合肥市社区居家养老的实践探索及政府责任

合肥市社区居家养老的实践探索及政府责任

黄佳豪

(安徽建筑大学城市管理研究中心，安徽合肥230601)

关键词〔〕社区居家养老；政府责任

中图分类号〔〕R2〔

基金项目：安徽省社科规划项目(AHSK11-12D92)；安徽建筑大学博士

第一作者：黄佳豪(1978-)，男，副教授，博士，硕士生导师，主要从事老年福利与社会政策研究。

社区居家养老集合了家庭养老和机构养老的优点，既减轻了老年人及家庭的经济负担，满足了老年人的“恋家”情结，又节省了福利财政投入，是适应我国“未富先老”人口老龄化特点的社会养老新模式〔1〕。2008年1月，全国老龄委、发改委、民政部等十个部位联合发文《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，对居家养老事业的开展提出了具体的指导意见〔2〕。合肥于2011年下半年开始在全市开展社区居家养老试点工作。截止2012年10月底，合肥在21个街道和135个社区建立了居家养老服务中心(站)，逐步形成了“政府主导、社会组织操作、市场化运作、社会力量参与”的运行模式。

1合肥市社区居家养老的特征和发展趋势

1.1管理规范化根据分级管理的原则，合肥市建立了四级社区居家养老服务工作管理体制和各项管理制度，通过加强对各责任部门的考核确保了居家养老模式的规范运行。市民政局、市老龄办主要负责：制定居家养老服务政策，确定服务对象和补贴标准，做好指导协调工作，安排分配资金，对街道、社区、服务实体运作进行检查和监督。各区建立居家养老服务指导中心，主要负责：执行有关居家养老服务法律法规和工作政策，制定配套政策和实施方案，发放、审核结算、调配专项资金，检查督促，组织开展培训指导、经验推广等各项服务。各街道(乡镇)建立居家养老服务中心，主要负责：规划辖区为老服务设施，组织实施居家养老工作，对社区申报的服务对象和补贴标准进行审核，结算和发放服务补贴，选择服务机构，协助区民政局进行监督和检查。各社区(村)建立居家养老服务站，主要负责：采集服务对象信息，受理服务申请，初步确定服务对象及所需服务时间、补贴额度或补贴比例，初步审核服务时间、服务经费，协助街道对服务实体、服务质量进行跟踪和监督，直接为老年人提供各项服务。同时，在服务安全应急处理、与其他社会组织和志愿者团队相互合作、服务信息管理、人员管理、服务质量监督与改进、服务回访、防范风险、财务等方面也建立了规范的管理体制。

1.2需求信息化服务方案、服务对象、服务内容、服务形式、收费标准等要素的确定，都需要以准确、真实的调查数据为依据。2010 年12月，合肥市老龄办在瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区、高新区、经开区和新站区等7个城区发放问卷3 000份，对城区老人的养老服务需求进行调查。通过对社区老年人的养老需求调查，为进一步建立和完善社区居家养老服务体系提供了科学的决策依据。

信息化建设已成为提升合肥市社区居家养老服务水平的重要支撑。试点社区首先对社区老人的个人与家庭情况进行普查，掌握老年人的居住状况、身体状况、生活方式、养老意愿及在养老、医疗、文化娱乐等方面的需求，并将社区老人及服务单位的基本信息录入为老服务网络信息平台，借助养老服务热线和养老智能终端的信息传输功能，提升居家养老服务的信息化水平。庐阳区建立了合肥首家居家养老智能平台。2011年2月8日，庐阳区德泽居家养老信息服务中心正式挂牌试运行，11个街道的500多位老人领到了庐阳区政府免费提供的带有全球定位系统(GPS)导航的智能手机〔3〕。只要轻触绿色按钮或拨打12349热线，老人的即时位置、在家的生活状态就会显示在中心的大屏幕上，工作人员通过数据库也能很快调出老人的详细资料。通过特制手机，老人足不出户，即可满足养老服务需求。目前，包河、瑶海等区都相继建立了为老服务信息平台并投入运行，形成了区、街道、社区三级为老服务信息网络。

1.3服务对象普惠化

1.3.1为社区特殊老人提供无偿或低偿服务社区特殊老人是指无人照顾、生活不能自理或不能完全自理、经济困难、有特殊贡献的老年人。符合条件的老人可向户籍所在地的社区(村)提出居家养老服务登记申请，每月即可享受600元政府购买居家养老服务补助。

1.3.2为社区普通老人提供有偿服务扩大服务覆盖面、提供有偿服务是社区居家养老模式可持续发展的基本条件。针对那些与子女亲属共住、生活能自理或基本能自理、有一定经济能力的老年人，采取市场供给的服务方式，由老人及其家庭有偿购买居家养老服务项目。

1.3.3为社区所有老人提供志愿服务志愿服务是为老服务的重要力量，有利于进一步扩大福利服务受益面。合肥每个居家养老服务中心(站)都成立了助老志愿者队伍，在辖区内广泛开展结对帮扶服务，并建立长效机制，使志愿活动长期化、经常化、专业化。包河区居家养老服务中心设立了28个居家养老社区志愿服务点，招募了6支高校为老志愿服务队，同时针对社区地域特点、老人需求，开展特色志愿服务，如滨湖明珠社区“红色同心家园工程”、南园社区“黄丝带敬老工程”、滨湖家园“七彩活力社区工程”、包河社区“泽田心灵驿站”等，形成了为老服务的特色志愿品牌。

1.4服务内容多元化合肥通过对7个城区空巢老人养老需求的抽样调查及各区县的摸底调查，有针对性地建立了涵盖生活照料、医疗保健、精神慰藉等方面的服务内容体系：一是生活照料服务，主要包括特殊照料的服务和一般家政服务；二是医疗保健服务，主要为老年人提供疾病防治、康复护理、心理卫生等服务；三是精神慰藉服务，主要为老年人提供心理咨询、聊天等服务；四是文化娱乐服务，主要是组织引导老年人参加学习培训、书法绘画、知识讲座、图书阅览等；五是法律服务，主要是受理法律纠纷、法律咨询等；六主要是根据老年人不同年龄及不同生活状况提供与之相适应的其他各类服务。

1.5服务方式多样化针对生活能自理的老人，特别是低龄、健康的老人，采取“走出来”的服务方式，即尽可能动员老人走出家门到社区居家养老服务机构里接受亲情化、人性化的多种服务，使之更好地融入社会。居家养老服务中心(站)配备有电视机、躺椅、空调、棋牌、图书、健身器械等设施，并配备专职服务人员。居家养老服务中心(站)还组织成立老年大学，根据老年人的喜好和特长，开办形体班、民族舞蹈班、太极班、书画班、科普班等，使老年人能真正“老有所学”。同时成立了多支老年人文艺队伍，极大地丰富了老年人的文化生活。居家养老服务中心(站)也积极鼓励、倡导低龄健康的老人参与社区建设，提供志愿服务，形成邻里互助的良好氛围。针对高龄、行动不便、生活自理能力差的老人，采取“走进去”的服务方式，即居家养老服务站的工作人员或志愿者上门提供家政、医疗、慰藉等方面服务。这种上门服务既有一对一的服务，也有一对几的定时定点服务。老人只要一个电话，社区居家养老服务中心(站)就可以在最短的时间里安排服务人员上门。每次上门服务完毕，服务人员要在《养老服务卡》上记载服务时间、服务人员姓名，再由老年人或家属签字，到月底时由街道社区服务中心核定并按服务费用标准结算，兑现服务费用。

1.6运作市场化非营利性的社区服务机构或中介服务组织不以营利为目的，运作成本低，运作方式灵活，有良好的群众基础，能够针对不同情况及时为老年人提供个性化服务。合肥市引入竞争机制，综合考量居家养老服务组织的运作能力，择优选择数家社会组织作为运营主体，签订合作协议。庐阳区有金谷、德泽老年服务中心等社会组织，介入居家养老服务；蜀山区社区老年服务中心是目前安徽最大的、从事居家养老服务活动的社会组织，其以各街道居家养老服务中心为依托，社区居家养老服务站为基础，承接政府购买服务及居民自费服务。也有一些城区引入专业社工组织来运作居家养老服务，如包河区、蜀山区引入爱邻社工服务社、民生社会工作服务社等专职社工，负责居家养老服务中心(站)的具体运营和管理，提供针对性、可持续的专业化服务。

合肥一改过去单纯由政府经营养老服务体系的传统思维，尝试将专业性比较强、政府想做却做不了也做不好的养老服务工作委托给社会组织来操作，进而从直接提供服务的位置剥离出来，转而加强对养老服务组织的资质审查和绩效评估。市民政局、市老龄办出台了《合肥市居家养老服务中心(站)规范化建设考评办法及标准》，主要从老年人满意率、服务时间准确率、服务项目完成率、有效投诉结案率、服务档案的完善等方面对居家养老服务实体进行服务质量评价，建立了居家养老服务实体等级管理与评价体系。

2社区居家养老服务的运行困境

2.1服务设施差强人意社区居家养老必须依托完备的基础设施，才能为老年人提供舒适、周到的服务。老城区可利用为老人服务的基础设施较少，配套设施较为匮乏，办公用房十分紧张。有的社区租用民房，有的压缩居委会办公场所，有的借用敬老院场所等，场所结构和布局杂乱无章。日间照料室是社区居家养老活动中不可或缺的基本场所，主要用于老人休息。但老城区受场地限制，日间照料室建设力度不足，有的将日间照料室与活动室整合在一起，老人想休息也无法休息；有的腾出少量空间，只能摆放几张躺椅；有的除了躺椅外，床上用品、电视等其他配套全部缺乏。在新城区，缺乏总体建设规划，社区居家养老没有得到充分的规划保障。新建小区由于没有强制规划建设，大都不愿留出居家养老服务场所，即使预留了，也是小区中的边角地带，不是房型太小，就是阴暗潮湿，甚至有些房屋连窗户都没有设计。以社区为依托开设居家养老服务中心(站)的规模、档次及服务质量的提升受到极大的束缚。

2.2服务资源整合困难负责老龄事业发展战略及重大决策的老龄委成员分布在不同的政府职能部门，职能管理相对分散，而代表老龄委的老龄工作办公室设立在民政部门，既没有行政审批权，也没有决策权，缺乏指导和监督老龄事业发展的权力，同时由于政府各职能部门的利益分割，这就使得老龄办很难整合财政、民政、人社、住建等老龄委成员单位的各项资源，必然面对资金投入不足、服务覆盖面窄、优惠措施落实不到位等问题。

社区居家养老服务中心(站)仅凭自身的资源难以满足社区老人的服务需求，必须动员辖区的机关、企事业单位、科研院校等社会力量广泛参与。但社区资源整合的力度不够，未能有效协调辖区内各单位的人力、场所、设施等资源为老人所用。社区中的很多商户和企业考虑到为老服务利润低、事琐碎且风险大，并不愿意与居家养老服务中心建立合作关系，这直接导致了“服务断裂”的出现，即老年人需要服务而服务又供养不上。社区资源整合程度低既抑制了老年人的有效服务需求，也束缚了社会组织的发展。合肥不仅面临政府部门与社区内部资源的整合问题，也面临信息资源整合的困境。目前，包河、庐阳、瑶海区都有社会组织主导建立的居家养老服务信息平台，其中包河区的“2460”信息平台(24 h为60岁以上老人提供服务的居家养老服务管理系统)在2012年3月通过全国老龄办验收已投入运行。这几家居家养老服务信息平台的内容、标准、运作方式等方面各不兼容，信息资源不能共享，服务资源也无法相互利用〔4〕。信息区域化必然导致服务区隔化，这为以后信息对接带来了麻烦。

2.3人力资源匮乏①管理人员不足。很多社区居家养老服务中心(站)的服务人员是由社区居委会工作人员兼任，不到10名工作人员的居委会既要负责区政府、街道办事处所交代的繁重任务，还要相应承担服务中心(站)的为老服务工作，普遍感觉力不从心；②专业的服务人员缺乏。由于工作性质、劳动强度、收入水平及社会观念等因素影响，居家养老服务中心(站)服务人员大都为社区失业人员、低保户等，普遍年龄较高，素质不高，专业知识缺乏，不具备养老服务护理员或老年社会工作者的专业资质和职业资格，也没经过系统的专业培训，只能局限于提供简单的家政和日常照料服务，而无法提供医疗保健、康复理疗、心理咨询、临终关怀等专业性服务，服务项目发展不平衡；③志愿者规范性不足。大多数志愿者并不是专业性的社会工作人员，而且队伍很不稳定，经常出现“服务不足”和“服务过度”的情况，即老年人最需要关心和服务的时候缺少志愿者服务，而节假日时志愿者服务扎堆，老年人被“重复服务”。

2.4长效经费保障机制欠缺社区居家养老服务工程具有长期性、连续性，需要政府持续稳定的资金保障，合肥市目前尚未出台专项经费保障政策，严重制约了居家养老服务工作的开展。合肥规定购买居家养老服务所需资金、养老护理服务费以及对居家养老服务机构的一次性开办补贴和运营补贴等由市、区财政按1∶1比例分担。这意味着社区居家养老资金来源主要依赖财政投入，社会资本参与不足，筹资渠道过于单一。同时，各个区县的财政实力差距较大，决策者的重视程度各有不同，导致资金投入方式随意性大，配套不能及时到位，社区养老服务建设参差不齐。

2.5社会宣传力度不够在调查中发现，社区居民、老年人对政府推动的、专门针对老年人的居家养老福利项目并不熟悉。有些居家养老服务站已经成立了近2年的时间，但社区仍有很多老年人不清楚这些服务站到底是干什么的，是什么性质的机构。在一些社区居家养老服务站，每天都是爆满，连食堂也临时用作娱乐室，老年人聚在一起打牌、唱歌、画画、看庐剧等，服务站免费提供水电、茶水、场所及设备等条件。居家养老服务站负责人普遍反映，老年人的服务需求旺盛，但局限于免费服务，“花钱买服务”的意识则非常单薄。如瑶海区给予“老年人餐桌”补贴，午餐价格是7元，规格是四菜一汤，街道补贴2元，老年人只要自己掏5元即可，但很多老年人宁愿自己回家做饭，也不愿意花钱就餐。老年人的有效需求严重不足及购买服务的参与度过低使一些居家养老服务项目无法形成规模效应而逐渐萎缩。

3社区居家养老发展中的政府责任

养老服务属于准公共产品，这决定了政府在养老服务发展中不能缺位〔5〕。政府在社区居家养老服务中要发挥主导作用。

3.1政策扶持①规划政策。政府要把发展养老服务业纳入当地经济社会发展规划，纳入工作议程。把社区居家养老基础设施的建设纳入到政府总体建设规划中，在新城区、新建小区明确规定预留老年服务场所，并作为小区建设通过验收的硬性指标，老龄办也相应参与验收工作。同时，以新农村建设和城镇化建设为契机，加强老年服务设施规划的城乡统筹。②土地政策。对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，优先予以立项和审批。对新办的养老机构建设用地采用划拨方式，充分保障建设用地。③财税政策。逐步加大对养老服务业的投入，将居家养老服务的运行经费纳入财政预算，建立社区专项养老基金，保障养老服务工作经费，确保服务活动开展的常态化。从福彩公益金中抽取一定比例用于社区居家养老服务的建设和发展。积极引导社会资本、慈善资源投向社会养老服务业建设。政府要推动税收优惠政策进一步细化、量化、操作化，督促各种税费优惠政策能够落实到位。④信贷政策。政府要协调担保机构解决养老服务机构的贷款抵押问题。推动金融部门加大对养老服务机构的信贷支持力度，适当放宽贷款条件，提供优惠利率。⑤补贴政策。首先是发放高龄、困难老人补贴，让老年人敢消费，提升有效需求；其次是建立养老护理公益岗位，为养老护理服务人员提供补贴，调动积极性；再次是不仅要以床位数为标准给居家养老服务机构提供一次性和运营补贴，也要依据服务机构从业人数和服务对象人数来提供补贴；最后是给大专、职业院校养老服务和管理等相关专业方面的学生提供学费补贴，对毕业后进入养老服务机构工作的要提供岗位补贴，实现人才培养与人才使用充分对接。⑥培训政策。对养老机构和居家养老服务组织的服务人员，政府免费或低偿提供养老护理、家政服务等相关职业技能培训，培训后经职业技能鉴定合格的发给相应的职业资格证书，持证上岗可以享受当地社会公益性岗位补贴政策。⑦宣传政策。充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，大力宣传发展养老服务业的重要意义，通过舆论宣传、社区教育等多种形式，引导养老服务消费，广泛动员社会力量重视、参与养老服务体系建设，充分整合各类为老服务资源，共同支持社区居家养老服务的发展。

3.2制度监管①相关法律制度。政府对社区居家养老服务体系要有一整套系统、前瞻的制度设计，并将之上升到法律层面，形成具体、可行、稳定的法律制度规范体系，对社区居家养老服务的对象、服务内容、服务方式、服务标准、收费标准，居家养老服务机构、机构管理人员和服务人员等方面进行清晰界定和规范，做到有法可依、有章可循。②准入制度。政府要降低居家养老服务机构的准入门槛，简化登记程序，实施备案制度，鼓励各类养老服务机构及其他相关服务机构开展居家养老服务〔6〕。降低准入门槛的同时，政府又要制定、实施社区居家养老服务机构资格认证制度及养老护理员职业资格和技术等级制度，规范居家养老服务市场秩序，禁止不符合资格要求的居家养老服务机构和服务人员进入居家养老服务市场。③服务质量评估和考核制度。由民政、老龄等政府部门牵头，组织老龄问题研究专家、老年医学专家、社会工作者、居家养老服务机构的管理人员、管理专家、第三方评估机构专家等共同研究、制定科学合理、动态可行的服务质量评估和考核制度，实施养老服务质量全过程监控，并通过专门的第三方评估机构，以此为标准对养老服务机构的运营管理、服务质量等方面情况进行专业化评估。通过质量评估的居家养老服务机构，可以作为获得政府政策优惠、财政补贴与奖励的基本条件。④退出制度。社区居家养老服务机构和养老护理人员拥有从业资格并不意味着一劳永逸。政府部门要通过不定期检查和第三方评估机构的定期评估，形成动态的居家养老服务机构和服务人员退出制度。要求不符合质量标准的服务机构和服务人员进行整改，整改后仍不合格的要取消其资格并强制性退出，确保整个居家养老服务工作能够健康有序地推进。

4参考文献

1李惠琴.北京德外：居家养老正合宜〔J〕.中国社会保障，2006；13(6):17-8.

2杨春华.对推进居家养老服务可持续发展的思考〔J〕.人口学刊，2010；30(6)：42-7.

3庐阳区居家养老服务中心揭牌〔EB/OL〕.http://www.fdxcb.gov.cn/display.asp?id=13984,2011-11-08.

4瞿辉，王飞.促进老有所养建设“幸福合肥”〔J〕.决策参考，2012;28(5):1-6.

5 高红.城市老年人社区居家养老的社会支持体系研究——以青岛为例〔J〕.南京师大学报(社科版)，2011；57(11)：42-7.

6福建省人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见〔EB/OL〕.http://www.fuzhou.gov.cn/zfb/zxbs/tsrqkstd/gr/lr/zcfg/201007/t20100727_147320.htm,2009-05-31.

〔2014-02-03修回〕

(编辑杜娟/张慧)