依法经营森林之我见

詹昭宁，陈世清

(1.国家林业局，北京 100714；2.华南农业大学林学与风景园林学院，广州 510642)

依法经营森林之我见

詹昭宁1，陈世清2

(1.国家林业局，北京 100714；2.华南农业大学林学与风景园林学院，广州 510642)

回顾了中国林业建设的伟大成绩、发生的重大事件和措施，分析了中国森林生产力和森林资源危机，对林业生产指导思想的有关评论，以及依法治林要以营林为基础，和实行集约化森林经营等问题提出了自己的看法和见解 。

森林经营；森林经理；生产力；森林经营方案；集约化

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国进入依法治国的新阶段。森林经营是林业发展的永恒主题，依法治国在林业主要体现是依法经营森林。

1 林业建设65年来的成绩、大事件和措施

1.1 我国森林资源建设取得的主要成绩

经过一系列林业建设工程，我国森林资源面貌发生了根本性变化，主要体现在：一森林面积蓄积持续增长，全国森林覆盖率稳步提高；二森林质量进一步提高，森林健康状况有所改善；三天然林继续增加，人工林保持快速增长；四林种结构趋于稳定，国家级公益林生态功能提升；五人工林木材供给能力增强，森林采伐继续向人工林转移[1]。

1.2 三次历史性的森林大破坏

三次森林大破坏，一是20世纪50年代大炼钢铁后期；二是60～70年代“文化大革命”时期；三是80年代改革开放初期发生的大规模群众性大面积乱砍滥伐森林。从森林经营视角上看，放弃森林经营也就是放弃林业的整体谋划与控制；从管理层面上说是各级林业主管部门放弃森林经营原则屈从地方利益，在资源管理上的不作为；从技术层面上说缺乏以采育结合为基础的伐区工艺设计，亦即放弃伐区设计，盲目施工，都属于破坏性采伐。实质上，过量采伐在国有林区自1958年以后就长期存在，集体林区也长期存在。但以上三个阶段的破坏影响大，印象深，是由于政治和社会原因反映得更加突出之故[2]。

1.3 主要措施

1.3.1 主要的生态建设工程

1949年以来，我国大规模造林在世界上取得了人工林面积第一的位置。具体工程项目有：1950年西满防护林建设、1950年永定河下游防护林建设、早在20世纪50年代中期开始的平原绿化工程、1970年在南方营造杉木速生用材林基地建设、1978年“三北”防护林体系建设、1984年太行山绿化工程建设、1985年退耕还林工程、1986年京津周围绿化工程和沿海防护林工程建设、1988年长江中上游防护林建设和年南方林区开展宜林荒山限期绿化造林项目、1998年开始吉黑蒙云贵川陕等12省区天然林保护工程的试点[3]。

1.3.2 天然林保护工程

1998年云南省率先实行天然林保护工程，随后又有23个省、自治区相继实行天然林保护工程。“以调减天然林商品木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。全面停止长江上游、黄河上中游地区工程区全面停止天然林采伐；对东北、内蒙古等重点国有林区，在森林分类区划的基础上，大幅度调减木材采伐量，杜绝超限额采伐”[4]。

1.3.3 森林采伐限额

1998年修订的《中华人民共和国森林法》规定对森林实行限额采伐。森林采伐限额是国务院批准的年采伐限额，每5年核定一次，是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施。森林采伐限额的范围除《森林法》规定的禁伐森林和林木外，还包括所有林种的林分和林木的主伐、间伐和补充主伐消耗森林资源蓄积总量。

1.3.4 中幼龄林抚育补贴

2010年1月19日，国家林业局印发《森林抚育补贴试点管理办法》和《中幼龄林抚育补贴试点作业设计规定》的通知(林造发[2010]20号)，要求各地林业主管部门转变林业发展方式、加强森林抚育，提高森林质量。提升森林多种功能满足社会多样化需求是发展现代林业的基本要求，是实现林业科学发展的重要体现，2009年森林抚育补贴试点经费5亿元，2010年增加到20亿元，2011年达到50亿元，至今巳累计投入125亿元。国家林业局还提出，争取用10年左右的时间，将5000万hm2急需抚育经营的中、幼林全面抚育一遍，使我国林业走上正常的可持续的抚育经营之路[5]。

2 森林生产力

2.1 中国森林资源现状

我国森林面积20769万hm2，森林覆盖率21.63%；活立木总蓄积量164.33亿m3，森林蓄积量151.37亿m3；天然乔木林各林种平均蓄积量104.62m3，天然用材林平均蓄积量85.70m3；人工乔木林各林种平均蓄积量52.76m3，人工用材林平均蓄积量56.77m3[1]。根据《2010年全球森林资源评估报告》分析，我国森林面积占世界森林面积5.15%，列第5位，森林蓄积量列第6位，人工林面积继续居世界首位。我国人均森林面积0.15hm2，相当于世界的25%；人均蓄积量10.98m3，相当于世界的14%。

2.2 先进林业国家的林地生产力

2.2.1 挪威、芬兰、瑞典三国林地生产力

令人羡慕的北欧挪威、芬兰、瑞典三国高生产力的森林，其地理位置在60°N左右；世界排名第一的德国，地处50°N以北，森林单位面积蓄积315m3/hm2[6]。而中国东北部最北达54°N，西北最北也不及50°N，中国北部林区水热条件均优于北欧三国，但森林生产力却存在很大差距，究其原因是森林经营的科学化和经营强度存在着巨大差距。

据董智勇估计，中国要赶上北欧三国集约化森林经营水平需要100年时间，如果不下决心采取果断措施，将粗放经营转轨走向集约化经营的话，恐怕100年时间也不够。因为集约经营是一个经营技术体系，也是一个系统工程，不是自然而然就会来到的，是需要决策思想的引导、人才培养、科学技术系统的支撑和资金投入[7]。

2.2.2 其他先进林业国家林地生产力

世界先进林业国家，如德国森林蓄积量为315m3/hm2、奥地利为292m3/hm2，匈牙利为177 m3/hm2[6，8]。

法国英哈森林研究所主任佛雷德里克指出：“我对比了中法两国的森林面积和蓄积发现，中国的森林面积差不多是法国的10多倍，但蓄积量只有法国的4倍，单位面积蓄积量就更少了。一般来说，社会主义国家森林经营管理的都比较好，为什么中国例外呢”[9]？ 这是一个值得让人深思的问题。

3 森林资源危机

森林资源危机是指可供采伐的用材林中，达到成熟和过熟年龄的林分不能满足采伐的需要，出现了采伐消耗赤字的结果。资源危机起始于20世纪80年代末90年代初，至今己延续30多年，尚未缓解。王志宝说:“中国木材供需缺口己由2000年的4 115万m3上升到2004年的6 962万m3，年均增长17.92% 。预计到2015年，中国生产建设用材需求量约为3.3亿～3.4亿m3，而国内可提供1.95亿m3，缺口达1.4亿～1.5亿m3”[10]。

贾治邦指出:“目前全国每年森林蓄积消耗总需求量已达5.5亿m3，每年缺口2亿m3，到“十一五”期末将扩大到3亿m3[11]。在2007年8月20日又指出: 2006年木材缺口达1亿m3，至2010年缺口1.6亿～1.8亿m3[7]。由此表明:资源危机并未得到缓解，而是呈逐渐上升的趋势。

林木蓄积年均总生长量7.62亿m3，林木蓄积年均枯损量1.18亿m3，林木蓄积年均净生长量6.44亿m3，林木蓄积年均采伐量3.92亿m3，其中森林采伐量3.34亿m3[1]，这些数字不仅说明我国森林资源蓄积量不断增长的事实，同时也表明我国森林资源因为树种以及林种等结构性问题还不能有效地缓解我国森林资源危机的局面。

为缓解森林资源危机，采取了“天然林保护工程”和“启动黑龙江重点国有林区50个林业局全面停止商业性采伐”等一系列重大措施。

3.1 中幼林将成为采伐主体

受资源危机的影响，多年来全国各地都在采伐中龄林，或者采伐不是用材林的中龄林，是大家心知肚明不愿公开承认的事。2003年，福建省森林“每年采伐消耗量中，幼、中龄林蓄积量占乔木林林分总消耗量的80.48%”[11-12]。事实表明：一在资源危机的“辐射波”辐射下，有的地方采光了成、过熟林后，近熟林也所剩无几，中、幼龄林便成为采伐主体；二生态公益林会不会受到采伐的波及，是个有待关注的防范点；三若是中、幼龄林成为木材生产的主体，其林分单位面积蓄积量较之近熟林要小，而森林蓄积消耗需求量却有日益增长之势，不要说希望将林龄结构调整到适应可持续发展需要的状态，只怕在任何可预测的若干年后，由于持续采伐中、幼龄林造成的危机，将会突出地显露无遗[12-13]。

从黑龙江省森林工业总局实施森林经理的历史来看，它所管辖的40个林业局都曾经进行过森林经理，编制了森林经营方案，但都没有很好的执行。主要原因是国家下达的木材采伐指标长期超过森林的实际承受能力。 “一五”计划批准的总体设计木材年产量为904万m3，而实际上在相当长的时间里，都保持在1260万m3以上，同时还有无法统计的生活性消耗和自用材消耗[14]导致森林过伐。由于长期处于“国家要木材，地方要税利，企业要利润，职工要生活”的压力下，到，与1962年相比，1988年的成、过熟林减少了86%，在民生和发展压力下，开始忍痛采伐中龄林[14]。这反映了违反森林自然规律，破坏了森林经营的秩序，造成了无序森林经营的结果。

3.2 用材林资源还能采九年

笔者在2009年预测，全国每年森林蓄积消耗总需求量已达5亿m3，每年缺口2亿m3，到“十一五”期末将扩大到3亿m3[10]。中国天然林和人工林中的用材林蓄积，在各龄组的分布大约为幼龄林7亿m3、中龄林21亿m3、近熟林11亿m3、成熟林10亿m3、过熟林5.8亿m3。如果把近熟林也列入可采后备资源，预测在未来10年内近熟林有1亿m3生长量，那么整个用材林可采资源蓄积总量为27.8亿m3(值得注意的是过熟林中有相当一部分分布在西藏交通不便不可及的地方)，面对全国每年3亿多m3的消耗量，用材林可采蓄积将在2018年左右消耗殆尽。

4 指导林业生产思想的相关评论

刘于鹤的评论：“现代林业建设需要扎实地干，少提不切实际、不符合自然规律的口号。林业最大的一个特点，就是周期很长，所以最忌讳好高鹜远，急于求成。口号太多，随意性太强，容易造成混乱，而且容易割断历史，甚至不按自然规律办事”[15]。

王志宝的评论：“生态建设，我看不宜把成绩讲得太多。林业问题其实是很严重的。因为当年林业问题严重，才引起了社会各界的高度重视，才上马了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点工程，才有了森林生态效益补助基金，你要老讲林业的成绩，那还要搞这些干啥？”[16]。

5 依法经营森林

5.1 森林经营与森林经理

5.1.1 森林经营

森林经营其基点放在森林资源的培育和管护上，围绕培育与管护这一基本点所采取的一系列科学经营森林的措施，称之为森林经营[17]，即广义的营林。以营林为基础，不局限于只对营造林的中、幼林抚育、间伐，也包括成林后的疏伐、林分结构调整性采伐等一系列森林技术管理措施。

森林的高产决定于树种的遗传性状、林地的肥沃程度和科学的经营措施。森林的培育不仅是中、幼林抚育，还有成林后的疏伐，防火、病虫害防治等一系列经营措施。森林经营措施的落脚点是小班，是对不同的树种、林龄组、森林密度、生产力等级等林地条件的林分，要落实不同的经营措施。之所以说现行的森林分类经营不可取，因为它是划大片产生的，经营措施无法也不可能落实到小班，是虚的。林业先进国家森林高产的经验和行之有效的方法就是实行“森林经理”。这也就是《森林法》要求的，凡是从事经营森林的单位，都要编森林经营方案。就连目前最为火热的德国“目标树经营法”也都无一例外的要在“森林经营方案”的约束下进行作业。

5.1.2 森林经理

森林经理是森林经营中的一个核心经济技术体系。它对保证森林可持续经营是不可或缺的重要手段。由小班区划、调查、规划、作业实施、检查、评价、预警、反馈和调整等各个技术环节组成。

狭义的森林经理是指森林经理学科，广义则包含森林经理工作、森林经理学科和森林经理学等。

5.2 森林经理工作未广泛开展原因探源

5.2.1 对森林经理认识不够

各级林业机构领导者都很想把森林经营搞好，但是他们对森林经理是森林经营的核心经济技术体系不了解、不认识。或者认为森林培育就是中、幼龄林抚育；或者认为只要不过伐森林就算是经营好了。因此，有的地方总结其经验为“轻抚育、勤抚育”；有的地方森林没有过伐，并保持较好的林相。但是他们并没有编制森林经营方案，没有实行科学经营措施。因此这些林场的经营性质都属于“粗放式经营”。《森林法》规定要编森林经营方案。但有的林业领导者认为个人任期只有5年，搞森林经理要10年时间才能见成效。加上搞二类调查还需要其他许多财力、技术和人力等条件，不如搞些短期能见成效的项目来得好。

5.2.2 体制上不够健全

森林经理(二类调查)在20世纪50年代，每年由林业部向各省、区下达作业任务，年终总结评比。而现在则把森林经理列为微观的经营范畴，由各省、区自行安排，国家林业局不予干预。这样无疑国家林业主管部门对执行《森林法》要求编制森林经营方案放弃了监督、督促与组织实施的权力。对依法经营森林，促进提高森林经营集约化是一大欠缺。

5.2.3 正常营林资金来源不足

现行的财政体制是按项目拨款，它不适应森林生长周期长、林业经营周期长的特点。林业不同于农业(种植业、养殖业)，林业需要较长时间(十几年或几十年)才能得到收获；也不同于采掘工业，森林是可再生资源。比如决定在10年内将全国5000万hm2人工中、幼林抚育一遍，这对森林经营来说是不够的，立足不够长远。前面提到的森林培育不止中、幼林抚育，还有成林疏伐等措施。据德国专家介绍，他们林场抚育采伐的收入归国家，林场森林培育的资金由国家划拨，实行收支两条线的做法。而我们则按项目划拨资金，林场没有足够的资金来源，结果只得放弃森林培育作业，没有资金就砍树卖钱，最终损失的还是国家的资源。这种财政体制一定要进行改革，也就是说整个森林生长过程没有资金保证的状况应该得到彻底的改变，这将有利于林业建设集约化经营可持续发展的推进。

5.3 以营林为基础，集约化森林经营

20世纪80年代以前，森林经营遵循“普遍护林、重点造林、合理采伐、合理利用”和“以营林为基础、采育结合、造管并举、综合利用、多种经营”的方针；1979年2月23日经第五届全国人大常委会六次会议通过的《中华人民共和国森林法(试行)》第五条规定 “林业建设实行以营林为基础、造管并举、造多于伐、采育结合、综合利用的方针”；1984年9月20日经第六届人大常委会七次会议通过的《森林法》第五条规定 “林业建设实行以营林为基础、普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针”；1998年4月29日经第九届人大常委会二次会议修订的《中华人民共和国森林法》第五条和1984年的条文相同。由此可看出，林业建设必需要以营林为基础，实行集约化森林经营，以推进林业建设和森森资源的可持续发展。

6 结语

1)建立健全森林经营方案制度。我国森林生产力比先进林业国家存在大的差距，唯有实行集约化森林经营才能逐渐提高森林的生产力。集约化森林经营首先要落实《森林法》，通过实行森林经理编制森林经营方案，采用科学的技术措施，落实到小班。

2)深化各级林业主管部门领导人对森林生长规律和林业经济规律的认识，从大局出发，既抓宏观的项目，也抓微观的项目，不搞政绩林业，不搞口号林业。

3)改革国有林场管理体制，实行收支两条线的资金管理制度。向财政部门说明林业的特点，保证森林经营所需的稳定的资金来源，以促进森林资源可持续发展。

[1] 国家林业局. 全国森林资源第八次连续清查成果材料[Z].北京：国家林业局，2013：55-56.

[2] 詹昭宁，颜文希，高兆蔚.中国林业建设的理性思考——学习与实践科学发展观笔记[J].林业经济问题，2009，29(1)：85-94.

[3] 詹昭宁.读林沉思录 [J].林业经济问题 ，2006，26(3)：193-194.

[4] 周泓洋，丁伟.国家启动天然林资源保护工程[N].人民日报，2000-12-07(01).

[5] 韩乐悟.我国森林抚育滞后将用10年还清欠账[EB/OL].(2010-09-14)[2014-12-16].http://news.xinmin.cn/rollnews/2010/09/14/6815271.html#p=1.

[6] FAO.Global forest resources assessment:Main report[R].罗马：联合国粮食及农业组织，. 2010:268.

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[8] 中国老科协木材安全调研组.关于保障中国木材安全的建议[EB/OL].(2010-03-26).http://www.casst.org.cn/n643322/n670188/n11507202/11828123.html.

[9] 科技日报. 2020年后我国森林蓄积量增加13亿立方米[EB/OL].( 2010-07-20)[2014-12-16].http://green.sina.com.cn/2010-07-20/134620718596.shtml.

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[12] 高兆蔚.福建省林改后森林经营编案技术研究[J].华东森林经理 2007，2(4)：3.

[13] 高兆蔚.福建集体林经营编案技术问题与对策研究 [C]//.中国老科学技术协会林业分会，中国老教授协会林业专业委员会.加强森林经营提高森林质量研讨会论文集，2008(5)：15.

[14] 刘志忠.关于加快黑龙江省森工林区天然林中幼林科学经营的探讨与建议[J].森工老专家建议，2011(4)：2-3.

[15] 江昌政.为企业自主造林提供法律保证 [N].中国绿色时报，2007-07-26 (B1).

[16] 刘慎元.林业的问题不能回避 [N].中国绿色时报，2007-03-09(1)。

[17] 张会儒.加强森林经理工作为中国现代林业建设提供支撑[C]// 中国老科学技术协会林业分会，中国老教授协会林业专业委会.加强森林经营 提高森林质量研讨会论文集，2008(5)：117.

OpinionsontheForestManagementAccordingtotheLaw

ZHAN Zhaoning1，CHEN Shiqing2

(1.State Forestry Administration，Beijing 100714，China；2.College of Forestry and Landscape Architecture，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，Guangdong，China)

This essay reviewed the great achievement of the forestry construction，major events and measures in China，analyzed the forest productivity and the forest resource crisis，and made personal opinions on the comments of the forestry production guidelines，the run of the forest according to the law should be base on the management，and the intensive forest management.

forest management；productivity；forest management plan；instensive

2014—12—16

詹昭宁(1930—)，男，原林业部资源司副总工程师、北京林学会原副理事长。教授级高工。从事森林经理、森林旅游研究。

F 326.20

A

1003—6075(2015)02—0001—05

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.02.001