法律援助律师值班制度调研报告——以厦门市法律援助中心为蓝本

甘权仕（福建省厦门市法律援助中心）

值班律师制度作为一项针对犯罪嫌疑人和被告人这类特殊人群提供法律咨询律师值班制度，在刑事法律未明确律师在场权和诉辩交易①律师在场权，是指犯罪嫌疑人在受到侦查机关的刑事侦查讯问时，有要求律师在场的权利。律师不在场讯问取得的讯问笔录不具有合法性，不能作为定案的证据使用。诉辩交易，是指在法院开庭审理刑事案件之前，检察官因为掌握被告人犯罪的证据较少，且收集证据比较困难或代价高昂，为避免所指控的罪名不能成立，或为节约诉讼成本，提高诉讼效率，以作出较轻的指控，许诺代为向法官求情为代价，换取被告人有罪的供述，而与被告人的辩护律师在法庭外讨价还价达成妥协的一种制度。的情况下，其职能并未能充分发挥。而“律师值班制度”面对不特定的广大社会群众，承担着90%以上咨询接待工作，因此建设与完善“律师值班制度”相对更为紧迫。笔者拟通过对厦门市法律援助中心建设 “律师值班制度”具体实践的总结分析，进一步促进该项制度的完善。

一、律师值班制度之含义

“律师值班制度”和“值班律师制度”看似相似，内涵却大不相同。“律师值班制度”是指援助中心聘请社会律师在法援中心窗口或工作站值班，负责为来访群众提供免费法律咨询服务的一项制度。“值班律师制度”起源于英国，专指援助机构为犯罪嫌疑人或被告提供免费法律咨询而聘请社会律师值班的制度。英国法律规定，任何接受警察询问的公民，无论是否被拘留都有权获得免费的法律帮助，为了确保为所有可能之对象提供及时、专业、优质、高效的免费法律帮助，法律援助值班律师制度应运而生。在英国，值班律师制度仅限于为被告人和犯罪嫌疑人提供24小时免费咨询服务。

从定义来看，两项制度在本质上相同，都是提供免费法律咨询服务的制度，且在服务过程中均不审查经济状况证明。区别在于“值班律师制度”仅限于刑事案件，且针对被告人和犯罪嫌疑人这类特殊人群，必要时需值班律师24小时待命。而“律师值班制度”针对不特定的广大社会群众。

二、律师值班之现状

（一）律师值班情况

1.咨询接待窗口律师值班情况。厦门市法律援助中心咨询接待窗口2012年至2013年安排10名律师值班，每名律师负责半天，一周为单位循环。2014年为了减轻值班律师的负担和培养更多的值班律师，将法律援助中心咨询接待窗口值班律师增加至20人，每名律师负责半天，两周一个循环。

2.12348法律咨询热线律师值班情况。市法律援助中心与三家律师事务所协商，由律师事务所安排律师到12348值班，负责电话咨询。虽然法律援助中心在业务上对12348进行指导管理，但是法律援助中心与12348却属两个机构，在财务上相互独立。因此市法律援助中心只能与律师事务所协调，由律师事务所安排律师值班。但由于12348没有专属财政支持，无法支付律师值班补贴，很难调动律师工作积极性，律师作用无法充分发挥。

3.市劳动争议仲裁委援助工作站值班律师情况。2012年7月17日，厦门市法律援助中心、厦门市劳动仲裁委员会的共同推动下，厦门市法律援助中心驻市劳动仲裁委工作站挂牌成立。至即日起，每周星期二上午和星期四上午安排律师值班。

4.中级人民法院援助工作站值班律师情况。2013年年底，市司法局和市中级人民法院共同协商制定了《关于在厦门市中级人民法院设立法律援助工作站的工作意见》。2014年1月10日，“厦门市法律援助中心市中级法院工作站”正式挂牌成立。工作站设立在市中级人民法院诉讼服务中心，由市法律援助中心安排律师于每周一、三上午在工作站值班。

5.第一、二看守所援助工作站值班律师情况。2014年8月13日，厦门市法律援助中心驻第一看守和第二看守所法律援助工作站正式设立。市法律援助中心经过认真遴选、组织了一支由48位具有刑辩经验、执业二年以上的律师组成值班律师队伍，分别安排到两个看守所值班。其中第一看守所值班律师37名，分为三个小组，每周一三五上午轮流值班；第二看守所值班律师11名，每周一上午轮流值班。此外，第一看守所每月20日和第二看守所每月15日的开放日安排有专门的值班律师。

6.市人大信访办公室律师值班情况。在市人大信访办公室，市法律援助中心于每周一上午安排律师负责值班，每年市法律援助中心将派出50多名律师值班。

（二）值班律师的工作职责

值班律师在值班期间主要工作内容包括：一是解答来访来电当事人的法律咨询；二是对于符合法律援助条件的案件进行初审并引导当事人按规定向法律援助中心申请法律援助；三是对于不符合法律援助条件的，耐心指导其参与诉讼；四是协同中心、仲裁委、法院或人大信访办公室做好群体性案件的疏导工作；五是开展法律宣传，积极引导当事人通过法律途径解决纠纷；六是对于来访咨询当事人的身份信息、联系电话、咨询内容和回答内容在在线援助信息管理系统录入登记。看守所值班律师还负责为在押犯罪嫌疑人或被告提供法律咨询和代拟法律文书等法律帮助。法院值班律师还负责为刑事案件速裁程序中的被告人提供法律咨询和代拟法律文书等法律帮助。

（三）法律咨询服务需求量大

根据法律援助信息管理系统统计，2012年至2014年市法律援助中心值班律师接待来访咨询共4496件②其中仲裁委值班始于2012年8月14日，因此2012年的仲裁值班咨询案件数统计时间为2012年8月14日至2012年12月31日。中级人民法院值班开始于2014年1月10日，因此2014年中级人民法院值班咨询案件数统计时间为2014年1月10日至2014年12月31日。看守所值班开始于2014年9月12日，因此2014年看守所值班咨询案件数统计时间为2014年9月12日至2014年12月31日。。详细情况如下表：

来访咨询案件登记情况（表一）年度中心仲裁中院看守所总数2012 1451 120 ／ ／ 1571 2013 1448 212 ／ ／ 1660 2014 1082 146 13 24 1228

来电咨询统计数据主要来自于12348信息管理平台，该数据包括三名司法局工作人员和值班律师的人工接听量和人工繁忙时自动语音接听情况。三年来人工接听47937件，语音接听214067件。具体情况如下表：

来电咨询登记情况（表二）年度人工接听语音接听总接听数2012 16515 58753 75268 2013 17642 69431 87073 2014 13780 85883 99663

三年来，来电来访咨询总量如下：

通过分析以上两组数据基本可以得出以下结论：

1.法律咨询数量非常大，且成逐年上涨趋势。说明法律咨询服务需求量很大，且逐年上涨。

2.虽然在押被告人、犯罪嫌疑人对免费法律咨询服务的需求比其他案件当事人更迫切，但在我国法律未确立律师在场权和诉辩交易的情况下，看守所值班律师的作用并不明显。而其他案件当事人对免费法律咨询服务的需求比被告人、犯罪嫌疑人大很多。

3.12348热线工作人员严重欠缺，提供的人工咨询服务远远低于来电法律咨询需求。

4.仲裁委工作站、中级人民法院工作站和看守所工作站来访咨询数量相对较低，预期效果并不明显。分析认为，可能存在以下原因：一是各援助工作站安排的值班时间相对较少。例如，仲裁委援助工作站值班时间为每周星期一、四上午；中级人民法院工作站值班时间为每周一、三上午。二是工作站硬件设施仍存在不足。例如，看守所法律援助工作站设置在家属等候室，且标志标语并不明显；中级人民法院值班律师设置在当事人休息室，相对比较隐蔽，平时人流量不是很大，且法院值班工作室的工作电脑一直处在无法使用的状态。三是宣传不够，市法律援助中心咨询窗口通过十几年优质服务积累了大量的人气，因此咨询量一直在不断增长；但仲裁值班工作站设立于2012年7月，中院法律援助工作站设立于2013年年底，看守所援助工作站设立于2014年8月，设立时间相对都较短，人气和口碑的积累都还需一定的时间积累。四是存在部分值班律师脱岗和未及时录入的问题。

5.2014年以来，市法律援助中心和市劳动仲裁委工作站的咨询量都出现了下降。分析认为，可能存在以下原因：一是2014年法律援助信息管理系统转换的问题影响到律师的录入登记。2014年1月旧系统停用，启用新系统，许多值班律师反映新系统一时难以适应。数据上看，2014年2月份的咨询录入量仅为38件，远低于2013年2月份77件。由于各区中心和大量值班律师反映新系统存在大量问题，2014年5月份，市法律援助中心与省法律援助中心协调后，决定于2014年7月重新启用旧系统。在这几个新旧系统交替过程中，必然影响到值班律师对来访咨询的登记录入。二是12348法律咨询热线分流了部分人流量。2012年开始，市法律援助中心在宣传过程中加大了对12348法律咨询热线的宣传，从数据上看，法律咨询热线的咨询量逐年增高，并于2014年突破10万件。三是市法律援助中心开通了网上咨询和微博咨询服务，增设了市仲裁委法律援助工作站、中级人民法院法律援助工作站和看守所工作站。

三、律师值班之必要

（一）法律咨询是法律援助的重要组成部分

1.根据《法律援助条例》第2条规定，法律援助包括法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务形式。《厦门经济特区法律援助条例》第16条将“提供法律咨询、法律意见”列为法律援助的主要形式之一。并且法律援助咨询没有经济困难要求，没有案件范围的限制，其受众群体更为广泛。

2.根据2012年以来全市法律援助案件受理总数与全市来电来访咨询总数的数据对比分析(见表四)，来电来访法律咨询的数量远远大于法律援助案件受理的数量，虽然这一数据对比并不能得出来电来访法律咨询工作比受理法律援助案件更重要，但至少可以得出这样一个结论，法律咨询是法律援助工作不可或缺，且十分重要的一环。

3.根据市法律援助中心与各区法律援助中心关于来电来访咨询数量分析（表五），来电来访的法律咨询主要集中在市法律援助中心。2012年市法律援助中心来电来访咨询量约占全市总咨询量的82.5%，2013年约占82.1%，2014年约占83.3%。

4.从实际工作流程来看，不管是前来咨询的还是来申请法律援助的人员，最先接触的都是法律咨询服务。因此，做好法律援助咨询服务是做好法律援助工作的首要环节。只有在咨询环节树立良好的法律援助形象并建立起其对法律援助的信心，才有可能引导其向法律援助机构需求更多的法律帮助，也才能建立起法律援助的公信力，形成良好的法律援助口碑。因此，法律咨询是否做好，将影响到法律援助事业长远发展的根本。

（二）法律援助机构工作人员的补充

厦门市法律援助中心（包括医疗纠纷调解办公室）具有法律知识背景的工作人员7人，其中有3人在医疗纠纷调解办公室负责医疗纠纷调解工作，因此从事法律援助业务工作的仅有4人。在这4人中，正职领导1人，副职领导1人，工作人员2名。如果没有值班律师的参与，做好市法律援助中心咨询窗的咨询业务，在人手方面捉襟见肘，更何况还有法律援助宣传、法律援助案件的受理审查指派以及法律援助工作人员业务知识的培训等。

（三）法律援助触角延伸的需要

法律援助便民服务要求法律援助触角不断延伸，以便潜在的受援人能够第一时间接触到法律援助，并通过法律援助获得解决法律纠纷的合适方法，从而将社会矛盾化解引导到法治的道路上。因此，从市法律援助中心建立以来，就致力于设立法律援助工作站。截至目前，市法律援助中心共设立96个法律援助工作站，其中需要派驻值班律师的有四处③由于厦门市的看守所有两个，因此需要派驻值班律师的援助工作站就是市劳动仲裁为援助工作站、中级人民法院援助工作站、第一看守所援助工作站和第二看守所援助工作站。，如果没有法律援助值班律师的参与，法律援助工作将无法开展。

四、律师值班之困境

（一）激励机制单一

对于值班律师，市法律援助中心给予每人每次50元的补贴，并在法律援助案件指派时适当倾斜。但是，值班补贴很低，远低于厦门市2014年度社会平均工资的标准④2014年度厦门市社会平均工资为4655 元，每天工资为4655/21.75 约为214 元，每半天的报酬为107 元。，而办案补贴也并不高⑤劳动仲裁案件补贴为1000 元；民事诉讼案件一审1100 元，二审开庭审理900 元，不开庭审理600 元；刑事案件的侦查阶段和审查起诉阶段400 元，审判阶段1000。。相对较低的物质激励对于大多数律师并不具有吸引力，尤其是那些业务素质相对较高的律师。

（二）值班律师的招录

一是随着法律援助工作的大力推进，法律援值班律师需求量越来越大。市法律援助中心现有值班律师81人⑥在这81 名值班律师中有近一半的律师在两处值班点负责值班。，如果再增加法律援助工作站的值班频率，必然需要更多的值班律师加入。二是值班律师队伍更替也需要不断招录更多的律师。每年都有5至10名不等的值班律师因为不同原因不能继续值班，因此需要不断补充新的律师加入。

（三）值班律师的管理

值班律师制度运行几年来，主要存在以下问题：一是值班律师脱岗。由于值班律师排班表一般由市法律援助中心在年初排好后通知各律师，但由于时间相对较长，且存在一个律师在两处或以上值班的情况，因此难免存在忘记的情况，特别是看守所援助工作站。由于看守所援助工作站的值班律师队伍较大，平均每位律师半年仅值班一到两次，因此常常出现值班律师脱岗问题。后来，市法律援助中心工作人员在每周五通过电话再次与值班律师确认值班时间后，再未发生律师脱岗现象。二是监管难。首先，由于法律援助工作站设在法院、仲裁委、看守所等地方，法律援助中心工作人员无法直接对其监督管理。其次，由于值班律师队伍较为庞大，且有部分值班律师并非长期从事法律援助工作，例如在现有值班律师队伍中，有一半多以上的值班律师是新招录的，由于没有长期接触法律援助，也没有系统的业务培训，对于法律援助并不是很了解，因此很难保证每位值班律师在工作过程中都能给出专业的解答。

（四）业务经费

市法律援助中心给予值班律师每人每次50元人民币的交通补贴⑦由于12348 法律平台在财务上独立，且无值班律师经费，因此在12348 值班的律师是没有交通补贴的。。2014年度，市法律援助中心共安排法律援助律师值班780人次，其中，中心值班479人次，人大值班52人次，市劳动仲裁值班97人次，看守所值班60人次，厦门市中院值班92人次，共需支付3.9万元。如果值班补贴提高到每人每次100元，值班补贴将高达7.8万元，如果再增加看守所、法院和劳动仲裁委值班比重，并把12348值班律师纳入，按法律援助中心值班人次的6倍计，则每年值班律师将突破3000人次，值班补贴将高达30万元。

五、律师值班之完善

（一）完善激励机制

1.加大精神激励。一是加大对值班律师的宣传。在做好法律援助宣传的同时，应当凸显值班律师的作用，提高值班律师的曝光率。二是给予值班律师足够的尊重。虽然每一次值班和每一个法律援助案件都会支付相应的补贴，但补贴对于绝大多数律师来说并不是主要动机，绝大多数的律师参与法律援助工作的首要动机还是出于公益之心。对于这种奉献精神，要给予足够尊重。

2.加大经费保障。虽然对于许多律师来说，补贴并不是其从事法律援助工作的主要目的，但是具有足够吸引力的补贴无疑对于吸纳更多的优秀律师留下来和更多优秀律师加入法律援助队伍十分有帮助。

（二）加强队伍建设

1.严格筛选值班律师。一是要求具备2年以上职业经验的律师方能报名。二是坚持律师自愿报名原则。这对于在具体工作中积极性和主动性的发挥十分重要。三是在办理法律援助案件过程中发现责任心强的律师，积极主动发展。

2.加强业务培训。一是不断更新值班律师的法律专业知识。二是培养法律援助律师的咨询解答技巧。三是加强值班律师法律援助方面的专业知识，在当事人咨询时对于是否能够给予法律援助作出准确的判断。

3.加强监督管理，建立淘汰机制。法律援助中心应当安排专人负责管理值班办公室和值班律师，对于经常出现脱岗情况的值班律师，以及在值班过程中存在将本应属于法律援助的案件却错误引导当事人放弃申请法律援助的，予以开除值班律师队伍，并禁止其参与法律援助工作。

（三）加强12348 法律咨询专线的支持力度

打破12348法律咨询专线与法律援助中心之间的制度隔阂，打通12348法律咨询专线与法律援助中心人员与经费的障碍，以便法律援助中心能够安排更多的值班律师支持12348法律咨询热线的工作。

（四）探索视频咨询新形式

一是对12348法律咨询专线进行技术改造升级，对符合技术条件要求的当事人提供视频法律咨询。二是在看守所与值班办公室之间设置视频法律咨询专线，即有利于看守所的正常管理，也方便在押犯罪嫌疑人、被告人咨询及值班律师的解答。

（五）拓展工作内容

现阶段，法律援助值班律师的主要工作是提供法律咨询服务。在值班律师队伍进一步扩大和经费保障充足之下，可以将拟写有关法律文书纳入值班律师的工作职责中。