以中央、省级筹措资金为主，占工程概算总投资的68.68%以上，即726.67亿元，其中436亿元需由省水投公司融资解决。

省水投公司经省人民政府及省水利厅授权，一是负责中央及省级资本金的投资、省级融资；二是对中央及省级投资形成的资产进行管理。目前已投入运行的工程均由项目法人单位暂行运营管理职责。项目法人单位由项目所在地地方人民政府组建，有的为当地水行政主管部门的下级单位，有的为地方新成立的水投公司。

一些项目确权工作进展缓慢，新的运营管理机构一直未组建，现有的运管单位对自身管理权限、资产权益分配、收益分配以及如何组建新运营管理单位、新运营管理单位性质、职责不清晰，因而想法各异，粗放管理。此外，现有运管单位多为财政全额拨款或差额拨款事业单位，没有按照企业模式运营管理。

2.供水产品单一，水价机制不合理，缺乏有效的市场竞争机制

目前，有供水功能的运管单位供水较单一，仅仅是向当地自来水公司提供原水和农业灌溉用水，未直接提供城镇居民生活用水、商业用水等终端水。原水价格较低，各地不尽相同，在0.08～0.39元/m3之间，有的地方供水公司不按实际计量付费，仅定额支付水费。农业灌溉用水虽然有定价，在 22.00～30.00 元/亩（15 亩=1 hm2，下同）之间，但基本未计收。

对目前全省供水价格进行调查的结果表明，供水价格形成机制不合理；多数县市未推行阶梯水价；供水运行成本高低不一；农业灌溉用水有价无市，水费计收难度大。

三、对健全运营管理体制的思考和建议

1.明确权责，理顺机制

第一，加快中小型骨干水源工程资产确权工作。省水投公司组织各投资方加快对中小型骨干水源工程资产的确权工作，并将其纳入公司管理。

第二，对准公益性骨干水源工程性质细化分类。组织相关专业人员对准公益性工程进行评估，对其公益性、经营性部分进行分析比较，合理界定,细化分类，因地制宜制定相应的运营管理办法。进行评估时，须考虑的问题有：普遍存在的农业灌溉水费计收困难和对经营收入的影响；农村饮水水价较低及供水量少对经营收入的影响；经营项目受自然条件的制约等。建议以多年平均收入作为对准公益性工程细化分类的标准。在开展经营收入评估时，宜结合项目所在地近年（5年甚至更长时间）的气象、水文资料，核定多年平均降雨量、来水量，并据此计算多年平均供水量和发电量，从而评估多年平均经营收入。对准公益性工程细化分类：第一类承担公益性任务部分；第二类经营性部分，且运管单位多年平均经营收入,低于按标准核定支出的100%；第三类经营性部分，且运管单位多年平均经营收入，等于或超过按标准核定支出的100%。

第三，组建运管机构，明确权责，理顺机制。根据工程具有的公益性以及供水、发电等功能，结合其多年平均收入情况，按照类别，将中小型骨干水源工程分三个板块管理，分开核算。第一板块包括公益性项目及准公益性中的第一类、第二类；第二板块包括经营性项目及准公益性中的第三类。对第一板块的项目，可考虑三种不同的运营管理方式：一是托管，由省水投公司委托项目所在地地方政府代运营管理 （报经省水利厅批准）；二是转交，省水投公司交由项目所在地地方政府统一进行管理（报经省水利厅批准）；三是自营，由省水投公司与项目所在地地方人民政府会商，按投资比例组建项目运营管理机构进行管理。对第二板块的项目，按企业模式，由省水投公司授权其下属从事水务、能源开发经营业务的相关子公司进行管理。

2.事企分开，分类管理

根据工程实际细化分类情况，制定不同的管理机制，设置相应的运营管理机构，实现第一板块、第二板块的分类管理。

（1）第一板块的管理

省水投公司应组建专门的运营管理机构进行归口管理。

①工程运营管理方式

a.托管或转交：由省水投公司委托或转交项目所在地地方人民政府统一进行管理，省水投公司归口管理部门监管，涉及资产剥离出去的，由省水投公司与项目所在地地方人民政府会商进行资产等值置换，报经省水利厅及省人民政府批准。

b.省水投公司自营：由省水投公司与项目所在地地方人民政府会商，按投资比例组建项目运营管理机构。该项目运营管理机构接受省水投公司归口管理部门的管理。

②运管单位性质

公益性及准公益性中的第一类，设为财政全额拨款事业单位；准公益性中的第二类，设为财政差额拨款事业单位；其机构编制由项目所在地编办会同同级财政、同级水行政主管部门根据国家与省的相关规定共同核定；运管机构组织结构设置、人员聘用等须参照“贵州省事业单位人员聘用制的意见”执行，并优先消化原有运管人员。

③运管维修费用来源

按照“谁受益、谁负担”的原则，公益性及准公益性中的第一类工程，其人员经费、公用经费等基本支出及工程日常维修养护经费、工程更新改造费用，均全部纳入项目所在地地方人民政府财政预算；准公益性中的第二类工程，其运行管理经费、日常维修养护经费，由各投资方按照投资比例分摊，更新改造费用在折旧资金中支列，不足部分按照“谁受益、谁负担”的原则，由项目所在地地方人民政府财政补贴；涉及中央、省级专项维修补助资金或工程更新改造费用补助资金，且该资金由省水投公司管理的，由省水投公司按照国家和省的相关规定及时足额拨付。

（2）第二板块的管理

①准公益性的第三类管理方式

应按企业模式，由省水投公司授权其下属从事水务、能源开发经营业务的相关子公司进行管理。有供水功能的，由水务公司与项目所在地人民政府会商具体管理事宜；有发电功能的，由能源公司与项目所在地人民政府会商具体管理事宜。规模较大的，由相关子公司与项目所在地地方人民政府按投资比例共同组建项目运营管理公司，按公司法进行管理，该运营管理公司属相关子公司的下属控股子公司；规模较小的，可由相关子公司委托工程管理所代运行管理，负责其业务培训和技术指导工作。

该类工程运管机构组织结构设置、人员聘用等，按照自愿的原则，优先消化原有运管人员。工程运管维修费用来源：该类工程运行、管理和日常维修养护资金及工程更新改造费用，由各投资方按照投资比例分摊，其经营收入、营业外收入和其他投资收益由各投资方按照投资比例分配。与经营性工程不同，此类企业必须遵循“先供水，再灌溉，后发电”的原则。若遇连年干旱等极端气候，为保供水灌溉导致无水发电，造成发电企业发电量剧减，其经营收入已无法维持本企业正常运转时，应积极探索、寻求政府补贴机制予以补贴。

②经营性工程的管理方式

应按企业模式，由省水投公司授权其下属从事水务、能源开发经营业务的相关子公司进行管理。有供水功能的，由水务公司与项目所在地人民政府会商具体管理事宜；有发电功能的，由能源公司与项目所在地人民政府会商具体管理事宜。规模较大的，由相关子公司与项目所在地地方人民政府按投资比例共同组建项目运营管理公司，按公司法进行管理，该运营管理公司属相关子公司的下属控股子公司；规模较小的，可由相关子公司委托工程管理所代运行管理，负责其业务培训和技术指导工作。其运管机构组织结构设置、人员聘用等，按照自愿的原则，优先消化原有运管人员。工程运管维修费用来源：工程运行、管理和日常维修养护资金及工程更新改造费用，由各投资方按照投资比例分摊。其经营收入、营业外收入和其他投资收益由各投资方按照投资比例分配。

3.推行管养分离

第一板块：运管机构组织结构设置、人员定岗，只考虑运营管理人员，不设维修养护人员。工程的维修养护、更新改造等业务以政府购买服务的方式通过招标由具有相应资质的专业化水利工程维修养护企业承担。

第二板块：运管机构组织结构设置、人员定岗，除考虑运营管理人员，还可根据实际需要，增设少量维修养护人员。若自身完成不了的大修、更新改造等业务可通过招标由具有相应资质的专业化水利工程维修养护企业承担。

4.实现产品多元化，引入市场竞争机制

随着贵州省“五个100工程”的快速推进，城乡居民生活用水、工业用水及农灌用水迎来了新的市场机遇，也为运营管理单位提供了适宜的发展空间。从事供水的运营管理机构，应找准市场切入点，依托省水投公司的平台优势，拓宽经营范围，提高市场竞争力，逐步发展为集提供原水、农灌用水、城镇居民生活用水、工业用水等的多种经营单位；对水质特别优良的，还可进行桶装水、瓶装水开发经营，实现产品多元化，提高产品附加值。依托省水投公司的平台优势，把城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用水等涉水事务进行统一化、系统化管理，不断创新和完善水务管理机制，因地制宜开展水务一体化工作。

5.理顺水价价格机制

（1）开展水价调研及供水成本核算

对全省各地居民生活用水、工业用水、农灌用水、特种用水水价进行摸底调查，为水价调整提供数据支持。按照国家相关规定，对原水、农灌用水、居民生活用水、工业用水的供水成本进行核算，为水价调整提供依据。

（2）推进水价改革，强化水费计收管理

制定合理的水价。通过供水成本核算，按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，结合当地实际情况，分门别类制定合理的水价，上报相应水行政主管部门、发展改革委和财政部门核定和批准。

严格用水性质，执行分类水价、阶梯水价。严格按照用户用水性质进行分类计价。对居民生活用水实行阶梯水价，对其他用水大户 （包括生活用水、工业用水、农灌用水）实行计划用水、定额供水，定额内用水实行优惠水价，超计划超定额用水实行累进加价。

加强水费计收管理。依法与用水户签订供水合同，规范双方的权利、义务和责任；改进供水技术和设施，降低供水成本，逐步推广计量用水；积极培训和推广农民用水合作组织；改进收费办法，减少收费环节，提高水费收缴率。

[1]水利部.水利部关于深化水利改革的指导意见[J].中国水利，2014（3）.

[2]贵州省水利厅，贵州省发展和改革委员会，等.贵州省水利工程管理体制改革实施意见[Z].2004.

[3]贵州省水利厅，贵州省发展和改革委员会，等.贵州省水利建设“三大会战”实施方案（2013—2020）[R].2013.

[4]冯成芳，杨贵友，周书莎，等.贵州省中小型骨干水源工程建后运营管理体制改革调研报告[R].2014.