浅析构建公共危机审计问责体系的基本要件

（山东行政学院山东济南250014）

近年来，公共危机事件时有发生，而且越来越引起政府和社会公众的高度关注。关注主要有四个方面：一是公共危机给公共财产和人民群众的生产生活造成多大危害；二是政府如何利用公共资源和公共资金来应对和处置公共危机；三是公共危机过后的恢复与重建；四是对公共危机责任的认定及处理。作为政府审计，无论从承担公共受托责任的角度，还是从具有“免疫系统”功能的角度，都应当积极介入公共危机应对及管理之中，并就与危机相关的各个方面进行监督、检查和评价，进而为责任追究提供依据。公共危机审计问责不同于常规审计问责，这是因为公共危机具有突发性和紧迫性，而且复杂多样、情况各异，有时涉及多个领域、多个部门，有些危机影响范围大，危害程度高，这就给危机审计及其问责带来了相当大的难度，提出了相当高的要求。因此，必须积极研究和探索新形势下如何构建公共危机审计问责体系，并且在实践中不断加以提炼和改进，从而更好地促进政府及相关单位、部门和个人加强公共危机管理，减少甚至避免危机的发生。本文重点阐述构建公共危机审计问责体系应着重把握好的四个基本要件。

一、明确公共危机审计问责主体

危机审计问责主体是指在公共危机发生后，由谁来对应当承担危机责任的相关单位和个人实施责任追究。由于公共危机的情况千差万别，责任的大小及其涉及范围各不相同，问责主体也因此会有所不同。但总的来讲，以下各方均可以作为危机问责主体参与问责。

（一）审计机关。审计机关是隶属于政府的一个行政机关，与其他行政机关一样，也应当依法享有行政处罚权。即审计机关在公共危机跟踪审计中，发现有关单位和个人违法违规行为时，应及时提出处罚意见或建议，情节严重的，依法追究法律责任。审计机关作为问责主体参与问责，有助于提高审计机关的权威性，有助于促进审计力度和审计效果。问题的关键是，目前法律尚无明确规定审计机关可以直接作为问责主体，而只是赋予了审计机关提出处罚意见和建议的权力，因此，在建立和完善国家问责制度的过程中，应充分考虑审计机关的审计问责权。

（二）立法机关。我国的立法机关是各级人民代表大会，由立法机关进行问责比审计机关参与的问责具有更高的权威性。《审计法》第四条规定：“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告做出决议。”这从法律上更加明确了立法机关的问责职能。在重大公共危机发生后，对于负有领导责任的干部，人大机关应根据其责任大小和法定程序（时间紧迫时也可简化程序），及时进行处理，凡符合罢免条件的，要坚决予以罢免，绝不手软。

（三）司法机关。在我国，各级审计机关对于涉及违法、违纪、违规案件必要时移交司法、纪检、监察机关处理。由于公共危机事件大多涉及范围广，损害金额大，因此，必要时应追究领导干部和相关责任人的刑事责任。据审计署2012年第35号公告，至2012年底审计署移交并办结38起违法违规案件。但遗憾的是，这38起案件无一涉及公共危机事件。也就是说，目前我国因公共危机事件由审计机关移交处理的还不多见，我们看到的情况通常是由党政部门对相关领导干部进行党纪政纪处分，今后应进一步强化审计问责向司法问责的延伸，从而增强问责的震慑力。

（四）党政机关。党要管党，从严治党，首先是要管好领导干部。应当说，多数公共危机事件是与某些领导干部责任心不强，管理不到位，工作不得力有着直接关系，因此，为了严肃政治纪律和组织纪律，从党纪政纪方面追究某些领导干部的责任是十分必要的。只有这样，才能促使领导干部时时刻刻敬畏权力，敬畏责任，敬畏法纪，时时刻刻绷紧公共危机意识这根弦，以避免和杜绝公共危机事件的发生。

（五）社会公众。公共危机事件与人民群众的生产生活密切相关，处理是否及时，是否得当，是否有效，是百姓极为关心和关注的。由于公共危机事件给人们的生产生活和生命财产造成极大危害和损失，所以社会公众有理由、有权利要求政府对相关领导和责任人进行查处。诚然社会公众问责不具有直接强制力，但他们可以通过检举、信访等间接手段为有权问责主体提供信息来源和线索，而且随着公民的法律意识和维权意识的不断提高，社会公众问责在公共危机处置中的作用会愈加明显，愈加重要。

（六）新闻媒体。在我国，新闻媒体既是党的喉舌，同时也应当是民意的代言人，对于公共危机事件除及时报道外，还肩负着针砭时弊和问题、维护百姓切身利益的责任。新闻媒体在采访报道公共危机事件过程中，一方面可以采取各种途径追索导致危机事件的原因并予以曝光，另一方面可以对危机问责结果进行跟踪调查报道，形成广泛而强大的社会舆论，从而促进危机问责的力度和效果。

二、界定公共危机审计问责客体

危机审计问责客体是指在公共危机发生后，问责主体对哪些单位、部门和个人追究其相关责任。准确界定问责客体是实行问责的前提和基础，毫无疑问，发生公共危机事件是有一定原因的，也一定要由相关单位、部门和人员承担相应的责任，否则，如果不对危机事件的责任方加以问责惩戒，就难以对危机事件的受害方和社会公众有所交代。鉴于公共危机审计的特殊性，审计机关在界定问责客体时，应把握以下三方面：

（一）根据权责匹配原则界定问责客体。所谓权责匹配原则，是指各级领导机构及其成员在享有权力的同时，也必须承担相应的责任，即权力和责任必须相互匹配，相互对应。在我国，各级行政官员所执掌的公权力是人民赋予的，他们在行使公权力的同时，也必须竭尽全力的为人民尽职尽责。当某些官员因滥用权力或行政不作为等而导致公共危机事件时，则必须严肃追究与其相匹配的领导责任。

（二）根据危害程度和范围界定问责客体。公共危机事件千差万别，其危害程度和范围也不尽相同，在界定问责客体时，应根据实际情况区别对待。对于危害程度大、影响范围广的公共事件，应尽可能地扩大问责范围。比如，不能只追究当事人的责任，而不追究领导人的责任；不能只追究下级领导责任，而不追究上级领导责任；不能只追究某一个部门领导责任，而不追究其他相关部门领导责任。

（三）根据时间性与全面性相结合原则界定问责客体。公共危机事件发生后，理应在最短的时间内尽快处理相关责任人，以此安抚受害方及其亲属的心灵，进而稳定事态和局势。但是，由于客观原因和人为因素，可能在认定责任人及问责客体时，不会立即形成准确结论，这就需要审计人员在考虑时间紧迫性的同时，还要全面调查公共事件的前因后果，有时甚至还必须进行长时间跟踪审计，方能得出最终审计结论，进而才能最终确定问责客体。

三、规范公共危机审计问责标准

问责主体对问责客体进行问责必须遵守一定的规范、要求和标准，这是保证危机审计问责体系的规范性、问责过程的有序性、问责结果的可靠性的前提和基础。由于公共危机事件的多样性、特殊性和复杂性，无法设定出一套各类危机事件通用的审计问责标准，但总的来讲，应主要包括以下几个方面：

（一）国际标准。这里所说的国际标准是指由最高审计机关国际组织发布的《利马宣言》，这是一部引领世界各国审计制度建设的指导性和经典性文献，也是研究和探索审计问责理论和实践的重要依据。《利马宣言》在第一章第一节中明确指出，对于“背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象”，要予以揭露，“使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更难发生。”在进行危机审计问责时，这一国际标准值得参考和借鉴。

（二）法律法规。2006年修订的《中华人民共和国审计法》和2010年修订的《中华人民共和国审计法实施条例》中，在许多方面都涉及到审计问责的内容，这为危机审计问责提供了相关的法律法规依据。但是，由于上述法律法规过于笼统，对各种各样的公共危机审计缺乏直接的指导意义，因此，建议在上述法律法规的框架内，先制定公共危机审计条例，然后再制定出适合危机审计问责的实施细则，以使危机审计问责更加规范，更加权威，更加准确。

（三）党纪政纪。党纪是党的组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。政纪是由各机关、团体制定的行政纪律，是强化责任，从严治政的重要手段。作为各级各类党员领导干部必须严格执行党纪政纪，一旦违反，必须严肃处理。不可否认，部分公共危机事件与某些党员领导干部没有很好执行党纪政纪有着直接关系。公共危机事件给党和人民造成的巨大损害，理应由这些党员领导干部承担责任，即应视其情节轻重，给予党纪政纪处分。

（四）审计准则。审计准则是审计人员在开展审计业务时必须遵循的行为规范。截至目前，审计署已修订发布了38项审计准则。这些准则对指导审计业务，规范审计人员行为，提高审计工作质量，发挥了积极的作用。但是，就公共危机审计而言，在目前已发布的审计准则中，尚无专门涉及该方面内容的具体准则。为了更好地指导和开展该项工作，应抓紧制定公共危机审计准则，由此进一步提高公共危机审计工作的质量和危机审计问责的效果。

四、严格公共危机审计问责程序

公共危机审计问责不同于行政问责，也不同于一般审计问责，其问责程序具有特殊性，这是因为公共危机情况千差万别，其涉及范围、涉及人员、涉及金额以及所造成的社会影响各不相同。尽管如此，从公共危机审计问责程序的规范化和法治化角度来讲，一般应包括以下几个阶段：

（一）问责启动阶段。公共危机审计结束后，根据审计机关及其他问责主体所提供的问责信息，国家有关权力机关应立即启动问责程序。

1.根据问责管辖权限确定问责启动主体。由于公共危机事件所涉及的官员级别不同，所以问责启动主体也相应不同。为使问责能够真正启动和有效进行，本着“下管一级”的原则来确定问责启动主体比较好，即全国人大负责省部级以上官员的问责，省级人大负责地市级官员的问责，地市级人大负责县处级及以下官员的问责。

2.根据有关问责信息，明确问责客体。即问责启动主体应结合所得到的问责信息和管辖权限，本着对人民负责和对干部负责的原则，慎重研究和确定问责客体。

3.初步掌握问责客体的事实依据。即问责启动主体必须对来自各方面的问责线索和信息进行收集梳理，初步掌握问责客体在公共危机事件中所应当承担责任的事实依据，以便为下一步的调查提供方向，为处罚提供证据。

（二）问责调查阶段。问责必须以事实为依据，以法律法规和党纪政纪为准绳。以事实为依据，就是要深入展开调查，查清问责客体因自身原因所造成危机事件的事实，并收集各种证据加以印证。

1.听取各方汇报和意见。为保证调查的事实及责任真实、全面、准确，问责主体必须认真听取危机事件所涉及的各有关方面的汇报和意见，不仅包括审计机关的汇报，也包括拟问责官员的陈述意见。

2.收集证据，缜密甄别。为了避免偏听偏信，问责主体还应亲自深入实际，收集与危机事件相关的第一手资料，并对来自各方面的问责信息加以鉴定和甄别，以确保问责证据的准确可靠。

（三）问责处罚阶段。问责调查结束后，对于符合法定问责情形的官员应予以处罚，对于不符合问责的，也应向有关方面予以说明。

1.认真审议问责决定。问责主体在经过调查取证后，对于符合法定问责情形的，应提出初步问责意见，然后经过认真审议，通过无记名投票或其他有效形式进行表决，最终出具问责决定书。

2.认真听取问责客体的陈述和申辩。按照有关法律规定，为保护当事人的正当权利，问责主体在作出最终问责决定之前，应认真听取问责客体对自己行为的陈述和申辩，其合理部分应予以采纳。

3.问责送达与问责公告。问责主体在作出问责决定后应出具问责决定书并送达到被问责官员本人及所在单位，同时还应抄送其他相关部门留存备案。此外，由于公共危机事件受诸多方面关注，因此问责决定还应向社会予以公告。